■楊 誠

政府成本管理參照系的建立

■楊 誠

一、政府成本管理參照系缺失及其對政府成本管理的影響

與企業(yè)組織不同，在政府組織中實施成本和收益的比較，以及尋找成本管理的參照系，是極其困難的。首先，由于政府組織的非營利性、非市場性，公共產(chǎn)品無法獲得估價信息，缺乏市場交易價格這面“鏡子”，政府難以在成本與效益、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)特性之間進(jìn)行抉擇；其次，政府組織的壟斷性導(dǎo)致其無法以其他組織的成本作為成本標(biāo)桿；最后，政府組織的異質(zhì)性又制約了政府組織之間成本的比較。政府成本在缺乏比較對象的情況下，政府成本管理的參照系缺失。

這種因非市場交易性、壟斷性和異質(zhì)性而導(dǎo)致的政府成本管理參照系的缺失對政府成本管理的影響是 “致命”的。政府成本管理的事前決策、事中控制和事后評價因為沒有可用的決策、控制和評價參照標(biāo)準(zhǔn)而難以實施，這也決定了政府成本管理無法采用類似于企業(yè)成本管理的間接控制模式。所以，政府成本管理參照系的缺失若不能解決，政府成本管理仍將陷入一種 “混沌”狀態(tài)。

二、政府成本管理參照系的建立

解決政府成本管理參照系的缺失有兩個途徑：第一個途徑是把部分公共服務(wù)推向市場，通過培育公共服務(wù)市場來解決；第二個途徑是以政府績效作為政府成本管理的參照標(biāo)準(zhǔn)。

（一）培育公共服務(wù)市場

政府公共服務(wù)可分為基本公共服務(wù)和可選擇公共服務(wù)兩類，基本公共服務(wù)是指那些與居民的人權(quán)有關(guān)，體現(xiàn)社會發(fā)展要求和全體居民利益的事務(wù)，如立法、司法、行政、國防等?？蛇x擇公共服務(wù)是指那些政府可辦，也可以不辦，但辦了會增進(jìn)地方居民福利的事業(yè)，可以稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

公共服務(wù)市場化就是把市場的競爭機(jī)制引入政府可選擇公共服務(wù)領(lǐng)域，把市場能做的、市場做得好的公共服務(wù)交給市場，將原來由政府提供的部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場或社會來提供。推行公共服務(wù)市場化可以從以下三個方面進(jìn)行：一是將政府壟斷的部分服務(wù)部門推向市場，形成多家市場主體競爭的局面。政府的主要職能集中在制定市場準(zhǔn)入規(guī)則和競爭規(guī)則，維護(hù)公平的市場環(huán)境。二是利用市場和社會力量使公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供市場化。主要形式有政府業(yè)務(wù)合同出租、競爭性招標(biāo)等。政府可以通過與企業(yè)簽訂雇傭合同的形式，授權(quán)企業(yè)承擔(dān)一定的公共服務(wù)供給，政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行并支付企業(yè)一定的費(fèi)用。如環(huán)衛(wèi)清掃、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險以及房屋開發(fā)等，形成不同企業(yè)之間的競爭，這樣政府能以較少的資金投入，帶動全社會多元投資主體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于降低政府成本。三是在政府內(nèi)部建立競爭機(jī)制，或者說強(qiáng)化內(nèi)部市場，縮小服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的規(guī)模使其更加專業(yè)化，以便在市場競爭和私人承包都不可行的領(lǐng)域引進(jìn)競爭機(jī)制，從而使各公共部門之間為了爭奪 “客戶”，展開競爭，必定會提高自身的服務(wù)供給效率。

（二）以績效作為政府成本管理的基本參照系

通過培育公共服務(wù)市場途徑可以解決部分可選擇公共服務(wù)的成本管理問題，但卻不能解決基本公共服務(wù)的成本管理問題?？梢钥紤]用所提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的績效或效果作為成本抉擇的參照標(biāo)準(zhǔn)。

1、轉(zhuǎn)變政府成本觀，在績效與成本之間建立因果聯(lián)系。政府發(fā)生成本的目的是什么？對此，我們有兩種答案：一是為了維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，養(yǎng)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)人；另一種是取得公共服務(wù)，獲得效果（公共利益）。我們可以將前者稱為費(fèi)用觀，后者稱為成本觀。

費(fèi)用觀認(rèn)為，政府成本是實現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)出的成本，即公共服務(wù)費(fèi)用。政府是一個公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，或稱公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)。政府事務(wù)的公共性決定了只有政府才有資格承擔(dān)，而公共事務(wù)的公共性也決定了政府服務(wù)的無償性，是一個 “不生產(chǎn)部門”。政府要提供社會服務(wù)，就要消耗物質(zhì)財富或成本。

