○楊莉

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)大、中、小城市的規(guī)模在發(fā)生明顯變化，城市人口增長(zhǎng)有加快的趨勢(shì)，城市建設(shè)規(guī)模也隨之?dāng)U大。但城市在快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著人口、資源、環(huán)境的壓力，尤其是一些資源稀缺型的特大城市，急劇膨脹的人口及人口分布不均勻，給城市的住房和就業(yè)帶來了巨大的壓力，出現(xiàn)了交通的過度擁擠、人均上下班路上花費(fèi)時(shí)間過多、就業(yè)人員心理和身體亞健康現(xiàn)象不容樂觀等一系列問題，如果不加以有效的引導(dǎo)和解決，將會(huì)影響未來城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，總結(jié)我國(guó)及國(guó)際上先進(jìn)的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，特別是探討如何避免在我國(guó)城市發(fā)展中已發(fā)生的不可逆轉(zhuǎn)或不易逆轉(zhuǎn)的錯(cuò)誤，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的失業(yè)問題、資源短缺問題及由此引發(fā)的一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，顯得尤為重要。

城市作為人口高度密集的城市，安居樂業(yè)是民生之本，人口的相對(duì)穩(wěn)定居住，合理就業(yè)及合理的就業(yè)渠道關(guān)系到城市的穩(wěn)定與和諧，更關(guān)系到城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。而保證居民安居樂業(yè)的前提是產(chǎn)業(yè)布局合理。尤其是目前大部分特大城市的第三產(chǎn)業(yè)已達(dá)到相當(dāng)?shù)谋壤?，由于第三產(chǎn)業(yè)具有快速帶動(dòng)局部繁榮的特點(diǎn)，用產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化可帶動(dòng)城市人口分布、人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)的優(yōu)化，同時(shí)帶動(dòng)整個(gè)城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。因此，將城市的合理布局與城市的產(chǎn)業(yè)布局掛鉤，與居民的就業(yè)掛鉤，從而帶動(dòng)整個(gè)城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，對(duì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城市人口與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

二、當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展面臨的問題

1、城市的污染加重

城市的快速發(fā)展導(dǎo)致對(duì)自然資源需求的持續(xù)膨脹，而不少超大城市、特大城市自然資源擁有量十分有限，有些城市的地下、地表水的承受能力已突破極限，在人口的過度擴(kuò)張導(dǎo)致水資源短缺的同時(shí)，人類生活、工業(yè)活動(dòng)對(duì)有限的水資源造成的污染程度也隨之加大，給城市的資源、環(huán)境等造成巨大壓力，城市地下水資源的保護(hù)任務(wù)加重。由于二氧化硫污染嚴(yán)重、城市顆粒物濃度超標(biāo)、局部地區(qū)城市酸雨情況有所加重、溫室效應(yīng)加重，再加上城市固體廢棄物的處理和處置水平比較低，循環(huán)利用率不高，城市的污染加重是亟待重視的問題。

2、交通壓力越來越大

伴隨著城市人口的增加，交通壓力越來越大，再加上人口和就業(yè)的分離，很多大型城市在不同程度上都出現(xiàn)交通擁擠和堵塞的狀況。廣州、武漢、西安等城市都出現(xiàn)交通堵塞的狀況，雖然近年來都在快速發(fā)展交通運(yùn)輸包括發(fā)展地下鐵道運(yùn)輸來減少交通壓力，但從北京的發(fā)展過程看，單靠快速發(fā)展公共交通運(yùn)輸是解決不了交通壓力問題的，因?yàn)樾略鼋煌ü┙o能力很快被人口增量所抵消。因此，城市若要實(shí)現(xiàn)道路暢通，應(yīng)在大力發(fā)展硬件運(yùn)輸?shù)耐瑫r(shí)，采用相應(yīng)的軟措施與之配合。

在城市發(fā)展公共交通，不應(yīng)是一味地降低公共交通的費(fèi)用。過低的公交票價(jià)對(duì)人口的流動(dòng)能起到促動(dòng)作用，從而加快城市的擴(kuò)張速度。因?yàn)樵诤芏嗵卮蟪鞘谢蚴?huì)城市，單位時(shí)間的工作收入相對(duì)高，而交通成本低，人們采用居住在遠(yuǎn)郊的價(jià)格便宜的出租房中，通過早出晚歸來降低生活成本。有些老人和時(shí)間有空余的人會(huì)乘坐十幾里公交車，僅僅為趕赴大超市買處理和折扣商品，加大了交通的擁擠。

