黨鴻鈞

我國(guó)民間借貸的法律規(guī)制及制度創(chuàng)新

黨鴻鈞

近年來(lái)民間借貸所引發(fā)的一系列惡性事件反映出我國(guó)民間借貸監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。由于缺少必要的法律規(guī)制，致使民間借貸長(zhǎng)期處于灰色地帶，既不利于民間資本健康發(fā)展，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定。因此，亟需分析民間借貸的現(xiàn)狀，制定相關(guān)法規(guī)規(guī)制民間借貸，并通過(guò)建立存款準(zhǔn)備金和存款保險(xiǎn)制度，為民間借貸提供完善的法制環(huán)境。

民間借貸；現(xiàn)狀分析；法律規(guī)制；制度創(chuàng)新

2011年先后爆發(fā)的溫州與鄂爾多斯多起民間借貸資金鏈斷裂，相關(guān)當(dāng)事人“跑路”、債權(quán)人與債務(wù)人自殺等惡性事件，使得當(dāng)?shù)鼐用袢诵幕袒獭?guó)務(wù)院召開(kāi)會(huì)議確定了九大財(cái)金政策支持小型微型企業(yè)發(fā)展，其中涉及到促進(jìn)民間借貸健康發(fā)展的新舉措，民間借貸再度引發(fā)人們的廣泛關(guān)注。溫州與鄂爾多斯分別作為我國(guó)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)與欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)城市的典型代表，在民間借貸的過(guò)程中都存在著高利貸普遍、投機(jī)盛行、實(shí)業(yè)艱難、能源產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)遇冷，非法集資與集資詐騙案件多發(fā)，民間借貸引導(dǎo)與監(jiān)管不力等一系列問(wèn)題，最終導(dǎo)致了地區(qū)金融的不穩(wěn)定。

對(duì)于民間借貸的定義，法律沒(méi)有明確的規(guī)定，學(xué)界也并不統(tǒng)一。通說(shuō)認(rèn)為，民間借貸是游離于正規(guī)金融之外，不在政府控制之下，亦不受?chē)?guó)家信用控制和中央人民銀行管制的部分，其外在的表現(xiàn)一般是沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家工商行政部門(mén)注冊(cè)登記或者超出營(yíng)業(yè)范圍的各種金融組織形式、金融行為、金融市場(chǎng)和金融主體［1］。由于民間借貸游離于國(guó)家宏觀調(diào)控政策之外，因此很容易抵消國(guó)家的貨幣政策以及產(chǎn)業(yè)方面的宏觀調(diào)控效果，很可能會(huì)造成地區(qū)乃至國(guó)家的金融不穩(wěn)定。我們應(yīng)當(dāng)厘清非法融資與灰色融資的界限，堅(jiān)決打擊非法融資，引導(dǎo)灰色融資，給予其合法地位，將規(guī)模大、影響廣、對(duì)地區(qū)金融穩(wěn)定，乃至國(guó)家宏觀調(diào)控產(chǎn)生一定影響的灰色融資納入政府監(jiān)管，使其受到國(guó)家信用控制和中央銀行管制，并入正規(guī)金融，而規(guī)模小、影響范圍不大的灰色融資則繼續(xù)以其原本的形式存在，等待時(shí)機(jī)成熟再做相應(yīng)的調(diào)整。

一、我國(guó)民間借貸的現(xiàn)狀分析

中央銀行為了抑制通貨膨脹，控制貨幣供應(yīng)量，從2010年1月至2011年6月，連續(xù)12次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，4次上調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，存款準(zhǔn)備金率達(dá)到21.5%的歷史最高利率水平，一年期的存貸款基準(zhǔn)利率也分別有所提高。貨幣政策趨緊，提高了企業(yè)利用正規(guī)金融進(jìn)行融資的成本，增加了企業(yè)對(duì)民間借貸的需求。

