馬 堯

(重慶交通大學土木建筑學院，重慶 400074)

作為西部地區(qū)唯一的直轄市，重慶一直緊密圍繞“加快交通基礎設施建設，解放和發(fā)展運輸生產力”這個中心，立足于發(fā)展現代綜合運輸體系，在交通管理體制改革的實踐中不斷探索和完善，形成了具有一定特色的直轄市大交通管理體制。針對重慶市大交通扁平化管理體制的研究與實踐情況，本文擬從重慶市交通管理體制現狀、改革成效和存在的問題、交通管理體制改革的重點及改革思路等方面予以分析論述。

一、重慶市交通管理體制改革的現狀、成效及存在的問題

(一)重慶市交通管理體制改革的現狀

重慶市委市政府一直以來對交通行業(yè)的管理都非常重視。為理順交通行政管理各部門各機構間的職能關系，針對原交通管理體制職能分散、機構重復、多頭管理、職能交叉、行政效率低、群眾反映強烈的狀況，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，2000年重慶市人民政府對原市交通局、公用局、經委交通處、計委交通戰(zhàn)備辦、港口管理局等機構和部門進行整合，新組建了重慶市交通委員會。重慶市交通委員會(以下簡稱市交委)除完全承擔原重慶市交通局的交通規(guī)劃、建設、運輸和規(guī)費征收、行政執(zhí)法等行業(yè)管理職能外，還承擔了原公用局管理城市公共客運交通(含公交和出租汽車等)、原經委交通處協調民航和鐵路、原計委交通戰(zhàn)備、原港口局港政和碼頭管理的職能。職能的重新劃分突出了交委的行業(yè)管理特點，理順了交委內部各單位的職能關系，在全市范圍內構建了統(tǒng)一的大交通管理體制。

(二)重慶市交通管理體制改革取得的成效

到2012年，市交委已全面理順了交通管理的體制，取得了交通管理的幾大成效:

一是行業(yè)管理充分體現了“精簡、統(tǒng)一、效能”。市委市政府將城市客運(公交、出租車客運)、公路、水路運輸交由市交委一家管理，精簡了機構，節(jié)約了行政成本，提高了行政效能，避免了因部門利益造成的糾紛，綜合交通運輸體系的優(yōu)勢得以發(fā)揮。改革實現了城市客運與公路客運、水路客運的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效銜接;同時還與鐵路、民航部門建立聯席會議制度，定期協商解決各種運輸方式的配合問題，綜合運輸協調機制得到了初步建立。

二是推動了交通關鍵環(huán)節(jié)改革取得新進展。在大交通管理體制的推動下，交通綜合執(zhí)法改革走在全國最前端，真正實現了高速公路安全、征稽、運管、港航、路政執(zhí)法“五位一體”;城市公交改革不斷深化，主城核心區(qū)客運企業(yè)公司化改造、營運線路公交化改造取得階段性成效;出租汽車產權制度改革穩(wěn)步推進，運行質量和服務水平明顯提高;養(yǎng)護體制改革沖破阻力，部分區(qū)縣組建專門養(yǎng)護企業(yè)，公路養(yǎng)護逐步實現市場化。

三是確保了交通基礎設施建設取得巨大成就，實現了交通運輸服務能力明顯提升。截至2012年初，全市公路總里程突破11.86萬公里，高速公路通車總里程達到1861公里，農村公路建設里程突破10萬公里，干線公路總里程達到11262公里。全市河流通航里程突破4451多公里，建成港口泊位880個。道路運輸企業(yè)規(guī)?；?、集約化經營水平顯著提高，運輸裝備數量大幅增加，運力加快升級換代。換乘樞紐及旅客換乘汽車站等一批客運設施建成使用，公共交通和長途班線客運線網布局不斷優(yōu)化，群眾出行方式選擇更具多樣性、舒適性、快捷性。農村客運發(fā)展初見成效，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通車率分別達到97.4%和57.5%。水上集裝箱、滾裝運輸發(fā)展迅猛，公路與水路在綜合運輸體系中的基礎性地位和作用進一步增強。

