□王國(guó)勤（河南葉縣審計(jì)局）

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的重要組成部分，是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。所謂預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)本級(jí)財(cái)政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性、效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。簡(jiǎn)言之，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，也就是審計(jì)本級(jí)政府。開(kāi)展同級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，已經(jīng)成為財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)依法理財(cái)，規(guī)范財(cái)政管理，提高公共財(cái)政資金使用效益的一項(xiàng)重要措施，也是一項(xiàng)必須堅(jiān)持的重要法律制度。

1.同級(jí)預(yù)算審計(jì)中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，在基層“同級(jí)審”工作中，地方審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)往往機(jī)械地參照上級(jí)的方案執(zhí)行，延續(xù)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的老路子，把審計(jì)重點(diǎn)放在了財(cái)政、地稅部門自身的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題上，把“同級(jí)審”搞成了“統(tǒng)計(jì)審”，導(dǎo)致“同級(jí)審”變了味，失去應(yīng)有的作用。

首先，目前“同級(jí)審”主要還是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性開(kāi)展審計(jì)，內(nèi)容單一，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，績(jī)效審計(jì)、跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)未展開(kāi)，影響了審計(jì)的效果。

其次，“同級(jí)審”工作受外部干擾較大。審計(jì)機(jī)關(guān)自身是本級(jí)政府的組成部分，反過(guò)來(lái)要監(jiān)督本級(jí)政府，在獨(dú)立性方面就有所欠缺，再加上“同級(jí)審”中發(fā)現(xiàn)的地方財(cái)政的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，均與同級(jí)政府的行為、理念、利益密切相關(guān)；為平衡部門利益，照顧人情關(guān)系，各利害部門甚至政府都會(huì)出面要求審計(jì)監(jiān)督不要過(guò)嚴(yán)，以致于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)流于形式，監(jiān)督不力。審計(jì)結(jié)果經(jīng)過(guò)層層篩選，避重就輕，審計(jì)工作報(bào)告變的委婉、柔和，不能客觀反映真實(shí)情況，使得人大無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督。

第三，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員缺乏創(chuàng)新，審計(jì)方法單一，使“同級(jí)審”工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)的發(fā)展。隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，財(cái)政收支的范圍、結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的改變；部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)等財(cái)政管理制度相繼建立和完善，財(cái)政的管理職能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。但縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)財(cái)政職能變革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題缺乏深層次的了解和研究，審計(jì)技術(shù)、方式和方法也沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，觀念比較陳舊，不注重審前調(diào)查和事前控制而注重事后查處；手工的查賬方法運(yùn)用得多，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)方法運(yùn)用得少，各種審計(jì)手段不能與時(shí)俱進(jìn)，使“同級(jí)審”工作趕不上形勢(shì)的發(fā)展。

第四，在“同級(jí)審”工作中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間各自為政，業(yè)務(wù)科室之間在審計(jì)過(guò)程中各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在日常審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索及掌握的信息成果不能在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中進(jìn)行互通和利用，不能發(fā)揮各專業(yè)審計(jì)組之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，不能有效整合有限的審計(jì)力量。

上述問(wèn)題凸顯了過(guò)去側(cè)重財(cái)政資金合規(guī)合法性的審計(jì)模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，對(duì)“同級(jí)審”方式方法的改革與完善是擺在審計(jì)人員面前既現(xiàn)實(shí)又必須解決的課題。為此，筆者認(rèn)為，在今后的“同級(jí)審”工作中要嚴(yán)格按照審計(jì)署構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的要求，圍繞維護(hù)財(cái)政安全和促進(jìn)公共財(cái)政制度的建立、完善這一目標(biāo)，以全部政府性資金運(yùn)行為紐帶，以揭示和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為著力點(diǎn)，科學(xué)統(tǒng)籌審計(jì)資源，有效整合審計(jì)計(jì)劃，有機(jī)結(jié)合不同審計(jì)類型，積極探索構(gòu)建財(cái)政審計(jì)一體化大格局，進(jìn)一步深化財(cái)政“同級(jí)審”。

