周 芳

（西北師范大學馬克思主義學院，甘肅蘭州730070）

□歷史學研究

中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的歷史演變與啟示

周 芳

（西北師范大學馬克思主義學院，甘肅蘭州730070）

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口占農(nóng)村人口的百分之八十，農(nóng)民的問題解決了，中國的革命問題也基本就解決了。農(nóng)村土地政策的完善與否，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的收入，還關(guān)系到黨的事業(yè)的興衰成敗。而中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村土地政策就是為了解決農(nóng)村的土地問題。建黨91年來，農(nóng)村土地政策順應(yīng)歷史潮流不斷演變、發(fā)展、完善，中共的土地政策從“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”到“勞動群眾集體所有制以及集體統(tǒng)一經(jīng)營”再到“勞動群眾集體所有制和家庭承包經(jīng)營”，都是為了更好的發(fā)揮農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，加快革命勝利的步伐和加快生產(chǎn)力發(fā)展的進程。

中國共產(chǎn)黨；農(nóng)村土地政策；歷史演變；啟示

建黨91多年以來，中國共產(chǎn)黨圍繞土地問題不斷創(chuàng)新和改革，逐步建立了有中國特色的農(nóng)村土地制度，農(nóng)民生活水平在一定程度上也有了很大的提高，引起了世人的矚目。在這一時期內(nèi)，共產(chǎn)黨始終以農(nóng)民對土地的需求為中心，依據(jù)共產(chǎn)黨所處時代背景、歷史地位以及主要任務(wù)等的不同，不斷完善黨的農(nóng)村土地政策。黨的農(nóng)村土地政策的演變過程，始終貫穿并體現(xiàn)了馬克思主義政黨與時俱進的理論品質(zhì)。建黨90周年來，我國的經(jīng)濟不斷持續(xù)增長，國家不斷富有，民族不斷壯大，而這一時期正是社會主義取得歷史性勝利的一個特殊時期，但是，同時也是歷史上矛盾最凸顯的一個時期。因而，我們有必要對這一時期中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村土地政策的歷史做一回顧，總結(jié)出經(jīng)驗教訓，回顧90年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的成功經(jīng)驗帶給我們的啟示，做一借鑒。

一、農(nóng)村土地問題：黨在任何階段面臨的首要問題

中國人口是世界人口總量的21．7%，而這其中農(nóng)民占中國總?cè)丝诘?6%，13億多農(nóng)民這一特定的國情，決定了中國對于農(nóng)村土地的極大依賴，以及農(nóng)村土地對中國共產(chǎn)黨的發(fā)展的極端重要性。自中國共產(chǎn)黨成立以來，農(nóng)村問題一直是黨關(guān)注的首要問題，歷史上每次針對農(nóng)村的改革都與土地政策的變化息息相關(guān)。因此，在中國，農(nóng)村土地政策是黨賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，是黨能夠成長的生命線。毛澤東同志曾指出：“政策和策略是黨的生命”，“政策是革命政黨的一切實際行動的出發(fā)點，并且表現(xiàn)于行動的過程與歸宿?！保?］（P128）在這樣一個特點的歷史環(huán)境中，對人民群眾有利的、正確的土地政策可以把我國的革命事業(yè)引向成功的道路，而不利于人民群眾的、錯誤的土地政策會使我國革命事業(yè)遭到挫折和失敗。因而，土地政策工作是黨的重心工作。

