張國興

(1.華中科技大學經濟學院，湖北武漢430074;2.華北水利水電學院管理與經濟學院，河南鄭州450011)

三權制衡視角下煤炭企業(yè)安全生產管理機制的構想

張國興1，2

(1.華中科技大學經濟學院，湖北武漢430074;2.華北水利水電學院管理與經濟學院，河南鄭州450011)

煤炭工業(yè)是我國重要的能源基礎產業(yè)，煤炭企業(yè)安全生產關系著人民群眾的生命安全和切身利益。近年來，煤炭企業(yè)的重特大事故頻頻發(fā)生，事故死亡率居高不下。借鑒啟蒙運動思想家孟德斯鳩的三權分立理論及西方三權分立的制度，建立我國煤炭企業(yè)安全管理的三權分立協(xié)調機制和三方博弈模型，可以解決當前我國煤炭企業(yè)安全生產管理的困境。

三權分立;煤炭企業(yè);安全管理;權力制衡

煤炭工業(yè)是我國重要的能源基礎產業(yè)，煤炭企業(yè)安全事關人民群眾的生命安全和切身利益，是安全生產工作中的重點。隨著煤炭行情的上漲，各地煤炭企業(yè)紛紛加大煤炭產業(yè)發(fā)展的力度，煤炭產量快速增加。與此相伴的是，近年來中國煤炭企業(yè)的重特大事故頻頻發(fā)生，死亡人數(shù)總量增加很快。據(jù)國家安全生產監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計，從2001年至2008年，全國煤炭企業(yè)共發(fā)生事故24 789起，死亡人數(shù)為41 570人，平均每年發(fā)生各類事故約3 000多起，死亡約6 000人。其中，2005年，全國煤炭企業(yè)發(fā)生重大事故208起，死亡人數(shù)為877人;特大傷亡事故58起，死亡人數(shù)為1 793人。2006年，全國煤炭企業(yè)發(fā)生重大傷亡事故237起，死亡人數(shù)為1 072人。2007年，全國煤炭企業(yè)安全事故死亡人數(shù)為3 786人，接近全世界煤礦事故死亡總人數(shù)的80%。2008年，我國煤炭行業(yè)有3 215名礦工死于各類礦災。這一串串血的數(shù)據(jù)表明，解決煤礦安全問題已成為首要任務。盡管這一現(xiàn)象很早就引起國家有關部門的高度重視，采取了綜合治理措施，改善了煤炭企業(yè)的安全生產條件，但煤礦安全生產形勢并沒有得到根本的好轉。2010年，全國煤炭企業(yè)發(fā)生各類事故363 383起，死亡79 552人。2011年第一季度，全國煤礦共發(fā)生17起較大以上事故，造成113人死亡。而這些數(shù)據(jù)都是大略的統(tǒng)計，沒有報道出來的安全事故比比皆是，有一些小的安全事故還不為人知。所以，雖然近年來煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)持續(xù)下降，但事故的總量依然偏大。我國煤炭產量占全世界煤炭總產量的37%左右，但事故死亡人數(shù)卻占全世界煤礦死亡總人數(shù)的70%左右［1］。因此，研究導致中國煤炭企業(yè)安全事故頻發(fā)的原因，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國煤炭企業(yè)安全管理的現(xiàn)狀

煤炭企業(yè)安全生產問題涉及煤礦生產經營的各個方面，受到企業(yè)內部、外部環(huán)境及安全投入等因素的制約，是關系到煤炭工業(yè)持續(xù)、健康、協(xié)調發(fā)展的關鍵。搞好安全生產管理是企業(yè)安全工作的靈魂，對于營造安全生產監(jiān)督體系，增強干部職工的安全意識，有效防范各類重特大事故的發(fā)生，具有十分重要的意義。目前，我國煤炭企業(yè)安全生產管理中主要存在以下幾個方面的問題。

(一)煤炭企業(yè)安全生產管理不到位

雖然近年來加大了對煤炭企業(yè)管理人員的考核力度，使他們在安全生產問題上有了新的認識，在思想上有了重大轉變，但由于部分管理者對“安全第一，預防為主”認識不到位，安全生產管理的專業(yè)技能不高，法律、法規(guī)意識淡薄。煤炭企業(yè)受利益的驅動，重生產、輕安全，停而不整，整而不改。同時，由于行業(yè)管理部門執(zhí)行煤炭安全生產的標準不嚴，標準過寬，甚至放任技術人員配置問題、安全保證金收繳問題、周邊水體調查探水紅線劃定問題、“三專兩閉鎖”問題、煤層爆炸性和自燃傾向性鑒定等問題長期存在，導致一些煤礦仍然是粗放式生產、粗放式管理。煤礦安全保障條件差，礦井抗災能力弱，頂板管理、“一通三防”管理上安全隱患較多，而且沒有得到及時整改。

