李宗玲

（蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

論公共選擇理論中的官僚機(jī)構(gòu)和官僚行為

李宗玲

（蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

在政治市場(chǎng)上，除了作為生產(chǎn)者的政治家和政黨，作為消費(fèi)者的選民以外，官僚機(jī)構(gòu)作為一中介活躍于整個(gè)政治舞臺(tái)并對(duì)政府的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生了重要影響。從一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”的角度出發(fā)觀察官僚行為和官僚機(jī)構(gòu)的活動(dòng)以及分析官僚及官僚機(jī)構(gòu)存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和意義，并對(duì)這樣的存在對(duì)整個(gè)政府行為及政府行政效率的影響進(jìn)行解析，對(duì)如何改進(jìn)官僚機(jī)構(gòu)提高行政效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

公共選擇理論；官僚機(jī)構(gòu)；官僚行為；政府

官僚是公共決策的直接執(zhí)行者，他們的行為在公共選擇過(guò)程中屬于供給方的行為。在西方國(guó)家里，政府實(shí)際上由政治家和官僚兩部分人組成，政治家要獲得一定的職位必須經(jīng)過(guò)選舉，而官僚是由公共機(jī)構(gòu)任命的，其任職往往是終身制的。官僚通常不直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，而是對(duì)任命他們的公共機(jī)構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)的政治家們負(fù)責(zé)。官僚是現(xiàn)實(shí)政治生活中除選民和政黨之外的又一重要政治角色，其對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行都具有極大的影響。因此，研究官僚機(jī)構(gòu)及其組成成員的行為對(duì)現(xiàn)實(shí)政治生活具有重要意義，尤其是把官僚的行為動(dòng)機(jī)放在公共選擇理論下研究，更會(huì)讓人明白他們?yōu)槭裁磿?huì)這樣做而不那樣做，以及為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，對(duì)我們理解政府行為也具有重要的指引作用。

一、公共選擇理論

公共選擇理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之一，它是由公共選擇學(xué)派于20世紀(jì)50年代建立和發(fā)展起來(lái)的，其在英文文獻(xiàn)里通常稱作“公共選擇”（public choice），是一門介于政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的新興交叉學(xué)科，它的出發(fā)點(diǎn)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)研究政治決策的運(yùn)作機(jī)制。用公共選擇學(xué)派代表人物布坎南的話來(lái)說(shuō)，“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場(chǎng)決策而產(chǎn)生?！保?］同時(shí)繆勒也認(rèn)為：“公共選擇是對(duì)非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究或是把經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用于政治科學(xué)地分析”。［2］因此，公共選擇理論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)分析和研究政府政策的制定過(guò)程，研究在既定的社會(huì)公眾偏好和政治程序背景下政府的政策是如何制定出來(lái)的，以及如何改革政治程序以改進(jìn)決策和結(jié)果。公共選擇理論的提出是基于政府提供公共物品這一前提假設(shè)，同時(shí)它開辟了對(duì)投票等政治行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)觀察與研究的嶄新視角，從這個(gè)意義上說(shuō)，公共選擇理論打破了長(zhǎng)期以來(lái)存在于政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的界限，成為溝通兩者的橋梁。公共選擇理論使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，但它的主題和政治科學(xué)的主題是相同的，均涉及國(guó)家理論、政黨政治、官僚機(jī)構(gòu)等。公共選擇理論有以下內(nèi)涵：

（一）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是公共選擇理論的前提

傳統(tǒng)的政治學(xué)中的“人”與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“人”是兩個(gè)不同的概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)中“人”是理性的人，即追求個(gè)人利益最大化的人；而政治學(xué)中的“人”是“政治人”，即代表民眾利益，為了追求公共利益而展開公共行動(dòng)，力圖實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的人。公共選擇理論認(rèn)為，政治家、官僚等政治領(lǐng)域中的人同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的人是一樣的，都以追求個(gè)人利益最大化為行為目標(biāo)，即都是“經(jīng)濟(jì)人”，而政治家追求的是選票最大化，選民追求的是投票凈收益最大化，執(zhí)行決策的政府官員追求的則是預(yù)算最大化等。