從溫州和鄂爾多斯中央人民銀行支行的調(diào)查結(jié)果中我們看到，對(duì)民間借貸的需求量占很大一部分的是民營(yíng)企業(yè)，尤其是中小民營(yíng)企業(yè)。由于其本身固有的特點(diǎn)，如信譽(yù)度不高，財(cái)務(wù)制度不健全，資金需求急、頻率高等，中小民營(yíng)企業(yè)相較于國(guó)有大中型企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于不利地位，因此，正規(guī)金融尤其是國(guó)有商業(yè)銀行惜貸嚴(yán)重，在向中小民營(yíng)企業(yè)貸款時(shí)顧慮較多。加之四大國(guó)有商業(yè)銀行都是從過(guò)去的專業(yè)銀行轉(zhuǎn)化而來(lái)，其服務(wù)對(duì)象主要限于國(guó)有大中型企業(yè)，所以在貸款時(shí)往往優(yōu)先考慮國(guó)有大中型企業(yè)。相反，資金需求旺盛的中小民營(yíng)企業(yè)則很難從國(guó)有商業(yè)銀行獲得貸款，從而不得不將目光轉(zhuǎn)向獲取資金途徑更容易的民間借貸。

中小民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行融資的方式包括直接融資與間接融資兩種。對(duì)于直接融資而言，雖然中小民營(yíng)企業(yè)可以選擇通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券和股票上市的方式籌集資金，但政府出于審慎監(jiān)管方面的考慮，對(duì)中小民營(yíng)企業(yè)發(fā)行債券和股票上市，批準(zhǔn)要求相對(duì)嚴(yán)格，投資者也更傾向于金融風(fēng)險(xiǎn)較低的大中型企業(yè)；對(duì)于間接融資而言，從我國(guó)現(xiàn)有的正規(guī)金融體制來(lái)看，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行四大國(guó)有銀行占有60%以上的市場(chǎng)份額［2］，成為寡頭壟斷主體，而主要以民營(yíng)企業(yè)作為服務(wù)對(duì)象的銀行只有為數(shù)不多的幾家，國(guó)家對(duì)民營(yíng)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行嚴(yán)格的管制。小額貸款公司、融資擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，由于政策以及自身發(fā)展規(guī)模等的限制，還不能為中小民營(yíng)企業(yè)提供充足的貸款補(bǔ)給，金融市場(chǎng)對(duì)民間資本還沒(méi)有開(kāi)放，融資渠道的狹窄迫使許多中小民營(yíng)企業(yè)不惜以高額利息進(jìn)行民間借貸。

二、完善我國(guó)民間借貸的法律制度

（一）制定《民間借貸法》及相關(guān)配套法規(guī)

目前，我國(guó)民間借貸活動(dòng)尚處于半地下?tīng)顟B(tài)，面對(duì)龐大的民間借貸市場(chǎng)，要實(shí)現(xiàn)民間借貸的合法運(yùn)作，必須構(gòu)建完善的法律體系。對(duì)于私人之間的民間借貸，由于其只涉及借貸雙方的權(quán)利義務(wù)，由《民法通則》、《合同法》等相關(guān)法規(guī)調(diào)整即可。而對(duì)于涉及他人權(quán)益的民間借貸行為，則需通過(guò)制定相應(yīng)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

