■宋志武 盧英杰

財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金是國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策手段，如何管好用好資金，確保其真正發(fā)揮效益，是各級財(cái)政部門特別是基層財(cái)政部門的重要職責(zé)。近年來，山東省莒縣財(cái)政局按照財(cái)政部提出的“重點(diǎn)在基礎(chǔ)，關(guān)鍵在基層”的要求，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政管理基礎(chǔ)工作和基層財(cái)政建設(shè)，不斷加大制度建設(shè)和管理創(chuàng)新，完善財(cái)政監(jiān)管手段和方法，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理，提升了科學(xué)化精細(xì)化管理水平，保證了財(cái)政專項(xiàng)資金安全規(guī)范運(yùn)行和有效使用。

一、突出“四個規(guī)范”，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金精細(xì)化管理

2009年以來，莒縣重點(diǎn)從“完善制度、健全機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管、提高效益”出發(fā)，通過“四個規(guī)范”，即規(guī)范制度建設(shè)、規(guī)范工作流程、規(guī)范會計(jì)核算、規(guī)范監(jiān)管模式，建立了行之有效的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制，解決了目前財(cái)政支農(nóng)資金管理中部門協(xié)調(diào)、資金撥付程序、專項(xiàng)資金會計(jì)核算、財(cái)政監(jiān)管等方面存在的突出問題。

一是規(guī)范制度建設(shè)。先后制訂了《莒縣財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《莒縣財(cái)政項(xiàng)目資金管理辦法》、《莒縣財(cái)政惠民補(bǔ)貼專項(xiàng)資金管理辦法》等多項(xiàng)規(guī)章制度。通過健全完善制度，明確在項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)、監(jiān)管過程中部門職責(zé)權(quán)限和程序，有效解決了過去項(xiàng)目申報(bào)過程中出現(xiàn)的越權(quán)申報(bào)、多頭申報(bào)、部門職責(zé)不清等問題，加強(qiáng)了部門之間的協(xié)調(diào)；通過規(guī)范資金撥付程序，完善資金撥付方式，保證了項(xiàng)目資金按進(jìn)度及時、快捷到位，民生補(bǔ)貼資金發(fā)放流程更加順暢；通過制定完善監(jiān)督檢查辦法和內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，豐富了專項(xiàng)資金監(jiān)管手段和方式，實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)資金運(yùn)行全過程監(jiān)管。

二是規(guī)范工作流程。圍繞建立財(cái)政支農(nóng)資金管理長效機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)資金科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理水平，從項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收每個環(huán)節(jié)都制定了具體的工作流程，對財(cái)政支農(nóng)資金管理全過程實(shí)行流程化、程序化運(yùn)作，進(jìn)一步明確職責(zé)和管理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，責(zé)任到人，監(jiān)督到位，使財(cái)政監(jiān)管體系更加健全完善，實(shí)現(xiàn)了全方位、立體化監(jiān)督管理。

三是規(guī)范會計(jì)核算。針對專項(xiàng)資金沒有專門統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算辦法的問題，2008年，莒縣制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金會計(jì)核算辦法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財(cái)政專項(xiàng)資金包括村級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、支農(nóng)資金、社保資金等全部納入一個賬號，實(shí)行專戶儲存、專賬核算、專人管理，促進(jìn)了財(cái)政專項(xiàng)資金管理更加科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行更加安全有效。

四是規(guī)范監(jiān)管模式。采取委托社會中介機(jī)構(gòu)全程參與和財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督控制相結(jié)合的方式，變事后審計(jì)為事前、事中、事后全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移和監(jiān)督全過程參與。同時，將財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況納入局內(nèi)部審計(jì)范圍，實(shí)行“月審月促”，重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督撥款程序是否合規(guī)，撥款手續(xù)是否完善，資金撥付是否及時，資金使用是否合理，項(xiàng)目檔案是否齊全，實(shí)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督關(guān)口前移，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的預(yù)警、監(jiān)控職能，豐富了財(cái)政監(jiān)管手段，加大了財(cái)政監(jiān)管力度，保證了項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的真實(shí)性、公正性。