2.“同級(jí)審”工作中財(cái)政審計(jì)大格局的構(gòu)建方式

構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局就是按照完整的財(cái)政審計(jì)范圍，圍繞一定時(shí)期的財(cái)政審計(jì)目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目選擇、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)資源、組織實(shí)施和成果利用進(jìn)行統(tǒng)籌管理?！柏?cái)政審計(jì)大格局”中的所謂“大”即著眼宏觀，把握總體；所謂“格”即縱橫有序，職能到位；所謂“局”即工作上要合理布局。因此“同級(jí)審”的內(nèi)容要做到三位一體，即預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)和審計(jì)調(diào)查；“同級(jí)審”的目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)財(cái)政安全、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)財(cái)政體制改革，規(guī)范財(cái)政管理。那么，如何才能在“同級(jí)審”工作中構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局呢？把握以下幾點(diǎn)非常重要：

2.1 整合“同級(jí)審”計(jì)劃，突出“大格局”理念

要圍繞政府中心工作及財(cái)政管理的現(xiàn)狀，在制定年度審計(jì)計(jì)劃、分配任務(wù)、編制審計(jì)實(shí)施方案、組織項(xiàng)目實(shí)施、成果運(yùn)用等各個(gè)環(huán)節(jié)將“構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局”理念融入進(jìn)去。將同級(jí)審與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、工程決算審計(jì)、部門預(yù)算審計(jì)等項(xiàng)目相結(jié)合，一體布置，同步開(kāi)展，從而實(shí)現(xiàn)信息成果共享、審計(jì)效能提高的目標(biāo)，避免“同級(jí)審”各項(xiàng)目之間互不搭界、各自為戰(zhàn)。把財(cái)政局、地稅局、地方金庫(kù)、預(yù)算執(zhí)行單位和專項(xiàng)資金涉及單位等作為審計(jì)對(duì)象；把以下作為審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)：

2.1.1 把財(cái)政預(yù)算編制審計(jì)作為重點(diǎn)

一審預(yù)算編制方法要科學(xué)。檢查財(cái)政預(yù)算是怎么編制的，其指導(dǎo)思想是否正確。編制方法是否先進(jìn)，基本原則是否合理。預(yù)算編制范圍是否恰當(dāng)。此基礎(chǔ)上，找出財(cái)政預(yù)算編制存在的問(wèn)題，努力促進(jìn)財(cái)政部門不斷改進(jìn)預(yù)算，切實(shí)解決預(yù)算編制較粗問(wèn)題。

二審財(cái)政預(yù)算編制內(nèi)容要合法。檢查財(cái)政收入預(yù)算計(jì)劃增幅。各項(xiàng)收入預(yù)算指標(biāo)制定是否積極合理，是否與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值計(jì)劃增長(zhǎng)率相適應(yīng)。財(cái)政支出預(yù)算安排是否符合黨的方針政策和各項(xiàng)法規(guī)。財(cái)政收支預(yù)算結(jié)果，是否嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》做到不打赤字，收支平衡。

三審預(yù)算編制程序要合規(guī)。檢查財(cái)政預(yù)算編制是否按照《預(yù)算法》規(guī)定的程序辦理。是否及時(shí)將財(cái)政預(yù)算草案報(bào)送政府和人大常委會(huì)審查。上下級(jí)財(cái)政是否按照財(cái)政體制的要求，實(shí)行分級(jí)編制，分級(jí)報(bào)送人代會(huì)審議批準(zhǔn)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的法定性。

2.1.2 把財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為重點(diǎn)

一審財(cái)政預(yù)算批復(fù)的及時(shí)性。檢查財(cái)政部門是否及時(shí)批復(fù)同級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算。即收入預(yù)算和支出預(yù)算是否及時(shí)落實(shí)分解給各征收單位和用款單位；待下達(dá)支出預(yù)算是否及時(shí)下達(dá)，項(xiàng)目構(gòu)成和占整個(gè)支出預(yù)算比重是否合理。

