匡素勛

(吉林財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，長春 130117)

1 編制及政府機構(gòu)人員編制的界定

編制是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。眾所周知，國家的產(chǎn)生是階級統(tǒng)治和社會管理的客觀需要的結(jié)果。而國家要運用公共權(quán)力行使公共管理職能，就需要設(shè)立一定數(shù)量的管理機構(gòu)，配備一定數(shù)量的管理人員。而管理機構(gòu)的設(shè)立和管理人員的配備要有其具體的職能、種類和數(shù)量以及相互關(guān)系等方面的規(guī)定，這樣就產(chǎn)生了編制。從這個意義上說，編制是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。

從我國的歷史看，我們今天所說的編制就是古代的“管制”，即設(shè)官分職制度，“官”既指官府即現(xiàn)代社會的國家行政機關(guān)，又指官員?！爸啤边@里指國家行政機構(gòu)的設(shè)置和官吏的任用、考核等制度和方法。管制關(guān)系到一定歷史時期國家政權(quán)的興衰、一個社會秩序的穩(wěn)定及人民生活水平的高低。我國從秦王朝建立的高度集權(quán)的國家行政機構(gòu)編制到現(xiàn)在，管制即編制在合理與不合理中或完善、或調(diào)整、或變革，適應(yīng)著不同社會制度的需要。

按照《新華字典》的解釋，編制是指軍隊或機關(guān)中按照工作需要規(guī)定的人員或職務(wù)的配置。所謂的“編”即人員或職務(wù)的編配，“制”即限定。我國政府機構(gòu)改革后的黨政文件中通常把國家行政機關(guān)“定職能、定機構(gòu)、定編制”的方案稱為“三定”方案，并據(jù)以作為職位分析和設(shè)置的基礎(chǔ)?！豆珓?wù)員法》第十八條規(guī)定:“各機關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件?！逼鋵嵸|(zhì)是我國政府機關(guān)依據(jù)公務(wù)員法，其機構(gòu)人員職位設(shè)置受到5個要素即職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例的限制。因此，我們給出的政府機構(gòu)人員編制的定義是:為了完成特定時期的政府職能，依據(jù)憲法、國務(wù)院組織法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法、國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例等行政組織制度，經(jīng)政府編制部門核準(zhǔn)的機關(guān)數(shù)量定額和人員結(jié)構(gòu)比例。

2 我國地方政府機構(gòu)編制改革存在的問題

從1949年到2008年，我國為建立一個靈活、高效、規(guī)范、廉潔的政府，先后進(jìn)行了7次重大的以行政體制改革為重點的政府機構(gòu)改革。歷次的改革使地方政府編制的調(diào)整和控制都取得了明顯的成效，使我國的行政管理體制更趨合理，轉(zhuǎn)變了政府的職能，理順了中央和地方的關(guān)系，政府效能顯著提高，在精簡機構(gòu)和人員等方面有了實質(zhì)性的改變。但是，我國機構(gòu)編制管理工作還缺少規(guī)范科學(xué)的管理，基本上都在經(jīng)驗管理的水平上，人治現(xiàn)象突出，缺乏用現(xiàn)代化管理的方法管理機構(gòu)編制工作的實踐。因此，我們必須對我國地方政府機構(gòu)編制改革存在的問題做深入細(xì)致的分析。

2.1 地方政府機構(gòu)改革脫離了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況

機構(gòu)編制是否合理，最終要看政府作用發(fā)揮的如何，行政效率是否提高。我國改革開放后，各地在政治、經(jīng)濟、歷史、人口分布、地域面積等方面的差別很大，大量的人員流動需要對地方政府機構(gòu)編制做相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整。而我國從建國初期到現(xiàn)在，機構(gòu)編制審批權(quán)限始終受到嚴(yán)格的限定，地方政府基本上沒有調(diào)控行政編制的自主權(quán)。長期以來，我國機構(gòu)編制的原則，一是精簡原則，二是工作需要原則，每次改革都充分考慮了精兵簡政，而對工作需要這一原則卻貫徹得不盡如人意。

我國幅員遼闊，各地社會經(jīng)濟發(fā)展不均衡，情況比較復(fù)雜，各自的發(fā)展歷史在國家發(fā)展的不同階段所處的地位不同，靠“一刀切”來調(diào)控地方政府機構(gòu)編制問題，缺乏針對性。由于地方政府編制沒有適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況，導(dǎo)致一方面發(fā)達(dá)地區(qū)由于對公共物品及服務(wù)需求的增加而帶來的地方政府機構(gòu)編制的短缺，使這些機關(guān)和部門工作任務(wù)繁重;另一方面是那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然是機構(gòu)臃腫，冗員過多，這既加重了財政負(fù)擔(dān)，又影響了政府機關(guān)的辦事效率，直接妨礙了地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。