成本觀認(rèn)為，社會兩大部門，即公共部門與私人部門之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系本質(zhì)上是貨幣關(guān)系。因此，公共部門向私人部門提供的服務(wù)也可以稱為產(chǎn)品。稅收是私人部門向公共部門購買政府服務(wù)的付費(fèi)，即價格。假如私人部門所支付的稅收較低，就意味著購買的公共產(chǎn)品是廉價的，可以稱為“廉價的政府”。反之，假如這種付費(fèi)很高，則稱為“高價政府”。而政府之所以要發(fā)生成本，是因為要“生產(chǎn)”公共產(chǎn)品。這就是說，公共產(chǎn)品也有供給和需求問題。因此，我們可以用供求曲線來表示公共產(chǎn)品的成本和需求，如果政府提供的公共產(chǎn)品的價格過高，需求就會減少。既然政府成本是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本，對于政府來說，就有一個所生產(chǎn)的具體公共產(chǎn)品與生產(chǎn)成本是否適應(yīng)的問題。為此，需要考慮以下幾個問題：政府要生產(chǎn)哪些或多少公共產(chǎn)品；政府應(yīng)該如何組織和安排生產(chǎn)以實現(xiàn)成本最??；社會能從這些公共產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得多大的利益，即政府成本的效果是什么，有多大。

費(fèi)用觀與成本觀最大的區(qū)別在于：費(fèi)用觀割裂了政府成本與政府績效之間的關(guān)系，而成本觀則認(rèn)為花費(fèi)成本是為了取得效果（社會公共利益），應(yīng)該在政府成本與政府績效之間建立直接的聯(lián)系。不同的政府成本觀下有不同的政府成本管理理念，如表1所示。

2、績效基準(zhǔn)下的政府成本管理。由于公共服務(wù)的績效或效果在目前還無法用貨幣量化，所以公共服務(wù)的成本不能和公共服務(wù)的績效或效果進(jìn)行直接比較。如果以績效或效果作為政府成本管理的決策、控制和評價標(biāo)準(zhǔn)，只能是要么鎖定績效，要么鎖定成本，因此政府成本管理的決策、控制和評價將有兩種標(biāo)準(zhǔn)：在績效或效果一定的前提下，成本最??；在成本一定的前提下，績效或效果最大。無論哪一種情況都需要對公共服務(wù)的績效或效果有較為準(zhǔn)確的把握。

接下來根據(jù)政府成本管理活動發(fā)生的前后順序，逐個說明如何以績效作為基準(zhǔn)實施政府成本管理：第一步，生產(chǎn)品種決策，即確定生產(chǎn)哪些公共產(chǎn)品。必須對每一項公共產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的經(jīng)濟(jì)分析和評估，分析社會能從這些公共產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得多大的利益即政府成本的效果后，決定是否生產(chǎn)。盡可能排除無效或低效的公共產(chǎn)品或服務(wù)，形成效果最大化的公共產(chǎn)品生產(chǎn)組合，避免無效成本的發(fā)生。第二步，生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量決策，即確定公共產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量。邊際效用遞減規(guī)律告訴我們，公共服務(wù)達(dá)到一定數(shù)量和質(zhì)量后，再增加服務(wù)（邊際）的效用是遞減的，而成本費(fèi)用是遞增的。因而，在公共產(chǎn)品的供給上應(yīng)當(dāng)有一個限度。第三步，生產(chǎn)方式?jīng)Q策，即在績效一定的前提下選擇成本最低公共產(chǎn)品的提供方式。在對公共產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格控制的前提下，可以通過比較外包、租賃和生產(chǎn)等方式的成本來確定最佳的提供方式。在公共產(chǎn)品提供方式的決策過程中，要特別考慮機(jī)會成本和存量資源因素。第四步，生產(chǎn)組織決策，即編制生產(chǎn)成本計劃，根據(jù)生產(chǎn)成本計劃調(diào)整政府規(guī)模和政府預(yù)算。必須強(qiáng)調(diào)的是，生產(chǎn)成本計劃是資源耗用計劃，即包括流量資源的耗用計劃，也包括存量資源的耗用計劃。如果政府預(yù)算編制基礎(chǔ)為權(quán)責(zé)發(fā)生制，政府生產(chǎn)成本計劃與政府預(yù)算的內(nèi)容是一致的；如果政府預(yù)算編制基礎(chǔ)采用的是收付實現(xiàn)制，政府預(yù)算則只是流量資源的耗用計劃。第五步，生產(chǎn)成本控制，即對生產(chǎn)成本水平的預(yù)測、調(diào)控以及對具體支出的審核批準(zhǔn)。生產(chǎn)成本控制可以生產(chǎn)成本計劃作為控制標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)成本控制的目的是及時掌握成本趨勢并采取必要的調(diào)控措施，例如實施采購管理、對原材料與低值易耗品實施存貨管理等方法降低物質(zhì)消耗，節(jié)約費(fèi)用支出，實現(xiàn)生產(chǎn)成本目標(biāo)，完成生產(chǎn)成本計劃。第六步，成本分析與考核，即對政府成本管理的績效進(jìn)行分析與考核。在政府績效一定的情況下，比較實際成本與計劃成本的差異；在總成本一定的情況下，比較實際政府績效與預(yù)期政府績效的差異。

(本文系廣西高等學(xué)校優(yōu)秀人才計劃資助計劃項目《基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的政府成本管理研究》的階段性成果)

廣西梧州學(xué)院工商管理系)