（二）非市場(chǎng)決策是公共選擇理論的切入點(diǎn)

公共選擇理論可以說(shuō)是研究非市場(chǎng)決策的理論，是用經(jīng)濟(jì)方法對(duì)政府決策過(guò)程的分析。在非市場(chǎng)決策中，國(guó)家和政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，它的代理人——政治家和官僚同私人經(jīng)濟(jì)中的個(gè)人一樣，也是趨利的“經(jīng)濟(jì)人”。同其他任何在公共選擇領(lǐng)域中做出決定的人一樣都會(huì)犯錯(cuò)誤，他們的行動(dòng)本身也要受制于一些規(guī)則。公共選擇理論將政府看作市場(chǎng)環(huán)境中的企業(yè)，即公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者，由此來(lái)揭示其在市場(chǎng)環(huán)境中的行為方式和行為后果。

（三）交易是公共選擇理論中的重要概念

交易是指經(jīng)濟(jì)主體從個(gè)人利益最大化的目的出發(fā)，相互之間進(jìn)行自愿交換，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里，交易各方是平等的，交易完全是自愿的，交易的過(guò)程也是非強(qiáng)制性的，如果有任何一方不滿意，交易就可以取消。但在政治領(lǐng)域里，交易各方的權(quán)利是不均等的，而且交易一旦確定，就不能輕易取消或更改，因而具有一定的強(qiáng)制性特征。交易具有簡(jiǎn)單交易和復(fù)雜交易，在政治領(lǐng)域大部分交易都是多個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”之間的復(fù)雜交易。

二、官僚及其行為特征

官僚在表面上是制度與權(quán)力，而在本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)的利益管理階層。在公共選擇論者看來(lái)，官僚是指負(fù)責(zé)執(zhí)行通過(guò)政治制度作出的集體選擇的代理人集團(tuán)，或更明確地說(shuō)是指負(fù)責(zé)政府提供公共服務(wù)的部門，他們是由政治家任命的公共政策或公共項(xiàng)目的執(zhí)行人，是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者、提供者和維護(hù)者。［3］官僚主要有以下行為特征：

（一）官僚行為具有相對(duì)的獨(dú)立性

他不直接對(duì)選民負(fù)責(zé)而是對(duì)任命他們的政府機(jī)構(gòu)和政治家負(fù)責(zé)。由于官僚機(jī)構(gòu)的成員實(shí)行的是任命制，選民要想影響官僚，只能借助于社會(huì)輿論的壓力，或者通過(guò)組成一定的利益集團(tuán)來(lái)影響政黨和政府進(jìn)而影響官員，所以選民對(duì)官員的制約實(shí)際上是一種軟約束，作用相對(duì)比較弱，過(guò)程也相對(duì)比較長(zhǎng)，從而使官員的行為具有相對(duì)的獨(dú)立性。

（二）官僚行為具有相對(duì)的穩(wěn)定性

官僚機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)環(huán)境之下的企業(yè)不同，它不會(huì)受市場(chǎng)環(huán)境影響，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較穩(wěn)定，它的成員相對(duì)來(lái)說(shuō)也比較穩(wěn)定，雖然它的機(jī)構(gòu)內(nèi)部有自己的一套嚴(yán)格的等級(jí)制度和晉升規(guī)則，但由于官僚機(jī)構(gòu)部門的產(chǎn)出都是非贏利性的，因而它不能像私營(yíng)企業(yè)一樣把利潤(rùn)作為硬性指標(biāo)來(lái)使用，所以它沒有明確的考核指標(biāo)，在沒有考核指標(biāo)的情形下官僚行為更具有相對(duì)的穩(wěn)定性。