3、生活壓力越來越大

城市人口的激增對(duì)于城市資源的消耗無疑是巨大的。在我國(guó)已出現(xiàn)基本設(shè)施、城市規(guī)劃、城市結(jié)構(gòu)均和世界上發(fā)達(dá)的國(guó)際化大都市無法相比，但人口密度卻逼近國(guó)際化大都市的超大城市。這樣由于房?jī)r(jià)的不斷攀升、交通擁擠不堪、就業(yè)壓力加大、工作壓力大等，造成城市結(jié)婚年齡越來越大，生育年齡越來越晚，亞健康人群數(shù)量增多。

縱觀各個(gè)城市人口的居住狀況，就業(yè)地點(diǎn)和人口居住地點(diǎn)均出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)。由于房?jī)r(jià)過高，人們?cè)谫?gòu)買住房時(shí)，首要考慮的不是它的綜合適用性，而是考慮它的價(jià)格是不是能承受，至于家人的上班、上學(xué)的距離可能放在之后考慮，這無疑給日常的生活帶來了困難。不少特大城市將大量人口分流到郊區(qū)或新城中，但不是因?yàn)槟抢锏纳罡觾?yōu)質(zhì)，而僅僅是受高房?jī)r(jià)的驅(qū)使。過高的房?jī)r(jià)和過多的人口使得新城建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，然而相關(guān)配套設(shè)施的欠缺以及當(dāng)?shù)毓ぷ鳈C(jī)會(huì)的缺失導(dǎo)致了人們不得不選擇往返于中心城區(qū)與新城，無疑極大地加重了城市人口的生活壓力。

4、城市近郊居民生活方式發(fā)生明顯變化

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市近郊的農(nóng)民角色發(fā)生了改變，由農(nóng)民轉(zhuǎn)換成為市民，不再務(wù)農(nóng)但卻缺乏后續(xù)配套的就業(yè)渠道，部分以出租房子、做小買賣為職業(yè)，一些本應(yīng)該辛勤工作的中年人和年輕人無所事事，借助打牌、玩游戲消磨時(shí)間，這種現(xiàn)象應(yīng)該引起重視。

5、經(jīng)濟(jì)差異拉大

我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題也日益突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異越來越大，已成為世界上地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異最大的國(guó)家之一。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大都市圈，及遼中南、中原、武漢、長(zhǎng)株潭、成渝等城市群，以不到全國(guó)1/10的土地面積承載了全國(guó)1/3以上的人口，創(chuàng)造了全國(guó)1/2以上的GDP。城鄉(xiāng)之間差距大，城鄉(xiāng)居民收入差異也較大。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)多民族大國(guó)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是重大的社會(huì)問題，直接關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。相對(duì)各級(jí)城市人口密度的不斷增加，偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其是氣候條件差的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)人口過于稀少，人才短缺，卻又留不住人才，造成西部地區(qū)教育落后又難以吸收東部地區(qū)的人才。區(qū)際勞動(dòng)力的流動(dòng)速度加快以及流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大使得西部的技術(shù)性勞動(dòng)力不斷流失，勞動(dòng)力豐裕地區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移抑制了資本豐裕地區(qū)的資本外流，因而東部勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)遲遲未向西部轉(zhuǎn)移，這進(jìn)一步加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

三、促進(jìn)城市人口趨于合理分布的途徑

1、利用產(chǎn)業(yè)布局

將城市的合理布局與城市的產(chǎn)業(yè)布局掛鉤，與居民的就業(yè)掛鉤，由此逐步帶動(dòng)城市的合理布局。通過區(qū)位優(yōu)勢(shì)的結(jié)合，逐步把一些大型的職能單一的大學(xué)城、金融區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展成為都市的副中心、亞中心、局部中心，從而使城市內(nèi)部的空間布局和功能結(jié)構(gòu)趨于合理，減少城市化問題的發(fā)生，發(fā)揮城市的輻射作用，帶動(dòng)城市周邊地區(qū)的發(fā)展。

在不少特大城市，由于過多強(qiáng)調(diào)規(guī)劃開發(fā)寫字樓、行政辦公和商務(wù)功能，使得過多人流向市中心區(qū)聚集，而近、遠(yuǎn)郊區(qū)則建設(shè)過多的住宅功能片區(qū)，導(dǎo)致每天大量人群在兩地之間進(jìn)行鐘擺式的交通往來。即使在外圍逐步建設(shè)了相應(yīng)的醫(yī)療、教育等配套設(shè)施，由于較多的工作崗位都集中于城市中心區(qū)，人們還是會(huì)繼續(xù)每天通勤的生活。