(二)管理煤炭企業(yè)的政府部門職責模糊

在社會主義市場經濟條件下，政府加強安全工作，是履行社會管理職能的重要手段。煤炭管理部門作為政府的職能部門，理應對安全生產負有重大的責任。但從當前的實際情況來看，不少地方在發(fā)展與安全管理上認識不到位，沒有擺正發(fā)展與安全生產的關系，對搞好煤炭安全工作的重要性認識不足，長此下去，將會影響煤炭行業(yè)安全生產的穩(wěn)定局勢。特別是煤監(jiān)部門和地方政府部門在實際工作中如果沒有達成共識，兩部門間存在沖突的可能性就會很大。煤監(jiān)部門的職責是防范和糾正煤礦違法行為，保護煤礦職工人身安全和減少國家經濟損失，最終實現(xiàn)煤礦安全狀況的好轉。但煤監(jiān)部門的行政執(zhí)法，對礦業(yè)的停產整頓、限期整改等行政處分會造成地方煤炭產量的減少及地方財政收入的減少。所以，地方政府部門的配合就比較消極，存在著形式主義作風，給安全管理工作造成極大的負面影響。

(三)安全生產責任難以落實

煤炭企業(yè)違章指揮、違章作業(yè)等“三違”現(xiàn)象仍不同程度地存在。從對某省煤炭企業(yè)的調查中發(fā)現(xiàn)，瓦斯超限作業(yè)、無風作業(yè)、微風作業(yè)、井下使用非煤礦專用產品、明火放炮、無支護掘進、隨意打開密閉等重大違規(guī)行為時有發(fā)生，有的企業(yè)甚至拒不執(zhí)行各級各部門的決定，拒不停產整改，強行生產，直至發(fā)生事故。在有的地方，甚至出現(xiàn)基層管不了、管不住的嚴重現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)問題，安全生產責任又很難落實。企業(yè)內部的安全生產管理制度流于形式，不規(guī)范，真正落實到各個生產環(huán)節(jié)、每位員工頭上的情況不多，對生產過程、安全管理沒有明確具體的規(guī)定，缺乏應有的監(jiān)督。特別是對上級方針政策、規(guī)定，存在應付檢查或者檢查不全面、不認真、不仔細等問題。這些安全生產管理問題都是一些表面的現(xiàn)象，很多學者也提出了很好的解決對策，但是，煤炭企業(yè)的安全事故卻沒有得到有效的控制，使得許多學者和管理者百思不得其解［2］。筆者認為，這種頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的做法，只治標不治本，沒有從根本上解決問題。而這些表面現(xiàn)象，實質上反映的是煤炭企業(yè)安全生產管理中決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的混亂。

二、“三權分立”理論與煤炭企業(yè)安全生產管理

(一)孟德斯鳩“三權分立”理論的內涵

孟德斯鳩的“三權分立”指的是一個國家的三種最基本權力，此“三權”是一個國家運轉所必需的基本權力［3］(P156)。在一個國家制度中，立法權、行政權和司法權分別是一個國家的立法機關、行政機關以及司法機關獨有而且獨立的權力。由于三權分立制度設計的中心理念或者說最重要的價值取向是“以權力制約權力，防止權力濫用，保障公民自由”［4］(P112-113)，所以，三權分立機制在一定程度上能夠防止權力濫用，并實現(xiàn)公民對國家相應權力監(jiān)督的目的。但是，人無完人，制度也是一樣，由于三權分立制度特別注重權力的分立與相互之間的制衡，沒有注意到三種權力協(xié)調與合作的重要性。這種制度常常導致三種權力間牽制過多，在出現(xiàn)失誤時，權力部門之間相互推諉責任，造成行政效率低下，這從美國的三權分立制度執(zhí)行過程中可見一斑。三權分立制度的這種缺陷容易使一個國家重視現(xiàn)實目標而忽視更為遠大的政治目標。

(二)煤炭企業(yè)安全生產管理中的三權分立制度

在企業(yè)管理中也存在“三權”，即決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，這三權存在于所有組織及相關組織之間。決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權是組織運行中的權力，是從管理過程中抽象出來的權力，分屬管理過程的不同環(huán)節(jié)，屬于過程權力。從前面的分析中可以看出，目前我國煤炭企業(yè)安全生產管理中決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互混淆，不清晰，造成監(jiān)督流于形式，決策權受到執(zhí)行者利益的干擾，導致問責困難。要解決這個問題，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端，就要吸收三權分立制度中的優(yōu)點，建立一套決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調又適度分離的煤炭安全生產管理制度，也就是說，既要重視決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權這三種權力的獨立性，又要重視“三權”之間的協(xié)調性，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，這樣，既解決了煤炭安全生產管理中的瓶頸問題，同時也是解決煤炭企業(yè)安全生產問題的一個有力措施。