1．農(nóng)村土地政策是中國革命的希望。當時的中國正處在半殖民地半封建社的基本矛盾中，基本上是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)力水平極其低下，而農(nóng)業(yè)就是國民經(jīng)濟的命脈，農(nóng)民人口占全國總?cè)丝诘?0%左右。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，封建經(jīng)濟占統(tǒng)治地位，封建土地所有制又處在農(nóng)村封建經(jīng)濟關(guān)系的核心位置。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，使農(nóng)村土地政策以及農(nóng)地的占有具有非常重要的地位，它不但決定了農(nóng)村地區(qū)的階級關(guān)系，同時也決定了農(nóng)村地區(qū)的階級結(jié)構(gòu)，決定著農(nóng)村社會乃至整個中國舊社會的政治、經(jīng)濟、文化關(guān)系及其結(jié)構(gòu)，它也“決定了農(nóng)民的人身依附強弱程度，決定了農(nóng)民的社會政治地位和經(jīng)濟地位，決定了農(nóng)民的貧富差別，決定了農(nóng)民的文化教育水平和綜合素質(zhì)，也決定了農(nóng)民的世界觀和價值觀。”［2］（P55）所以，毋庸置疑，中國農(nóng)民農(nóng)村問題的實質(zhì)是土地問題，也就是說中國革命的未來就是如何解決好農(nóng)村土地政策。

2．農(nóng)村土地政策是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的基本手段。在農(nóng)民占總?cè)丝诮^大多數(shù)的國家里，沒有農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，就沒有中國社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導的基本手段之中，農(nóng)村土地政策就是非常重要的。回顧建黨90年來的歷史，大部分重大的土地政策都是由黨代會制定出來的，之后交由政權(quán)機構(gòu)執(zhí)行，或者由政權(quán)機構(gòu)再根據(jù)黨的方針、政策，制定出具體的農(nóng)村土地政策、規(guī)定等來落實，使黨的意圖最終成為國家政策。農(nóng)村土地政策的決策是否正確，不僅關(guān)系到黨領(lǐng)導基礎(chǔ)的穩(wěn)固，而且關(guān)系到中國特色社會主義事業(yè)的興衰成敗。所以說農(nóng)村土地政策是共產(chǎn)黨領(lǐng)導的基本手段之一。

3．正確的農(nóng)村土地政策是維護社會穩(wěn)定和促使農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。一個正確而先進的農(nóng)村土地政策，不僅能夠激發(fā)農(nóng)民采用新技術(shù)的意愿和能力，而且能夠促使農(nóng)民更加全心全力地勞動并對土地進行更加科學的管理，從而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長。相反，一個錯誤的而落后的農(nóng)村土地政策則會抑制農(nóng)民利用現(xiàn)代新技術(shù)的意愿和勞動的熱情，最終結(jié)果會阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。在這樣一個資源稟賦、生態(tài)、地理環(huán)境不協(xié)調(diào)的狀態(tài)之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況的好壞，在一定程度上還取決于農(nóng)村土地政策的選擇和設(shè)定是否合理。農(nóng)村土地政策制定的正確與否，不僅僅體現(xiàn)在土地上，而且還會輻射到農(nóng)村社會的各個層面。因此，良好的土地政策是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

4．農(nóng)村土地政策是黨在農(nóng)村所有政策的基石。廣大農(nóng)民對土地的切實需求，不斷推動黨的農(nóng)村土地政策的演變和發(fā)展，是黨農(nóng)村土地政策制定的決定性因素。這種決定性作用具體體現(xiàn)在黨調(diào)整農(nóng)村土地政策的各個時期。因此，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的中國共產(chǎn)黨，必須時刻以廣大農(nóng)民對土地的需求為準繩，不斷調(diào)整黨的農(nóng)村土地政策。

二、建黨九十年來農(nóng)村土地政策的歷史演變

建黨九十年來，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了三次重大的變革：一是1921—1953年土地改革。在這一階段不僅消滅了封建土地制度，而且形成了農(nóng)地私有以及家庭經(jīng)營的個體小私有制；二是1953—1978年的土地改革，通過農(nóng)業(yè)合作化以及人民公社化運動，對農(nóng)民個體小私有制進行改造，形成了農(nóng)地勞動群眾集體所有制，統(tǒng)一經(jīng)營的制度；三是從1978年至今，家庭承包責任制成為當前占主導地位的農(nóng)地和農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，最后實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有制?？傊?，在中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的不斷演進與推動下，黨的農(nóng)村土地制度的演變代表了最廣大勞動人民的根本利益，實現(xiàn)了農(nóng)村社會的偉大變革。