因此，可以這樣分析，政府機構(gòu)編制改革的目標(biāo)并不單純是精簡人員，縮小規(guī)模，而是建立高效的、有回應(yīng)性的有限政府，是建立有較強的管理社會公共事務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的政府。因此，應(yīng)科學(xué)合理地確定地方政府機構(gòu)編制，而不是單獨將改革的著眼點放在對政府機構(gòu)、政府工作人員的減少上，不考慮當(dāng)時當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，這種做法實踐表明是不正確的。

2.2 地方政府編制改革缺少規(guī)范

地方政府機構(gòu)編制改革的非秩序化也就是在機構(gòu)編制改革中缺少行為準(zhǔn)則和工作規(guī)范，使地方政府編制改革長期處于無條理和無規(guī)則的狀態(tài)。這里我們從機構(gòu)編制方案的制定、執(zhí)行和監(jiān)督三方面來分析。地方政府機構(gòu)編制方案的制定在地方政府機構(gòu)的體制建設(shè)和運轉(zhuǎn)過程中起著不可替代的作用。如果編制方案制定得不科學(xué)不合理，不能滿足政府工作的需要，必然會造成編制管理的非秩序化。

首先，缺少宏觀規(guī)劃。建國以來的幾次大的機構(gòu)改革，全國的總方案作為宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)性編制方案調(diào)整的程度過小，只是把全國的基數(shù)劃分成若干條塊分割給各地。對各級黨、政、人大、民主黨派和人民團(tuán)體沒有調(diào)控編制比例，這樣就很容易形成政府部門相互攀比，導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)置過多，重復(fù)設(shè)置，分工過細(xì)，超編嚴(yán)重。

其次，編制標(biāo)準(zhǔn)陳舊過時，不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。我國已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟時代，原有的編制管理標(biāo)準(zhǔn)仍停留在計劃經(jīng)濟時代，沒有與時俱進(jìn)，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的要求。編制標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)動態(tài)變化的特征，也就使編制標(biāo)準(zhǔn)喪失了其功能。

再次，機構(gòu)編制部門本身力量薄弱，無法實現(xiàn)編制方案制定的科學(xué)化。在制定機構(gòu)方案中要進(jìn)行大量的、艱苦的、深入的調(diào)查與論證，不但要掌握編制機構(gòu)方案中依據(jù)的人口、土地面積、行政區(qū)劃、經(jīng)濟發(fā)展等狀況，還要考慮行政機關(guān)的性質(zhì)、職能、管理的方式和手段等因素。對這些因素進(jìn)行分析，需要投入大量的人力、物力和財力，因此僅靠現(xiàn)有編制部門有限的人員制定出完全科學(xué)的、合理的機構(gòu)編制方案是十分困難的。

2.3 地方政府機構(gòu)編制改革缺少監(jiān)督

地方政府機構(gòu)編制監(jiān)督可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩部分。外部監(jiān)督包括行政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和社會監(jiān)督等，是由機構(gòu)編制部門外的組織進(jìn)行的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是機構(gòu)編制機構(gòu)自身對本級政府機構(gòu)編制部門及下級政府編制部門執(zhí)行機構(gòu)編制法律、法規(guī)、方案、程序等進(jìn)行的監(jiān)督。對地方政府編制的監(jiān)督，一直都是編制管理中的薄弱環(huán)節(jié)，也是長期以來我國政府機關(guān)人浮于事的一個重要原因。在內(nèi)部監(jiān)督中主要存在以下問題:一是沒有地方政府機構(gòu)編制控制的法規(guī)。新中國成立以后，我國出臺頒布實施了為數(shù)較多的機構(gòu)編制法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)分散在憲法、組織法以及各級政府的文件中，并沒有形成完整的地方政府機構(gòu)編制法律法規(guī)體系，在運用中不便對照檢查。特別是各級政府以文件形式下發(fā)的相應(yīng)規(guī)定有很強的時效性。二是衡量地方政府機構(gòu)編制成效的方法手段單一。我國目前檢查的方法主要通過聽匯報，開座談會，看報表、資料等形式來進(jìn)行，而被檢的單位往往是把先寫好的匯報材料“包裝”好，就能順利通過。三是機構(gòu)編制檢查力量薄弱。由于受人員的限制，改革的成果無法轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的成就，致使很多地方政府?dāng)U大編制，濫增機構(gòu)、人員指數(shù)的情況屢禁不止。