三、煤炭企業(yè)安全生產管理體系的構想

(一)建立完善的煤炭企業(yè)安全生產管理體系

合理、適度的煤炭企業(yè)安全生產管理分工有助于管理效能的提高。但隨著煤炭安全生產管理部門分工的細化，部門之間的利益糾葛也就越來越多。同時，由于我國煤炭企業(yè)的特殊性，導致官商職責不清、職能交叉重復和多頭指揮，部門之間的利益沖突增多，溝通協(xié)調成本加大。理想的權力制衡模式既實現(xiàn)對權力的制約，防止權力濫用，又通過權力間的協(xié)調與配合，提高工作效率。因此，通過組織結構重組、權利分離等改革措施的推行，科學設置煤炭企業(yè)安全生產管理部門，有效配置職權，就成為煤炭企業(yè)安全生產管理的一個關鍵問題。

(二)建立煤炭企業(yè)安全管理的三權分立協(xié)調機制

決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的制衡機制，可以有效地解決目前煤炭企業(yè)安全生產管理監(jiān)督失效、職責混亂的現(xiàn)狀。通過相關職能機構職責的劃分與整合，合理配置和運用三權，解決權力過于集中且缺乏有效監(jiān)督等問題［5］。根據(jù)授權情況，這三種職權應該由不同的煤炭安全管理部門分別行使，或者由同一個部門的不同內設機構或下設機構分別行使，形成科學合理的煤炭安全生產管理的權力運行機制，改進煤炭安全生產管理方法，提高行政效能。

(三)建立煤炭企業(yè)安全生產管理的博弈模型

決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權分立而又相互制衡的原則是三權之間必須要保持相對的獨立性，決策權處于相對優(yōu)勢的權力位勢，其對執(zhí)行權和監(jiān)督權的制約(監(jiān)督)是單向的，而執(zhí)行權和監(jiān)督權之間的制約卻是雙向的［6］。但是，決策權的行使必須基于民主機制，任何個人不能操縱決策權。決策民主可能會降低決策效率，但可以防止權力過分集中，有利于決策質量的提高，在煤礦生產安全管理領域，最終形成一種決策者(各級政府及其相關企業(yè)管理部門)與執(zhí)行者(煤炭企業(yè))、監(jiān)督者(第三方或者代表礦工利益的代表)三足鼎立的平等博弈關系。

四、結論

綜上所述，建立健全煤炭企業(yè)安全生產管理決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權制衡機制的措施主要有以下幾個方面:一是要完善現(xiàn)行的煤炭企業(yè)安全生產管理體制，進行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的科學配置，積極探索規(guī)范和公開行政權力的方法，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、不斷更新的管理制衡體制;二是要合理配置各部門各系統(tǒng)的內部權力，形成科學的權力結構，嚴格劃分不同部門間權力的使用邊界，形成企業(yè)內部的權力制約與協(xié)調機制;三是要通過法律、法規(guī)、制度，把不同權力的行使范圍確定下來，按照法定權限和程序行使權力、履行職責，保證權力分工明確;四是要加強對煤炭安全生產管理領導干部以及人財物管理等關鍵崗位的監(jiān)督，權力間適度分離但又相互合作協(xié)調，建立健全各部門之間的協(xié)同機制，形成對煤炭企業(yè)安全生產管理的決策責任機制。

［1］常建華.煤炭企業(yè)要樹立科學的安全生產觀［J］.煤炭企業(yè)管理，2006，(4).

［2］劉宇.煤礦安全生產政策法規(guī)的實施與法律思考［J］.中國煤炭，2006，(9).

［3］孟德斯鳩.論法的精神(上冊)［M］.張雁深，譯.北京:商務印書館，1982.

［4］張宏生，谷春德.西方法律思想史［M］.北京:北京大學出版社，2000.

［5］楊續(xù)冠，鄒文唐，王瑞.從戰(zhàn)略高度創(chuàng)新思維淺議煤礦企業(yè)安全生產管理［J］.礦山機械，2006，(2).

［6］龐洪鑄.從三權分立看公司的治理結構［J］.領導科學，2010，(8).

(責任編輯:王菊芹)

Abstract:Coal industry is one of the most important and basic energy industry in china and the safety production in coal enterprise is closely related to people＇s life safety and immediate interests.But in recent years，serious accidents in coal enterprises have taken place frequently，leading to high mortality of coal mine workers.Hence，through analyzing the content of the Enlightenment thinker Montesquieu＇s theory of separation of powers and using the system of western separation of powers for reference，the paper tries to establish coordinative mechanism and game models of three powers in safety management in coal enterprises in order to solve the present predicaments existing in safety production management in Chinese coal industry.

Key words:separation of the three powers;coal enterprise;safety management;powers balances

The Conception of Safety Production Management Mechanism in Coal Enterprise From the Perspective of Separation of Three Powers

ZHANG Guo-xing1，2
(1．Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China;2．North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

F407.21

A

1008—4444(2012)04—0085—03

2012-03-21

張國興(1966—)，男，河南長葛人，華中科技大學經濟學院博士生，華北水利水電學院管理與經濟學院教授。