在人口居住的密集區(qū)，由于沒有產(chǎn)業(yè)配套，人們每天到城里上班，導(dǎo)致嚴(yán)重的人力、時(shí)間等資源浪費(fèi)。應(yīng)充分利用產(chǎn)業(yè)鏈和交通鏈結(jié)合的形式，減少居民對(duì)市中心和繁華地帶的依賴程度，除大力發(fā)展軌道交通外，還要用產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展。發(fā)展與市民的生活息息相關(guān)、也是城市經(jīng)濟(jì)所必不可少的都市型工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，它具有投資少、見效快、吸納就業(yè)人數(shù)多等特點(diǎn)，適于在郊區(qū)發(fā)展。考慮到特大城市的資源稟賦情況和現(xiàn)有的工業(yè)基礎(chǔ)，都市型工業(yè)的發(fā)展應(yīng)把重點(diǎn)放在食品工業(yè)、服裝紡織業(yè)、印刷包裝業(yè)等三個(gè)領(lǐng)域，并且應(yīng)該注重發(fā)展優(yōu)勢(shì)或特色經(jīng)濟(jì)。

通過新興產(chǎn)業(yè)的布局或一定的產(chǎn)業(yè)鏈解決在居住地附近的就業(yè)問題，在城市的近郊提供良好的生活環(huán)境、一定的工作發(fā)展空間、滿意的收入、快樂的業(yè)余娛樂生活，讓人們發(fā)現(xiàn)與其每天為上班耗費(fèi)三個(gè)小時(shí)的時(shí)間在路上，不如選擇就近就業(yè)。而周末和節(jié)假日可通過方便、快捷的交通設(shè)施到附近的大城市游玩，這可減少由于城市房?jī)r(jià)高、工作競(jìng)爭(zhēng)壓力大、生活成本高帶來的壓力，對(duì)年輕人會(huì)有很大的誘惑力，這也是解決年輕人在各個(gè)特大城市到處漂問題的一個(gè)有效途徑。

通過充分利用鄰近大中城市的優(yōu)勢(shì)，承接大中城市的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面的輻射，承擔(dān)中心城市的部分功能和作用，即利用近城區(qū)位優(yōu)勢(shì)促進(jìn)大中城市附近的城鎮(zhèn)建設(shè)再上一個(gè)臺(tái)階。

2、充分借鑒國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前應(yīng)做的工作是在充分考慮建設(shè)中國(guó)特色城市的前提下，分析國(guó)外成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是否適合中國(guó)的發(fā)展，或適合某些城市的發(fā)展，即探討恰當(dāng)?shù)倪m合范圍和程度、如何實(shí)現(xiàn)的問題。

美國(guó)城市發(fā)展模式經(jīng)歷了以單核城市集中發(fā)展為特征的傳統(tǒng)城市化和以中心城市與外圍地區(qū)互動(dòng)發(fā)展為特征的大部市區(qū)化兩個(gè)互相銜接但又各有特色的階段。利用產(chǎn)業(yè)鏈和交通鏈向城市外圍進(jìn)行經(jīng)濟(jì)輻射，促使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)沿交通干線向城郊和農(nóng)村擴(kuò)散，并輔助一些相應(yīng)的措施來減少城鄉(xiāng)差別，因此美國(guó)的城鄉(xiāng)差別并不大。中產(chǎn)階級(jí)家庭沿著產(chǎn)業(yè)鏈向郊外擴(kuò)展，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的工作環(huán)境和生活質(zhì)量好于市中心，不少美國(guó)大都市外圍產(chǎn)業(yè)鏈上的村鎮(zhèn)居民“幸福指數(shù)”甚至高于市內(nèi)居民。在這一過程中，美國(guó)主要依靠市場(chǎng)力量調(diào)節(jié)，同時(shí)，聯(lián)邦和地方立法機(jī)構(gòu)在制度和體制設(shè)置方面適時(shí)立法監(jiān)管，如美國(guó)各州在消費(fèi)稅上向城郊和農(nóng)村地區(qū)傾斜，這樣促使消費(fèi)機(jī)會(huì)擴(kuò)散，實(shí)際上把消費(fèi)和發(fā)展的機(jī)會(huì)送給了遠(yuǎn)郊和農(nóng)村。日本東京建設(shè)了許多具有一流水平的現(xiàn)代化的“副都心”，整個(gè)城市結(jié)構(gòu)從單一集中型向多核心、多心型模式的城市發(fā)展，并在各個(gè)新市區(qū)（副都心）創(chuàng)建了富有特色的和具有魅力的市政服務(wù)系統(tǒng)和第三產(chǎn)業(yè)，減少了東京市中心的人流。澳大利亞的墨爾本，利用相對(duì)獨(dú)立的公共服務(wù)體系，使得市中心人口總數(shù)很少，超過90%的居民相對(duì)平均分布在其數(shù)百個(gè)郊區(qū)等等。歐亞國(guó)際大都市多采取“大城小區(qū)”的城市規(guī)劃模式。各個(gè)城區(qū)都產(chǎn)生了具有特色的產(chǎn)業(yè)區(qū)與居民社區(qū)，在“內(nèi)城”形成了分散的功能區(qū)，并最終形成三級(jí)模式，即“核心城區(qū)—市區(qū)—大城市區(qū)”。