首先，以人大立法的形式出臺(tái)《民間借貸法》，確認(rèn)民間借貸的合法性，規(guī)范民間借貸行為，打擊非法的民間借貸活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)在積極推行利率市場(chǎng)化的前提下嚴(yán)格限制民間借貸的最高利率，防止出現(xiàn)高利貸，鼓勵(lì)、引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展?！睹耖g借貸法》可以規(guī)定立法目的、登記事項(xiàng)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容［3］。其次，完善相關(guān)配套法規(guī)，加強(qiáng)《民間借貸法》和相關(guān)配套法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。制定《放貸人條例》《私募基金管理辦法》《企業(yè)委托貸款管理辦法》和《民間借貸中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理辦法等》專項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章［4］。修改《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，明確界定非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款等違法行為的構(gòu)成要件，明晰其與合法民間借貸行為的界限，取消對(duì)“非法發(fā)放貸款”的限制。廢止《貸款通則》中有關(guān)禁止非金融企業(yè)之間融資的規(guī)定。最后，結(jié)合我國(guó)《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及其他金融法律法規(guī)，完善民間借貸監(jiān)管法律制度。通過(guò)完善的立法，引導(dǎo)和規(guī)范民間借貸行為，穩(wěn)定金融市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）修改《刑法》中非法吸收公眾存款罪的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)《刑法》第一百七十六條規(guī)定了非法吸收公眾存款罪，“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰金；數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰金。”但正如孫大午案的律師所指出：“刑法第一百七十六條未能清楚界定非法吸收公眾存款的行為，有關(guān)法律法規(guī)并未能明確區(qū)分該犯罪行為與合法的民間借貸的界限，增加了中小企業(yè)主在融資過(guò)程中的人身自由的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！爆F(xiàn)實(shí)中許多企業(yè)因?yàn)槊耖g借貸而被冠以“非法吸收公眾存款罪”的帽子受到刑事處罰。非法吸收公眾存款罪的罪狀敘述過(guò)于簡(jiǎn)單，使得該罪的罪狀敘而不明，致使該罪的犯罪構(gòu)成要件在理解上出現(xiàn)了很多爭(zhēng)議，又無(wú)相關(guān)司法解釋予以明確，在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)非法吸收公眾存款罪的犯罪構(gòu)成要件進(jìn)行具體規(guī)定，便于中小企業(yè)主及居民個(gè)人在實(shí)踐中區(qū)分其與合法的民間借貸的界限，不至于阻礙民間借貸的健康發(fā)展。從本質(zhì)上看，非法吸收公眾存款是向社會(huì)中不特定的公眾吸收資金從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，而合法的民間借貸的目的并非是從事專屬于銀行業(yè)務(wù)的金融活動(dòng)，而是自愿、特定、小范圍的民間借貸，只要利率符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，而非禁止。

三、我國(guó)民間借貸監(jiān)管的制度創(chuàng)新

（一）建立存款準(zhǔn)備金制度

存款準(zhǔn)備金制度是指中央銀行依據(jù)法律所賦予的權(quán)利，要求商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定的比率在其吸收的存款總額中提取一定的金額繳存中央銀行，并借以間接地對(duì)社會(huì)貨幣供應(yīng)量進(jìn)行控制的金融法律制度。由于民間借貸的“地下性”，缺乏監(jiān)管、缺乏嚴(yán)格的手續(xù)，在交易過(guò)程中極易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。如由民間借貸引起的高利貸、暴力追償?shù)仁录?，又如地下錢(qián)莊非法吸收存款后攜款潛逃，在引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛的同時(shí)，甚至?xí)?yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。建立存款準(zhǔn)備金制度，可以防止民間借貸機(jī)構(gòu)發(fā)生大量現(xiàn)金擠兌時(shí)發(fā)生金融危機(jī)，以保證融資機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的流動(dòng)性和兌付能力，從而維護(hù)金融體系的穩(wěn)定和安全。通過(guò)存款準(zhǔn)備金制度，還可以保證民間借貸機(jī)構(gòu)的存款職能和資金清償能力，增強(qiáng)中央銀行信貸集資宏觀調(diào)控能力。當(dāng)民間借貸機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，可以使用存款準(zhǔn)備金，這樣既可以保證民間借貸機(jī)構(gòu)的兌付能力，也可以保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