二、建立“五項(xiàng)機(jī)制”，實(shí)行涉農(nóng)補(bǔ)貼“一本通”發(fā)放

近年來，上級相繼連續(xù)出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，且補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，補(bǔ)貼資金發(fā)放難度加大。目前，全縣發(fā)放的涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目主要有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、庫區(qū)移民補(bǔ)貼等20多項(xiàng)，涉及30余萬戶家庭，補(bǔ)貼資金2.5億元，時間要求緊，工作量非常大。由于多方面原因，基礎(chǔ)信息差錯率比較高，存在補(bǔ)貼發(fā)放不到位現(xiàn)象。為切實(shí)落實(shí)上級財(cái)政部門惠農(nóng)補(bǔ)貼“一本通”發(fā)放要求，莒縣創(chuàng)新工作措施，對涉農(nóng)補(bǔ)貼資金實(shí)行“套餐式”一本通模式發(fā)放，實(shí)施了部門配套聯(lián)動、信息采集、信息維護(hù)、信息糾錯、考核監(jiān)督五項(xiàng)工作機(jī)制，開通資金發(fā)放綠色通道，有效解決了資金發(fā)放不到位問題，確保了各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金及時準(zhǔn)確直達(dá)農(nóng)戶“一本通”賬戶。

一是建立部門配套聯(lián)動機(jī)制。制定涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放聯(lián)絡(luò)員制度，主管部門、財(cái)政局內(nèi)部業(yè)務(wù)科室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和村級各設(shè)一名聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員在涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)工作銜接配合，負(fù)責(zé)涉農(nóng)補(bǔ)貼業(yè)務(wù)辦理及政策宣傳，幫助及時解決群眾反映的問題，真正建立起縣、鄉(xiāng)、村全覆蓋無縫隙的配套聯(lián)動機(jī)制。

二是建立補(bǔ)貼信息采集機(jī)制。制定財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼信息采集辦法，建立補(bǔ)貼信息采集流程。逐村逐戶制作農(nóng)戶補(bǔ)貼信息便查登記卡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社設(shè)立農(nóng)戶“一本通”賬號便民查詢專用窗口，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所開通農(nóng)戶身份查詢專用熱線電話，確保采集農(nóng)戶姓名、補(bǔ)貼金額、銀行賬號、身份證號碼等重要信息準(zhǔn)確無誤，切實(shí)提高村級涉農(nóng)補(bǔ)貼信息源頭采集質(zhì)量。

三是建立基礎(chǔ)信息維護(hù)機(jī)制。與縣農(nóng)信社聯(lián)合制定財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼一本通賬號基礎(chǔ)信息維護(hù)辦法，建立了賬號掛失、賬戶重開、變更統(tǒng)計(jì)、信息修正四種機(jī)制。農(nóng)戶賬號掛失先到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦理登記受理手續(xù)，然后到指定的信用社辦理新開折業(yè)務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所定期形成基礎(chǔ)信息變動底稿，按規(guī)定時間上報(bào)縣財(cái)政及相關(guān)主管部門審核備案，審核無誤后及時修正系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫信息。

四是建立發(fā)放自動糾錯機(jī)制。在全省率先實(shí)現(xiàn)了涉農(nóng)補(bǔ)貼“一本通”與農(nóng)信社升級后新的信息系統(tǒng)接口對接，發(fā)放過程中自動篩選出財(cái)政與銀行涉農(nóng)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息不一致的農(nóng)戶全部信息，及時做好信息修正及資金發(fā)放，切實(shí)解決了個別農(nóng)戶因基礎(chǔ)信息有誤導(dǎo)致銀行發(fā)放延壓滯留問題。

五是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門加強(qiáng)協(xié)作配合,對這項(xiàng)工作進(jìn)行全方位、全過程督導(dǎo)，加大監(jiān)管力度,建立涉農(nóng)補(bǔ)貼兌付監(jiān)督檢查長效機(jī)制，推進(jìn)全縣涉農(nóng)補(bǔ)貼資金“套餐式”發(fā)放工作順利開展。

三、堅(jiān)持“四個結(jié)合”，確保專項(xiàng)資金發(fā)揮效益

在財(cái)政專項(xiàng)資金管理過程中，以提高資金使用效益為目標(biāo)，注重資金監(jiān)管與項(xiàng)目建設(shè)的有機(jī)結(jié)合,財(cái)政監(jiān)管始終貫穿于事前、事中、事后全過程。