(三)改革中存在的問題

盡管重慶市范圍內的大交通管理體制改革成效明顯，但隨著國家改革開放的不斷深入、重慶市國民經濟和社會發(fā)展的市場化進程明顯加快，重慶市交通事業(yè)自身的發(fā)展和科學技術的進步，對交通管理體制提出了更新、更高的要求。在新的形勢和要求下，重慶市交通管理體制仍存在不適應科學發(fā)展的方面，成為下一步重慶市大交通管理體制需要改革完善的重要著力點。

首先，在整體層面上缺少解決重大交通運輸問題的體制機制。重慶市交通管理涉及多個層面和多個主體，尤其是在解決一些重大的交通問題上，需要國家、行業(yè)、市委市政府、市交委、市其他相關職能部門和機構等多個主體之間的配合與協作。從目前重慶市交通管理的整體層面來看，尚缺少一個有效的協作配合體制。

其次，城市綜合交通運輸體系發(fā)展中的統(tǒng)籌力度有待提高。雖然目前重慶市大交通管理體制中明確由市交委負責對城市內的民航、郵政、鐵路等其他交通方式進行協調，但協調過程中缺乏有力的抓手，各種運輸方式之間沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃、協調發(fā)展的局面。

再次，相關職能整合和運行機制有待進一步建立和完善。主要體現在:一是市級相關部門在履行交通行政職能上還存在一些交叉。目前，重慶市屬于交通范疇的事權，如交通規(guī)劃、建設、管理等領域內的部分事權仍然分散在市發(fā)改委、規(guī)劃局、建委、市政委、商委等多個政府職能部門，綜合交通運輸的戰(zhàn)略理念尚未完全形成，交通運輸網絡規(guī)劃各行其是，缺乏有效的銜接和支撐，難以發(fā)揮管理部門的綜合優(yōu)勢和協作效益。二是區(qū)縣管理體制相對于直轄市特征的適應性不強。主城區(qū)與遠郊區(qū)縣沒有建立起相適應的交通管理體制，區(qū)域中心城市沒有賦予相適應的交通行政職能，市級層面與區(qū)縣層面需要進一步界定職能和科學分工。

最后，相關管理的法規(guī)、政策和方法有待進一步更新和充實。隨著市場經濟的發(fā)展，公路建設、運輸市場的多元化及市場競爭程度的提高，原有的行政管理方法和手段已不適應重慶市交通運輸發(fā)展的需求，管理方法簡單、較為落后，導致交通管理的效率和效益不能充分發(fā)揮。

二、進一步推進大交通管理體制改革的思考

目前，重慶市大交通運輸管理職能的定位是在我國交通行政職能定位的總體框架下，根據重慶市特殊市情和實際需求確定的，結合我市大交通管理體制改革實踐中取得的經驗和存在的問題，就進一步推進大交通管理體制改革，筆者提出如下思路:

(一)進一步科學界定和配置交通行政職能

完善市政府部門的交通行政職能定位。一是設立專門組織部門和機構，統(tǒng)籌全市交通發(fā)展職能。實踐證明，在市級層面設置臨時性機構難以解決綜合運輸發(fā)展中的長遠問題，因此，建議由重慶市政府設置相應的組織機構(如重慶市綜合運輸統(tǒng)籌發(fā)展委員會)，掛靠重慶市交委下，由市政府領導人任正職或通過其他方式提高市交通行政主管部門在市級層面的決策層次，實現市交通行政主管部門對重慶市交通運輸的統(tǒng)籌發(fā)展。二是在起草交通運輸領域地方性法規(guī)、發(fā)布行政規(guī)章、規(guī)范性文件、編制總體規(guī)劃的過程中，充分征求交通管理部門的意見，確保所發(fā)布的法規(guī)文件和總體規(guī)劃符合重慶市交通發(fā)展需求和實際。三是制定交通行業(yè)發(fā)展重大政策，強化對交通重大事項的領導，組織建立完善的工作體系。四是創(chuàng)新考核評價方法，監(jiān)督交通行政各主體的行為。