（二）建立存款保險(xiǎn)制度

由于民間借貸的民間性，以及長(zhǎng)期以來(lái)未受到政府的有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致民間借貸具有脆弱性。一方面民間資金的出借人和貸款人具有脆弱性。資金的出借人與貸款人多為普通百姓和中小型企業(yè)，其收入低、財(cái)產(chǎn)少，風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱，存款或貸款如果不能及時(shí)收回，將嚴(yán)重影響出借人的正常生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與貸款人的還款能力。另一方面，公眾對(duì)民間借貸機(jī)構(gòu)的信任度普遍低于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生信用危機(jī)，加之其沒(méi)有相應(yīng)的信用擔(dān)保，很可能引起擠兌風(fēng)潮，導(dǎo)致金融體系的混亂。民間借貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力差，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，以及較低的信用等級(jí)，無(wú)論是對(duì)民間借貸機(jī)構(gòu)的存款人，抑或是民間借貸機(jī)構(gòu)，甚至整個(gè)金融市場(chǎng)都存在嚴(yán)重的危害性。因此，應(yīng)當(dāng)建立存款保險(xiǎn)制度?？梢钥紤]在大型商業(yè)保險(xiǎn)公司中設(shè)立民間借貸存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，依法成立的民間借貸機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)投保，以增強(qiáng)其抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。在其破產(chǎn)后，由保險(xiǎn)公司賠付保費(fèi)，保證民間借貸機(jī)構(gòu)的清償能力，保護(hù)存款人的利益。

（三）建立和完善社會(huì)征信制度

社會(huì)征信體系是現(xiàn)代金融體系運(yùn)行的基石，也是金融穩(wěn)定與安全的基礎(chǔ)，信用的嚴(yán)重缺失，已經(jīng)嚴(yán)重的影響了我國(guó)民間借貸的健康發(fā)展。信用評(píng)價(jià)和公開(kāi)機(jī)制在整個(gè)現(xiàn)代金融中發(fā)揮著樞紐性的作用，因而政府主導(dǎo)下的征信制度的盡快建立完善，對(duì)于包括民間借貸在內(nèi)的整個(gè)金融系統(tǒng)的健康發(fā)展都極為有利［5］。我國(guó)亟需加強(qiáng)信用建設(shè)，提高全社會(huì)的信用水平，建立和完善社會(huì)征信制度，降低民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)。征信是指依法收集、整理、保存、加工自然人、法人及其他組織的信用信息，并對(duì)外提供信用報(bào)告、信用評(píng)估、信用信息咨詢等服務(wù)，幫助客戶判斷、控制信用風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行信用管理的活動(dòng)。社會(huì)征信制度包括企業(yè)征信制度和個(gè)人征信制度，其最為重要的作用是防范在信用經(jīng)濟(jì)交往中受到損失，防范控制風(fēng)險(xiǎn)、降低交易成本、提高交易效率。近年來(lái)我國(guó)的社會(huì)信用體系發(fā)展迅速，地方和各部門(mén)紛紛建立各自的信用體系，也出臺(tái)了一些地方性的法規(guī)和部門(mén)管理?xiàng)l例或辦法，但始終沒(méi)有一部全國(guó)性的征信法律法規(guī)，導(dǎo)致地方信用建設(shè)五花八門(mén)政府越位和缺位并存，征信市場(chǎng)規(guī)模較小，征信經(jīng)營(yíng)處于自由無(wú)序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，部門(mén)間的信息更是無(wú)法共享，市場(chǎng)分割現(xiàn)象嚴(yán)重。建立和完善社會(huì)征信制度，有助于穩(wěn)定金融市場(chǎng)，幫助民間借貸交易相對(duì)人選擇合適的交易對(duì)象、確定合理的交易條件，控制民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]姜旭朝.中國(guó)民間金融研究[M].濟(jì)南：山東出版社，1996.

[2]焦富民,陳承堂.中小企業(yè)發(fā)展法理——規(guī)范框架與實(shí)證分析[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[3]岳彩申,袁林,陳蓉.民間借貸制度創(chuàng)新的思路和要點(diǎn)[J].經(jīng)濟(jì)法論叢，2009(2).

[4]吳永明,王從容.民間融資:法律困境與制度創(chuàng)新[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010(10).

[5]李志剛.經(jīng)濟(jì)法上的兩權(quán)對(duì)抗及其消解——以國(guó)家對(duì)民間融資的法律管制為視角[J].法學(xué)，2006(1).

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DF438.2

A

1673-1999（2012）14-0060-02

黨鴻鈞（1987-），男，甘肅武威人，蘭州商學(xué)院（甘肅蘭州730020）經(jīng)濟(jì)法碩士研究生。

2012-05-08