就發(fā)展階段而言，我國(guó)特大城市及周邊地區(qū)早已經(jīng)突破了城市發(fā)展的首要階段，已經(jīng)完成了人口積累這一初級(jí)環(huán)節(jié)，即已完成了從分散到集中的階段，在城市總產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、發(fā)達(dá)程度等方面，初步具備了現(xiàn)代化大都市的基礎(chǔ)。未來的特大城市發(fā)展的趨勢(shì)應(yīng)從集中到分散、從規(guī)?；l(fā)展到功能化發(fā)展，實(shí)行扁平化的管理模式。

現(xiàn)階段我國(guó)的城市規(guī)劃并沒有平均分配各方面的資源，致使公共資源分配不均，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、商業(yè)機(jī)構(gòu)集中于城市中心區(qū)，城市中心區(qū)公共資源密度較高，而城市郊區(qū)缺少優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源。不少城市大部分重點(diǎn)高中在郊區(qū)的分布很少，銀行網(wǎng)點(diǎn)更是屈指可數(shù)，與中心城區(qū)形成明顯對(duì)比。因此，應(yīng)探討各種措施以緩解城市現(xiàn)階段由于發(fā)展過快所引起的城市布局的缺陷及公共資源分布不均衡等問題，減少單位時(shí)間人均外出乘用交通工具的頻率，改善城市人口過度集中，交通擁擠、環(huán)境惡化等狀況。

3、重視城市發(fā)展規(guī)劃中的政策制定

北京曾用降低公共交通的費(fèi)用包括降低地鐵交通的費(fèi)用來減少交通的堵塞，從實(shí)施幾年后的效果看沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果。因此，在城市管理和城市布局的過程中，政策和措施的制定非常重要。首先，在政策制定過程中要考慮政策實(shí)施的效果，新政策一旦出現(xiàn)，民眾要考慮如何應(yīng)對(duì)，即如何采取對(duì)策、政策的執(zhí)行過程實(shí)質(zhì)上是博弈過程，本質(zhì)上是政策的制定者和政策的被影響者進(jìn)行博弈，并且也是尋找經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷達(dá)到上升的互利或互惠機(jī)會(huì)效率狀態(tài)的過程，因此在政策的制定過程中應(yīng)從博弈的原理進(jìn)行分析，且以經(jīng)濟(jì)學(xué)為指導(dǎo)。其次，應(yīng)從政策可能產(chǎn)生的效果及具有的引導(dǎo)作用進(jìn)行分析。政策制定的目的就是產(chǎn)生的效果及具有的引導(dǎo)作用對(duì)環(huán)境的發(fā)展有利，尤其對(duì)系列化的政策需根據(jù)及時(shí)跟蹤得到的反饋信息分析，以民眾幸福指數(shù)的提升、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展作為衡量和評(píng)價(jià)的重要目標(biāo)和核心基點(diǎn)。再次，應(yīng)對(duì)影響力大的政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。任何政策對(duì)社會(huì)環(huán)境都會(huì)有沖擊作用，所以要對(duì)影響重大的政策的沖擊作用進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)沖擊作用是否在承受范圍內(nèi)。主要分析無法預(yù)測(cè)的重大敏感案件、典型系列事件對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響。最后，應(yīng)系統(tǒng)分析城市的地域分布、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、市政管理、城市文化和房地產(chǎn)開發(fā)等諸方面的狀況，修正傳統(tǒng)的城市化理論，進(jìn)而有前瞻性地?cái)M定城市與區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。

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