（一）“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策（1921年一1953年）

在這一時期，黨的土地政策經(jīng)歷了從“土地國有”到“土地農(nóng)有”再到最終實現(xiàn)“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制，逐步確立了適合生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村土地制度。

在封建土地所有制占統(tǒng)治地位時，占農(nóng)村人口90%左右的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)僅占有20%—30%的耕地，而不到農(nóng)村人口的10%的地主和富農(nóng)卻占有耕地的70%—80%。［3］在當時，廢除封建土地所有制，努力實現(xiàn)耕者有其田，是中國農(nóng)民兩千多年來的最終的愿望和奮斗的目標。從中國共產(chǎn)黨成立的第一天開始，把解決農(nóng)民土地問題就放在了首要位置，并作為自已的歷史任務(wù)。黨的“一大”，通過《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》并明確提出了“消滅資本家所有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會公有”。1927年7月，臨時中央常務(wù)委員會發(fā)布的關(guān)于《中央通告農(nóng)字第九號》中指出：中國革命已到了“一個新階段——土地革命階段。”1931年2月，中共蘇區(qū)中央局發(fā)出通告，明確指出了，農(nóng)民參加土地革命“不僅要取得土地使用權(quán)，主要的還要取得土地的所有權(quán)?！边@樣不僅進一步解決了農(nóng)民土地所有制問題，而且還調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。到抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨著眼從大局出發(fā)，為了擴大進一步抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同抵御外敵入侵，把第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期沒收地主土地的政策，最后改為減租減息的政策。1946年5月，中共中央發(fā)布了關(guān)于由減租減息逐步向沒收地主土地過渡為主要內(nèi)容的《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》，1947年9月，中共中央召開全國土地會議，制定出了關(guān)于以沒收地主土地、廢除封建土地所有制為主要內(nèi)容的《中國土地法大綱》，在擁有1億5千萬人口的廣大解放區(qū)掀起了一場超大規(guī)模的土地改革運動，并且一直延續(xù)到新中國成立后。

（二）“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策（1953年一1978年）

在這一時期，黨的土地政策經(jīng)歷了從私有的農(nóng)民土地所有制到土地農(nóng)民私有，以及集體統(tǒng)一經(jīng)營使用再到完全的土地集體統(tǒng)一所有和統(tǒng)一經(jīng)營，最終實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)集體化。

隨著土地改革的完成，我國廣大農(nóng)民基本上分得了土地，生活條件也有所改善，但是由于處在初期階段，生產(chǎn)資料和資金的缺乏以及分散的個體生產(chǎn)力根本不能進行大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，也沒有能力從根本上改變其生產(chǎn)條件，更無法抵御頻繁的自然災(zāi)害，難以滿足國家建設(shè)的需要。因此，在這一時期，共產(chǎn)黨緊接著就制定了過渡時期的總路線，并開始對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造，為解決個體農(nóng)業(yè)與社會主義工業(yè)化兩者之間的矛盾，避免兩極分化，鞏固人民民主政權(quán)建設(shè)。同時揭開了我國第二次土地改革的序幕，這期間我國的農(nóng)村土地改革政策的發(fā)展分了兩個階段：第一階段——農(nóng)業(yè)合作化。這一階段主要是通過各種互助組的方式，其主要是把以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟改造成為以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)合作化的過程。1954年公布的《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定“國家依法保護農(nóng)民的土地所有權(quán)以及其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)”，初步建立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。1956年中共中央加快了發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的步伐，1月份開始全國各地掀起了大辦高級公社的熱潮。第二階段——人民公社化。我們黨在20世紀50年代后期為探索中國社會主義建設(shè)道路作出的一項重大決策就是人民公社化運動。1970年8月國務(wù)院召開的北方14省會議，在會議上強調(diào)指出：“三級所有，隊（生產(chǎn)隊）為基礎(chǔ)”的土地政策和農(nóng)村自留地制度不要動。1975年10月8日發(fā)布的《關(guān)于目前農(nóng)村工作中若干問題的討論意見》中指出：“現(xiàn)階段農(nóng)村人民公社‘三級所有，隊為基礎(chǔ)’的制度就全國大多數(shù)地區(qū)來說與農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展大致上相適應(yīng)。毛澤東講過的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”已深入人心，這一政策一直堅持到黨的十一屆三中全會后“家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責任制”的實行。