一是財(cái)政項(xiàng)目立項(xiàng)決策與全縣發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。為提高財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目前期工作質(zhì)量和效率，根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及發(fā)展規(guī)劃，先后建立了包括優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)田水利、病險(xiǎn)水庫、庫區(qū)移民基建、畜牧、林業(yè)等財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目庫。截至目前，全縣各類財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目入庫1852個。在組織項(xiàng)目申報(bào)時，組織有關(guān)部門、專家對項(xiàng)目可行性、資金使用效益、項(xiàng)目承擔(dān)單位申報(bào)意愿、單位資質(zhì)進(jìn)行實(shí)地考察、充分論證。如，在選擇村村通集中供水工程建設(shè)地時，對各地供水需求、地質(zhì)條件、項(xiàng)目所在地政府協(xié)調(diào)能力等因素進(jìn)行了充分論證，從項(xiàng)目庫中擇優(yōu)選擇了11處建設(shè)地。由于前期論證有力，施工條件得到充分保證，群眾非常支持，項(xiàng)目建設(shè)取得了成功，莒縣采取的山丘區(qū)集中供水建設(shè)模式在全省推廣。

二是資金運(yùn)行監(jiān)管與提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量相結(jié)合。注重資金監(jiān)管與項(xiàng)目監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，積極協(xié)同業(yè)務(wù)主管部門，規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)管，督促項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格實(shí)施招投標(biāo)制、監(jiān)理制、法人制、公示制“四制”管理，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施的動態(tài)監(jiān)管。認(rèn)真執(zhí)行項(xiàng)目公示制，接受社會監(jiān)督。

三是外部審計(jì)和內(nèi)部控制相結(jié)合。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)等重點(diǎn)工程實(shí)施中，嚴(yán)格執(zhí)行縣級報(bào)賬提款、國庫集中支付等制度，項(xiàng)目資金直接撥付承建單位。委托社會中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算編制審查、項(xiàng)目建設(shè)審核、工程決算審核，根據(jù)審計(jì)意見撥付資金，實(shí)行邊建設(shè)、邊撥款、邊審計(jì)、邊監(jiān)督。

四是工程管護(hù)制度與提高項(xiàng)目綜合效益相結(jié)合。建立完善資產(chǎn)管護(hù)長效機(jī)制，確保建成資產(chǎn)順利運(yùn)行并充分發(fā)揮效益。在小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)中，協(xié)同相關(guān)部門推進(jìn)小型水利工程管理體制改革，探索實(shí)行水庫管理、農(nóng)村供水、灌區(qū)灌溉“三位一體”管理模式，進(jìn)一步明確了管理主體，做到了責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，從根本上化解了水庫防洪、綜合利用與農(nóng)村供水、農(nóng)田灌溉的矛盾。莒縣“加固一座病險(xiǎn)水庫，建設(shè)一處集中供水工程，發(fā)展一片節(jié)水灌溉，改善一方生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)一方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的“五個一”建設(shè)模式，得到上級充分肯定。

四、認(rèn)識“六個問題”，提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管水平

隨著“兩基”建設(shè)不斷深化發(fā)展，不僅國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落到了實(shí)處，財(cái)政支農(nóng)資金科學(xué)化精細(xì)化管理水平也得到了明顯提高。但是，由于歷史、體制以及人為因素等各方面的原因，目前強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策實(shí)施和資金管理工作中仍然存在著一些不容忽視的問題，需要認(rèn)真研究加以解決。

（一）支農(nóng)補(bǔ)貼種類繁多，操作程序復(fù)雜

為確保各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼真正落實(shí)到廣大農(nóng)民手中，國家、省里都規(guī)定了一套嚴(yán)格的程序，加上各種惠農(nóng)補(bǔ)貼種類繁多，信息采集復(fù)雜，工作程序繁瑣，基層工作面廣量大，增加了基層干部的工作壓力和行政成本。從莒縣情況看，目前涉及農(nóng)村、農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼有20多項(xiàng)，落實(shí)涉農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策牽涉縣鄉(xiāng)大量的人力、財(cái)力、物力，特別是因各種原因造成的信息錯誤導(dǎo)致補(bǔ)貼不能按時發(fā)放，即使已經(jīng)建立了信息反饋渠道，仍然容易引發(fā)社會問題。建議在設(shè)計(jì)補(bǔ)貼政策時，盡可能地整合補(bǔ)貼資金，減少補(bǔ)貼種類。同時，應(yīng)按照“群眾簡便易懂，基層簡單易行”的方向，簡化各項(xiàng)補(bǔ)貼的工作程序，合并補(bǔ)貼項(xiàng)目，增強(qiáng)補(bǔ)助的靈活性及可操作性，減輕基層工作量，降低行政成本，便于基層財(cái)政部門加強(qiáng)監(jiān)督管理。