優(yōu)化當前市交委行使的交通職能。大交通管理體制的實踐已經取得了初步成果，但限于當時的條件和改革的環(huán)境，改革又具有不徹底性，其弊端在實踐中已日益顯現。根據當前重慶市交通運輸發(fā)展的實際需求，有必要增加重慶市交通行政主管部門參與城市交通規(guī)劃綜合決策和評審等相關職能，加大其對重慶市交通運輸事業(yè)的統(tǒng)籌管理力度。

適時調整相關職能部門行使的交通職能。以完善綜合運輸體系為目標，按照事權統(tǒng)一的原則，最大限度地將交通運輸范疇的事權統(tǒng)歸于交通部門管理。如逐步將原屬于市建委的軌道運輸管理職能，屬于市外經貿委承擔的外貿運輸職能，屬于市經委承擔的郵政、通信、信息產業(yè)、工業(yè)經濟運行中企業(yè)生產產品和原材料的鐵路運輸協調工作職責，以及市農委、市商委、市國資委等部門涉及直接交通行政管理的職能劃入市交委。

(二)推進政府交通系統(tǒng)內部的管理體制改革

與時俱進，進一步完善交通行政管理內設部門和機構。按照國家大交通體制改革的要求，逐步整合、歸并職能相同或相近的業(yè)務處室，構建機關大處室管理體制，充分發(fā)揮處室的管理職責，明確統(tǒng)籌部門和具體部門的職能定位和職能范圍。

工作中科學界定決策執(zhí)行職能。在領導層、機關處室與行業(yè)局的關系上，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權在體制上相對分離、機制上密切聯系的原則，確保決策與執(zhí)行的互動和適度制衡，同時在決策部門(機關處室)與執(zhí)行機構(行業(yè)局)的職能設計上，按照決策者與執(zhí)行者的角色確保職能相互區(qū)別。在未來發(fā)展中，隨著民航、鐵路、郵政等管理職能的納入和深入推進，可逐漸增加相應的行業(yè)局。當然，隨著執(zhí)行事權進一步下放至各區(qū)縣，交通主管部門的職能主要體現為決策和督導，行業(yè)局的職能就會大大削減，從而失去存在的必要。撤銷行業(yè)局，只設置相應職能處室，也是一種可供參考的選擇。

正確處理委屬企業(yè)的關系。按照市場分類原則對不同類型的企業(yè)采取不同的監(jiān)管方式。市場化程度較高的企業(yè)盡可能通過市場進行管理;對于公益性較強的交通企業(yè)，要加大政府的調控力度，確保交通公益性的實現。

逐步加大委屬事業(yè)單位改革。近期要不斷完善其功能定位和工作機制。從遠期來看，要按照國家關于事業(yè)單位體制改革的要求及交通行業(yè)管理職能的演變進行相應的改革和完善。

(三)不斷完善區(qū)縣交通管理體制

目前，重慶市下轄38個行政區(qū)縣(自治縣)，包括19個區(qū)(其中主城區(qū)9個)、19個縣。隨著重慶市城市化進程的加快，不斷推進區(qū)縣交通管理體制改革。如主城區(qū)不存在農村公路建養(yǎng)問題的情況下，在主城區(qū)設置交通分局，作為市交通行政主管部門的直屬派出機構，實行垂直管理。遠郊區(qū)縣交通管理體制改革的思路應是在放權的基礎上，充實其職能體系，完善和界定其與市交通行政主管部門的業(yè)務關系和權責邊界，在統(tǒng)一部署和謀劃的前提下，鼓勵各遠郊區(qū)縣在加強不同運輸方式的協調與銜接、持續(xù)推進交通行政綜合執(zhí)法進程、統(tǒng)一交通管理機構名稱的基礎上探索符合自身實際的管理模式。