（三）“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策（1978年以來）

這一階段經(jīng)歷了把集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度變革為集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營。

1978年，我們黨重新確立了“解放思想、實事求是”的思想路線，工作重心向“經(jīng)濟建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)移，農(nóng)民要在“放寬政策、休養(yǎng)生息”方針下，對原有的土地政策有了時間性的突破。1976年“文化大革命”結(jié)束，“兩個凡是”禁錮著人們的頭腦，1978年黨的十一屆三中全會召開，國民經(jīng)濟到了崩潰的邊緣。農(nóng)村土地問題非常突出，解決農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)民吃飯問題，成為當時國民經(jīng)濟走出困境的重要選擇。黨中央總結(jié)吸取了農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運動中的經(jīng)驗與教訓，把農(nóng)地的使用權(quán)與所有權(quán)分離，推進農(nóng)村土地制度的改革。同年，安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農(nóng)民，冒風險自發(fā)組織搞大包干，中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的序幕由此揭開了。到了1979年9月，中共十一屆四中全會通過了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將草案中的“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”改為“不許分田單干”，初步肯定了“包產(chǎn)到戶”的做法。1983年1月，中央發(fā)出的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》稱贊以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。1984年1月，中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，進一步明確規(guī)定了土地承包政策，將土地承包期限延長至15年。1986年6月，全國人大通過的《土地管理法》，以法律的形式確認了家庭承包責任制。1993年4月，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”第一次被寫入《中華人民共和國憲法》，成為一項基本的經(jīng)濟制度。1998年全國人大對《土地管理法》進行修訂，第一次將“土地承包經(jīng)營期限為30年”寫入法律，為之提供了法律保障。到2002年通過的《中華人民共和國土地承包法》把家庭承包經(jīng)營制度中較成熟的做法以法律的形式固定下來。

三、農(nóng)村土地政策的成功經(jīng)驗與啟示

列寧曾經(jīng)指出：“為了更好地了解今天的政策，有時不妨回顧一下昨天的政策?！保?］回顧中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村土地政策的發(fā)展演變，不難看出，中國共產(chǎn)黨在不同的歷史階段，處理農(nóng)民土地問題的具體方針政策是不同的。農(nóng)村土地政策應(yīng)當從當時的基本國情出發(fā)，尤其是要根據(jù)當時的主要矛盾的轉(zhuǎn)換而轉(zhuǎn)換，做到認清國情，與時俱進。正如毛澤東指出：“當革命的形勢已經(jīng)改變的時候，革命的策略、革命的領(lǐng)導方式，也必須跟著改變。”［5］（P152）歷史不斷證明，我國農(nóng)村土地政策問題，是關(guān)系黨和國家前途命運的問題，是一個非常重大的問題。建黨91年來，我們在制定農(nóng)村土地政策方面也曾經(jīng)犯過一些錯誤，但是整體而言，黨的土地政策還是堅持了原則性和和靈活性的有效結(jié)合，并且根據(jù)我國不同時期革命建設(shè)的具體需要采取了靈活多樣的政策，也推動了中國革命事業(yè)取得了偉大的成功，因而，中國共產(chǎn)黨也積累了豐富而寶貴的成功經(jīng)驗，也獲取了很多值得我們吸取和鑒賞的深刻教訓和啟示。