（二）支農(nóng)資金使用分散，監(jiān)管難度較大

近年來，國家和省財(cái)政支農(nóng)政策措施力度不斷加大，但財(cái)政支農(nóng)資金使用相對分散，不同渠道的支農(nóng)資金存在多頭申報(bào)、交叉重復(fù)、管理要求不一等問題，造成基層財(cái)政部門協(xié)調(diào)任務(wù)重、監(jiān)管難度大。同時，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模上不能完全滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，盡管近年來中央、省加大資金整合力度，集中財(cái)力實(shí)施了諸如村村通自來水、小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣等項(xiàng)目，但從整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢看，資金規(guī)模偏小、資金投向仍然偏窄，資金構(gòu)成仍顯單薄，在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)村生態(tài)等方面的政策和資金仍然偏少。建議在中央層面上加大財(cái)政支農(nóng)資金整合力度，逐步建立財(cái)政支農(nóng)資金整合機(jī)制，在不斷加大資金投入的同時，集中資金、膨脹規(guī)模向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域集中投入、連續(xù)投入，做到“五指并攏、重拳出擊”，提高資金使用效益。

（三）財(cái)力與事權(quán)不匹配，基層壓力較大

在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)劃分不合理，承擔(dān)了許多本應(yīng)由上級政府承擔(dān)的職責(zé)，不利于調(diào)動基層工作積極性。建議上級科學(xué)界定各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，使財(cái)政支農(nóng)做到“重心下移、財(cái)力下傾”。特別是針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的實(shí)際，重新對縣鄉(xiāng)的財(cái)政職能進(jìn)行定位，加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，明確中央和省級政府在這些地區(qū)財(cái)政支農(nóng)中的主體地位，以保證這些地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠穩(wěn)定、快速增長。

（四）支農(nóng)項(xiàng)目管護(hù)不力，資金效益縮水

由于體制機(jī)制尚不健全，有些財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目存在 “重建輕管”、“只建不管”、“建管脫鉤”、“責(zé)權(quán)不明”等問題，對項(xiàng)目后期管理、監(jiān)管重視不夠，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)，大大削弱了資金使用效益。建議從中央層面完善政策，通過出臺獎補(bǔ)政策、落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)等措施辦法，鼓勵支持基層部門加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行管護(hù)，確保項(xiàng)目永續(xù)利用，提高投資效益。

（五）農(nóng)民參與監(jiān)管較少，社會監(jiān)督不夠

自下而上、農(nóng)民參與的項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制尚未健全完善，財(cái)政支農(nóng)資金的投放與農(nóng)民的迫切需要聯(lián)系不夠緊密，缺少農(nóng)民群眾的參與和監(jiān)督。建議建立農(nóng)民群眾廣泛參與的項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)和監(jiān)管機(jī)制，通過采用對稱通暢的信息渠道、公開透明的方式，讓廣大農(nóng)民群眾和社會各界全面了解每項(xiàng)政策的扶持對象、扶持條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助程序、注意事項(xiàng)等內(nèi)容，確保農(nóng)民群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策真正落到實(shí)處。

（六）基層資金配套壓力大，工作經(jīng)費(fèi)緊張，政策執(zhí)行效果受影響

近年來,中央陸續(xù)出臺了一些要求地方配套安排資金的支農(nóng)政策，如重大動物強(qiáng)制免疫疫苗補(bǔ)助、能繁母豬補(bǔ)貼、優(yōu)質(zhì)后備母牛補(bǔ)貼等，并且中央在確定地方配套比例時，均是按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定。這一方面使基層配套壓力加大，“吃飯財(cái)政”雪上加霜，另一方面也加大了政策落實(shí)難度，甚至挫傷了主產(chǎn)區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的積極性。另外，財(cái)政支農(nóng)政策涉及面廣，工作量大，執(zhí)行主體又大多是財(cái)力較弱的縣、鄉(xiāng)兩級，盡管縣級已盡最大努力為項(xiàng)目實(shí)施提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，上級財(cái)政部門也給予了積極幫助，但工作經(jīng)費(fèi)緊張仍是目前政策落實(shí)中的突出問題。建議今后國家按照“財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、公平和效益相結(jié)合、多方利益權(quán)衡兼顧”的原則，取消或降低涉農(nóng)類項(xiàng)目基層配套比例，或者按照對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率確定地方配套比例。同時，建議國家充分考慮基層實(shí)際困難，借鑒農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目或農(nóng)業(yè)世行項(xiàng)目的做法，適當(dāng)安排一定比例的項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)，或根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施效果，對工作開展好的基層單位或部門給予一定的績效獎勵?！?/p>