(四)進一步強化體制改革保障機制與制度建設

交通管理體制是由實體要素(機構、人員)和關系要素(制度、機制)構成的有機整體，必須進一步強化與之相配套的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協調、預防、應急、公眾參與、行業(yè)自治和考核評價等相關機制，才能有效實現交通管理的決策、計劃、組織、協調和控制。這些機制的建立和完善是管理體制得以良性運作的基礎和保障。

(五)運用管理新方法推動體制改革工作

交通管理體制改革不應僅僅局限于機構的調整和職能的界定上，還要體現在行政領導管理規(guī)則、行政辦公方式、行政管理方式的創(chuàng)新以及一些管理手段、技術的應用等方面。一是加強電子政務建設，提高政府信息化水平，建設好“三網一庫”，做好信息公開，暢通與公眾溝通渠道，引導公眾參與交通管理;二是積極探索多種管理手段，適時引入合同管理、招投標管理、績效管理、信息管理等先進的行政管理方法，提高交通管理部門在行政手段、經濟手段、法律手段上的綜合運用能力，鼓勵和促使管理人員運用法律和經濟杠桿解決交通管理問題;三是充分利用外部資源，提升管理水平。通過“請進來”、“走出去”等辦法，開展工作交流，取長補短，互通有無，提升各個層面的管理水平。

三、體制改革中應該注意的兩大重點

(一)設計好交通行政管理部門的職能

我國公共行政管理權力(簡稱公權力)的基本內容和活動方向是各級政府的各類職能的實施?？茖W實施行政管理職能是開展行政管理活動的依據和前提，也是深化行政體制改革和推進政府管理模式創(chuàng)新的關鍵。重慶的交通運輸管理部門的職能定位就是要加快政府職能轉變，全面履行市場監(jiān)管、社會管理、經濟調節(jié)和公共服務的各項職能。

首先，加強政府職能部門和管理機構對市場的監(jiān)管。龐大的交通運輸市場屬于特殊的商品市場，它所交易的是各類向社會提供的交通運輸服務，是無形商品。加強市場監(jiān)管也是政府職能的必要體現。市場監(jiān)管要區(qū)分完全競爭的市場(相對壟斷)和不完全競爭的市場(完全放開)，后者兼具公益性和盈利性。其公益性特征決定了政府必須要進行適度的干預和控制，以防范市場失靈、管理無效。在交通執(zhí)法改革的實踐中應突出市場監(jiān)管方法的運用，由單純的事后行政處罰轉向事前預防、事中審查和監(jiān)督。

其次，大力推進全社會的監(jiān)督和管理。交通行政管理部門普遍認為自身在社會管理職能上基本不擔負責任和義務。例如:認為交通行業(yè)各類一線從業(yè)人員的社會保障是人事勞動部門的職能，從業(yè)人員收入分配是企業(yè)自身的行為等等。但管理實踐證明，對社會管理職能的忽視會導致社會矛盾的激化，造成社會不穩(wěn)定因素，甚至引發(fā)群體性事件，致使政府的一個專項行政管理職能的行使失靈。如幾年前“11.3”重慶市出租車停運事件，根源就是出租車駕駛員和企業(yè)的利益分配問題。交通管理部門對諸如此類的社會管理問題需要具備高度的敏感性，及早介入，履行一定的社會管理職能，化解社會矛盾，確保此類事件的有效預防。

再次，通過經濟調節(jié)手段完成交通行政管理職能的轉變。開展經濟調節(jié)是我國政府的一項重要職能。政府的交通運輸部門運用經濟調節(jié)手段可以從兩個方面入手:一是直接采取經濟手段對行政管理主體和行政管理相對人進行分別調節(jié)。例如:通過價格的調控，鼓勵車輛合法裝載運輸;對超過公路承載能力的貨運車輛即超限超載的行為，采取加重收取通行費，或限制其運行，或現場卸載等方式，切斷運輸業(yè)戶超限超載運輸的經濟鏈條。二是通過向橫向的政府行政管理部門如財政、稅務、工商等部門提出訴求，間接達成交通管理經濟調節(jié)的目標。將違法違規(guī)運輸經營企業(yè)列入信譽黑名單，通過減少政府補貼，調整提高稅率，減少生產利潤，提高信貸門檻，加強市場準入和退出機制等經濟手段來實現管理目標。