（一）經(jīng)驗

深入總結(jié)我黨在制定農(nóng)村土地政策方面的歷史經(jīng)驗，可得出以下五點結(jié)論：一是始終堅持馬克思主義為指導，在理論與實踐的結(jié)合中勇于創(chuàng)新，弘揚與時俱進的精神。二是始終緊緊圍繞黨的政治路線，服從和服務(wù)于黨在不同時期的歷史任務(wù)；三是始終堅持把是否推動生產(chǎn)力的發(fā)展，作為檢驗土地政策正確與否的標準；四是始終堅持政策演進的力度和速度與社會可以承受的程度相協(xié)調(diào)；五是始終堅持把滿足農(nóng)民群眾的利益要求、調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性作為首要出發(fā)點。這些歷史經(jīng)驗，可為新形勢下社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地政策的正確選擇和設(shè)定，提供有益的歷史借鑒和啟示。

（二）啟示

回顧中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的歷史演變，總結(jié)其成功的經(jīng)驗，給我們未來的黨的農(nóng)村土地政策帶來如下啟示：第一，必須緊緊圍繞黨的政治路線來確立和推行土地政策，為黨在不同歷史時期的主要任務(wù)和奮斗目標而服務(wù)?；仡櫸覈恋卣叩陌l(fā)展歷史軌跡，我們不難看出：黨制定和推行農(nóng)村土地政策的一條寶貴經(jīng)驗是始終緊緊圍繞黨的政治路線，依據(jù)黨在不同時期所處的歷史形勢、時代背景、主要任務(wù)等的不同，不斷調(diào)整和完善農(nóng)村土地政策。第二，土地政策的確立和推行必須以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為根本目的，適應(yīng)具體歷史時期的生產(chǎn)力發(fā)展水平。91年來，我黨的農(nóng)村土地政策發(fā)展過程，實質(zhì)上是一個不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系以便適應(yīng)不同時期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的過程。第三，必須確立和推行土地政策的穩(wěn)定連續(xù)性，確保使土地經(jīng)營者的利益不受到損害，確保各種要素資源對土地的長期穩(wěn)定投入。土地政策的確立和推行必須注重穩(wěn)定性連續(xù)性，以確保土地經(jīng)營者的利益不受到損害，以及對各種要素資源，對土地的長期穩(wěn)定投入?？v覽我黨91年土地政策的發(fā)展歷程，不難看出：土地政策一旦連續(xù)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)必將向前發(fā)展，社會也隨之向前進步；相反，則停滯甚至倒退。

四、結(jié)語

建黨91年來農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了從“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”，到“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”，最后到“家庭承包經(jīng)營”。整個發(fā)展過程體現(xiàn)了黨和國家土地政策發(fā)展采取的是一種循序漸進，摸著石頭過河的方式，但是從整個發(fā)展過程中不難看出，農(nóng)村土地政策改革發(fā)展的原動力來源于農(nóng)村和農(nóng)民的利益，中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村土地政策的變革始終以最廣大勞動人民的利益為出發(fā)點來考慮的，歷史中也有犯過錯誤，但總的來說，我黨的土地政策始終堅持了靈活性與原則性的結(jié)合，且根據(jù)我國不同時期的革命建設(shè)的具體需要采取了靈活多樣的政策，推動了我國革命事業(yè)取得偉大的成功。因而，中國共產(chǎn)黨也積累了豐富而寶貴的成功經(jīng)驗，也獲取了很多值得我們吸取和鑒賞的深刻教訓和啟示。

［1］毛澤東．毛澤東選集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，1992．

［2］吳敏先．中國共產(chǎn)黨與中國農(nóng)民［M］．長春：東北師范大學出版社，2000．

［3］王克強，劉紅梅．中國共產(chǎn)黨“代表最廣大人民根本利益”的實證分析——以農(nóng)村土地制度變遷為例［J］．理論與改革，2003，（1）．

［4］〔蘇〕列寧．列寧全集（第9卷）［M］．北京：人民出版社，1987．

［5］毛澤東．毛澤東選集（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

周芳（1986－），女，西北師范大學馬克思主義學院2010級馬克思主義中國化專業(yè)碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化理論研究。