2.4 地方政府機構(gòu)編制改革缺少法律法規(guī)

改革開放以來，我國先后修改了憲法、國務(wù)院組織法和地方政府組織法，機構(gòu)編制法制建設(shè)得到了加強，取得了一定的成效，但仍然存在一些不容忽視的問題:一是機構(gòu)編制管理的法律責(zé)任缺乏約束力。我國機構(gòu)編制的法規(guī)往往是以政策代替法律，使機構(gòu)編制管理缺少保障管理正常進(jìn)行的規(guī)定，沒有“制裁”或承擔(dān)相應(yīng)的“法律后果”的條款，致使一些在機構(gòu)編制上的違法違紀(jì)行為得不到相應(yīng)的處罰。二是機構(gòu)編制管理的法制建設(shè)缺乏穩(wěn)定性。在機構(gòu)編制管理過程中，往往是等到問題突出了才會引起人們的關(guān)注，才會得到政府和相關(guān)人員的重視，等問題解決了又會放松管理。因此，才會出現(xiàn)“腫脹—精簡—再腫脹—再精簡”的周期性惡性循環(huán)。

3 我國地方政府機構(gòu)編制改革的路徑

3.1 明確地方政府職能，提高地方政府運行效率

地方政府機構(gòu)人員編制的核定，是從中間層面上考慮地方各級政府在行使公共權(quán)力、履行政府職責(zé)時，總體需要設(shè)置哪些部門，需要多大的人員隊伍，需要多少財力用于供養(yǎng)國家公職人員的開支。地方政府職能的確定是地方政府機構(gòu)人員核定的前提，只有地方政府職能明確了，才能在機構(gòu)人員設(shè)置安排上予以科學(xué)的、合理的配套落實，為建立一個廉潔有效的服務(wù)型政府奠定組織和人員上的保障。政府職能可以概括為政治職能、經(jīng)濟職能、社會管理職能和文化職能。但地方政府履行職能的側(cè)重點和范圍與中央政府不同，地方政府更多地應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、市場調(diào)節(jié)和公共服務(wù)四項職能上多做文章。事實上，我國目前政府機構(gòu)編制問題主要是職能和結(jié)構(gòu)方面的矛盾。過多的人力、物力、財力用于支持地方政府本來不應(yīng)該承擔(dān)的職能，而在社會管理和公共服務(wù)等方面又明顯存在人員匱乏、經(jīng)費短缺等突出問題。

政府職能會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化而轉(zhuǎn)變。地方政府要隨著當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟的發(fā)展變化而轉(zhuǎn)變，并把政府職能的轉(zhuǎn)變同機構(gòu)人員編制改革結(jié)合起來，明確地方政府機構(gòu)改革的目標(biāo)和任務(wù)，提高地方政府的運行效率。調(diào)整地方政府機構(gòu)人員編制，要根據(jù)各地方的實際調(diào)整結(jié)構(gòu)，既滿足公眾需要，又能積極推進(jìn)政府機關(guān)服務(wù)部分的市場化。應(yīng)根據(jù)實際情況，撤銷那些不能強化政府服務(wù)社會功能的部門，精簡相應(yīng)人員;對重復(fù)設(shè)置的職能相近的機構(gòu)進(jìn)行合并，富余人員進(jìn)行調(diào)劑分流。通過歸并相近的政府職能，使政府既能夠達(dá)到快速決策，又能減少因條塊分割造成的機構(gòu)重疊、職能交叉和多頭執(zhí)法等突出的矛盾問題，減少行政執(zhí)行中扯皮推諉現(xiàn)象的發(fā)生。對于能夠強化地方政府職能的部門，要增加人員的數(shù)量。