最后，全力保障交通行業(yè)的公共服務效能。推動公共服務的主體是政府行政管理部門和機構，公共服務的對象是全社會公眾?，F實情況是，交通行政管理部門和機構長期以來形成了一個傾向，即總是自覺不自覺地代表行業(yè)利益，如對市場的監(jiān)管以及基礎設施的管理往往被簡化為單純的行業(yè)管理。為適應新時期提供公共服務的要求，交通管理部門應轉變觀念，在公眾、社會和行業(yè)利益之間尋找一個結合點，真正做到“三個服務”:一是服務國民經濟和社會發(fā)展全局，為構建社會主義和諧社會提供交通基礎設施;二是服務社會主義新農村建設，為構建社會主義和諧社會創(chuàng)造交通條件;三是服務人民群眾安全便捷出行，為構建社會主義和諧社會增強交通運輸保障能力，達到提供公共服務和促進行業(yè)發(fā)展的有機統(tǒng)一。

(二)協調好行政主管部門與相關主體之間的關系

結合國家對交通運輸大部制改革(整合民航和郵政的相關行政管理職能)的需要，重慶市要順利推進大交通管理體制改革，確保條塊結合，必須正確處理好與各相關主體的關系，取得改革的實效。

一要處理好管理部門與市場的關系。根據不同市場的不同特性，政府交通運輸管理部門和機構應該采取不同的功能和定位。例如對公交車和出租車的市場，在不影響公益性實現的前提下，政府不應干預公交企業(yè)按照市場規(guī)律所采取的行為;對基礎設施、維修、汽車租賃、交通勞務用工市場，應在有限的監(jiān)督范圍外推行市場化;對道路客運、水運市場，政府交通運輸部門應在保證道路客運市場運量和運力供求平衡的基礎上，讓市場機制充分發(fā)揮作用，優(yōu)勝劣汰。

二要處理好管理部門與公眾的關系。社會公眾對于政府交通運輸部門和機構既有獲取信息和服務的需求，也發(fā)揮著為交通部門實施公眾監(jiān)督、提供決策參考、通過強化自我管理減輕交通管理壓力的重要作用。在改革中，交通管理部門應通過公眾參與的渠道和機制，贏得公眾的認可和參與的熱情，建立與社會公眾之間的合作關系，為交通管理部門的管理和決策活動提供廣泛的社會基礎。

三要處理好管理部門與交通各類企業(yè)的關系。對于不同類別的企業(yè)，如運輸、建設、水運、民航、郵政應按照市場化程度、企業(yè)核心價值來確定政府介入的廣度和深度。對于完全競爭性企業(yè)，如基礎設施建設、汽車維修、道路貨運企業(yè)等，應嚴格政企分開，充分發(fā)揮市場機制的作用。對于不完全競爭企業(yè)(通常是公益性企業(yè))，應通過一定程度的行政介入，確保企業(yè)公益性目標的實現。

四要處理好管理部門與社會行業(yè)組織的關系。政府交通運輸部門要采取有效的方式方法，充分發(fā)揮行業(yè)組織在促進行業(yè)管理和健康發(fā)展方面的積極作用:一方面通過行業(yè)組織調整不同群體之間的利益分配格局;另一方面通過行業(yè)組織實現行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)行為和秩序。

五要協調好政府交通運輸部門內部的關系。對于公路、水運、民航、郵政等不同運輸方式，交通主管部門和機構要處理好幾者之間的關系，實現各種運輸方式的一體化協調發(fā)展;在同一運輸方式的內部管理上，需要建立各管理部門和機構之間的協作關系，合理分權，劃清責任，實現交通管理體制各組織機構間的有效協同，提高交通整體效率，促進交通事業(yè)健康發(fā)展。

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