二審財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。檢查財(cái)政部門及各預(yù)算單位。重點(diǎn)要查明有無(wú)存在預(yù)算執(zhí)行軟化，是否嚴(yán)格執(zhí)行法定的收支預(yù)算。收入預(yù)算執(zhí)行方面，檢查各預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)的應(yīng)繳預(yù)算收入，是否及時(shí)解繳國(guó)庫(kù)；各項(xiàng)收費(fèi)是否符合政策，是否及時(shí)上繳財(cái)政專戶。支出預(yù)算執(zhí)行方面，檢查財(cái)政預(yù)算撥款是否按預(yù)算、按計(jì)劃、按進(jìn)度撥付，撥款審批手續(xù)是否齊全，查明有沒(méi)有超預(yù)算、超進(jìn)度撥款問(wèn)題。財(cái)政各項(xiàng)預(yù)算支出追加追減事項(xiàng)是否合理，追加理由依據(jù)是否充足，核批手續(xù)是否符合政策規(guī)定和有關(guān)管理要求。上級(jí)財(cái)政下達(dá)的各項(xiàng)?？睿欠癜匆?guī)定用途及時(shí)落實(shí)到有關(guān)單位和項(xiàng)目，是否存在挪作它用。各綜合預(yù)算單位支出預(yù)算執(zhí)行中有沒(méi)有擠占、挪用或浪費(fèi)財(cái)政資金行為，各預(yù)算執(zhí)行單位開(kāi)支的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否嚴(yán)格按財(cái)政部門核定下達(dá)的預(yù)算辦事。

三審財(cái)政預(yù)算調(diào)整的有效性。查明預(yù)算調(diào)整的具體內(nèi)容、原因及其依據(jù)。

2.1.3 把財(cái)政其他資金審計(jì)作為重點(diǎn)

一審財(cái)政直接管理的未納入預(yù)算的其他資金管理是否合規(guī)，來(lái)源是否正當(dāng)；二審預(yù)算執(zhí)行單位重點(diǎn)是收費(fèi)大戶各項(xiàng)預(yù)算外收支；三審財(cái)政基金預(yù)算收支、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)資金建立及使用情況。

2.1.4 把財(cái)政管理效益審計(jì)作為重點(diǎn)

一審財(cái)政各項(xiàng)法規(guī)制度執(zhí)行情況；二審財(cái)政改革情況；三審財(cái)政資金績(jī)效情況。重點(diǎn)分析財(cái)政支出管理的經(jīng)濟(jì)性、財(cái)政政策、制度執(zhí)行情況的效果性。

2.2 整合“同級(jí)審”力量，“創(chuàng)新”審計(jì)方法

建立“同級(jí)審”組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通工作機(jī)制，將納入“同級(jí)審”工作總體方案的各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，均衡地落實(shí)到各審計(jì)業(yè)務(wù)部門組織實(shí)施。加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)對(duì)一個(gè)被審計(jì)單位下發(fā)一份審計(jì)通知書、安排一個(gè)審計(jì)組對(duì)該單位涉及的多項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容一次全面實(shí)施，減少重復(fù)進(jìn)點(diǎn)審計(jì)問(wèn)題。同時(shí)要改變過(guò)去傳統(tǒng)的審計(jì)方法，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)“預(yù)算跟蹤+聯(lián)網(wǎng)核查”，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收支行為的常態(tài)審計(jì)監(jiān)督。

2.3 整合“同級(jí)審”方式

根據(jù)“同級(jí)審”項(xiàng)目特點(diǎn)，要堅(jiān)持績(jī)效審計(jì)、跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等多種審計(jì)類型的有機(jī)結(jié)合，加大財(cái)政金融、行政事業(yè)、基本建設(shè)投資等專業(yè)審計(jì)的融合，從橫向和縱向的視覺(jué)分析的管理辦法，以加大“同級(jí)審”力度。

2.4 整合“同級(jí)審”成果

堅(jiān)持從加強(qiáng)財(cái)政管理、推進(jìn)體制改革和提高財(cái)政績(jī)效水平的高度來(lái)整合審計(jì)成果，綜合反映體制、機(jī)制和制度性問(wèn)題，并針對(duì)性地提出對(duì)策建議。撰寫的“兩個(gè)報(bào)告”要緊緊圍繞黨和政府的中心工作及社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)問(wèn)題，把審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的單個(gè)的零星的原始的審計(jì)素材進(jìn)行綜合性加工，上升到宏觀經(jīng)濟(jì)管理的高度進(jìn)行分析，加大審計(jì)信息綜合分析力度，力求從苗頭中發(fā)現(xiàn)傾向性、個(gè)性中關(guān)注普遍性、動(dòng)態(tài)中把握規(guī)律性，使“兩個(gè)報(bào)告”在份量、價(jià)值、宏觀性方面上層次、上臺(tái)階，為政府加強(qiáng)宏觀管理提供重要依據(jù)，為人大及其常委會(huì)審查決算和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行提供重要參考。