3.2 完善地方政府機構(gòu)編制管理體制，適應(yīng)地方社會發(fā)展的需要

由于中央政府不可能對各地方政府的情況一覽無余，在失去監(jiān)督和控制的情況下，地方政府會利用監(jiān)控縫隙，使地方政府機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、責(zé)權(quán)脫節(jié)、變動不定。為了能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府人員編制適應(yīng)社會發(fā)展的需要，要從以下三方面入手:一是建立地方政府機構(gòu)編制的垂直管理體制。地方政府機構(gòu)編制管理內(nèi)容多、涉及面廣、情況復(fù)雜，不但要應(yīng)對上級的檢查與監(jiān)督，還要應(yīng)對本級政府的其他部門的牽制和制約，因而僅依靠自身力量做好編制管理有很大的困難。因此，采取垂直管理辦法可以保證編制管理部門的相對獨立性。二是建立公開、透明、操作規(guī)范的地方政府編制管理程序。地方政府編制管理聽命于地方政府，而地方政府在地方的絕對權(quán)威使機構(gòu)編制失去了有效的監(jiān)督和控制，導(dǎo)致機構(gòu)編制管理的隨意化和“人治”現(xiàn)象突出。因此，制定一套科學(xué)、公開、透明、操作規(guī)范的地方政府機構(gòu)編制管理程序是克服機構(gòu)編制管理隨意化和“人治”的一劑良藥。三是建立地方政府機構(gòu)編制管理的多元化參與渠道。長期以來，地方政府機構(gòu)編制管理的權(quán)力掌握在各級政府手中，人員編制的監(jiān)督同樣由政府部門機構(gòu)負(fù)責(zé)，地方政府機構(gòu)編制管理機構(gòu)不斷膨脹，人員編制失控。因此，要探索地方政府機構(gòu)編制管理的公民參與和社會監(jiān)督的管理方式方法，建立起網(wǎng)絡(luò)通道，形成地方政府內(nèi)外、上下共同監(jiān)督管理的機制，促使地方政府編制管理適應(yīng)地方社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要。

3.3 加強監(jiān)督管理

針對我國地方政府機構(gòu)編制檢查監(jiān)督衡量方式單一、力量相對薄弱的問題，僅片面強調(diào)增加監(jiān)督力量是不可取的，如果沒有完整的法律制度做保障，相關(guān)部門不配合，建立再龐大的檢查監(jiān)督隊伍都不可能達(dá)到好的效果。強化監(jiān)督要建立起全方位的機構(gòu)編制監(jiān)督體系，充分利用權(quán)力機關(guān)的力量，充分利用黨內(nèi)外的監(jiān)督，上級對下級、下級對上級的監(jiān)督，以及部門之間互相監(jiān)督的作用。并定期在一定范圍內(nèi)向社會公布政府機構(gòu)編制的情況，實現(xiàn)更大范圍的監(jiān)督。還要建立機構(gòu)編制檢查監(jiān)督的協(xié)同機制，與人事、財政、組織等部門協(xié)同配合，完善檢查監(jiān)督的制度。

3.4 建立完善的、獨立的地方政府機構(gòu)編制的法律法規(guī)體系

地方政府機構(gòu)編制管理是地方組織建設(shè)的一個組成部分，其目標(biāo)和根本任務(wù)是建立程序規(guī)范、內(nèi)容具體、便于操作、科學(xué)權(quán)威的法制體系，為地方政府對地方政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)的管理提供組織保證。

第一，健全地方政府機構(gòu)編制管理法律體系，保障機構(gòu)編制管理的權(quán)威性。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H，在法律允許的情況下，制定地方性的機構(gòu)編制管理法規(guī)，這樣不僅有助于我國編制法律法規(guī)體系的豐富和完善，還為各級政府機構(gòu)編制管理提供了有利的法律保障。

第二，改變用政策、辦法代替法律的做法。有了法律法規(guī)，還要嚴(yán)格執(zhí)法和強化監(jiān)督，盡管是地方性的法律，但任何組織和個人都不能凌駕于機構(gòu)編制法規(guī)之上，都必須維護(hù)機構(gòu)編制法的尊嚴(yán)和權(quán)威。不能做到執(zhí)法守法就要追糾責(zé)任人的違法責(zé)任，違法者都要受到相應(yīng)的處罰。

第三，理順地方政府機構(gòu)編制管理體制，加強其主體建設(shè)，建立與地方機構(gòu)編制管理所承擔(dān)職責(zé)一致的相應(yīng)機構(gòu)，發(fā)揮編制管理部門在建立與我國現(xiàn)階段的政治體制相適應(yīng)的行政體制中的作用。

第四，加強理論研究，為實現(xiàn)地方政府機構(gòu)編制的法制化提供理論支撐和依據(jù)。地方政府機構(gòu)對編制管理的理論研究要注意學(xué)習(xí)西方國家機構(gòu)管理的相關(guān)理論;要到各地方進(jìn)行專項調(diào)研;要展開研討，通過研究會、專項會等形式進(jìn)行理論研究，豐富機構(gòu)編制管理理論，推動編制管理的法制化進(jìn)程。

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