（三）官僚行為具有相對(duì)的特殊性

政治家與政府官員的政策主張要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的規(guī)章制度，需要通過(guò)起草政策法案把政策主張轉(zhuǎn)化為規(guī)章制度，而官僚負(fù)責(zé)選擇議案的收集，議案的審議，同時(shí)負(fù)責(zé)分析和提供各種必要的信息，因此，他們與社會(huì)各界關(guān)系的密切程度決定其能否提供有效的信息，這直接影響著政治家決策的成功與否。

三、官僚機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)和意義

官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生并非偶然現(xiàn)象，它是伴隨著特定的社會(huì)歷史條件即社會(huì)分工的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。隨著組織化的發(fā)展，社會(huì)工作越來(lái)越固定于一定的專業(yè)范圍之內(nèi)，由于專業(yè)技術(shù)的限制，各工作之間流動(dòng)的可能性越來(lái)越小，官僚制的產(chǎn)生為統(tǒng)治者的全面管理提供了可能。貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也促進(jìn)了官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求收入和支出使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)量化，同時(shí)定期支付薪酬既可以擺脫以實(shí)物為報(bào)酬的松懈官僚體制傾向，又可以保證雇員有穩(wěn)定的收入來(lái)源，從而增加了組織的重要性以及雇員對(duì)組織的依賴性，而這又不同于世襲官僚制中的人身依附關(guān)系，使雇員更加自由和獨(dú)立，更能激發(fā)他們的積極性和責(zé)任感。

官僚機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)：首先，政治與行政分開是官僚機(jī)構(gòu)存在的前提。伍德羅·威爾遜在1887年提出了政治與行政分離的思想。政治和行政分離剔除了官僚制行政中的政治因素，使行政獲得獨(dú)立的地位，使官僚機(jī)構(gòu)獨(dú)立存在成為可能。其次，科學(xué)管理原理是官僚機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)。泰勒認(rèn)為用科學(xué)管理來(lái)代替經(jīng)驗(yàn)法則，可以擯棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)型管理中所摻雜的大量人治因素?？茖W(xué)管理原理把傳統(tǒng)的管理從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)主義推向了科學(xué)、理性、專業(yè)化和普遍化，為理性官僚制的合理性做了鋪墊，并且為其提供管理原則和方法。

官僚機(jī)構(gòu)存在的意義：首先，官僚制適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)形式平等的追求。官僚機(jī)構(gòu)是追求形式合理的管理體制，它克服了行政中的專制主義和各種特權(quán)現(xiàn)象，適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)形式平等的要求，保障了人們?cè)诜芍贫让媲凹葱问缴系钠降葯?quán)利。其次，官僚機(jī)構(gòu)促進(jìn)了社會(huì)等級(jí)差距的縮小。官僚機(jī)構(gòu)通過(guò)落實(shí)一系列的政策規(guī)定促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)等級(jí)差距的縮小，使社會(huì)更加穩(wěn)定，更易于管理。再次，官僚機(jī)構(gòu)提高了行政效率。在官僚制的行為模式中，行政是一種專業(yè)化的職業(yè)，它需要由經(jīng)過(guò)專業(yè)化訓(xùn)練的人員來(lái)完成，同時(shí)由于各種工作對(duì)專業(yè)和技能的要求不同，所以必須將各種工作分開以由專門的專業(yè)人員來(lái)操作，最后統(tǒng)一進(jìn)行管理，這樣就提高了行政效率，同時(shí)避免了由于相關(guān)知識(shí)缺乏而造成的不專業(yè)。

四、公共選擇理論下的官僚行為及相關(guān)的政府行為

（一）從公共選擇理論的前提——“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)分析官僚行為

首先，從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，官僚不是“政治人”，他們首先追求的是個(gè)人利益最大化。官僚出于自身利益（所獲得的薪金、社會(huì)名望、額外所得、權(quán)力和地位等）的考慮，千方百計(jì)的尋求權(quán)利的擴(kuò)張和預(yù)算的最大化，結(jié)果造成機(jī)構(gòu)的臃腫和預(yù)算的不斷膨脹。又由于官僚的行為具有一定的相對(duì)獨(dú)立性，他們受到的是一種軟約束力，更助長(zhǎng)了他們之間相互爭(zhēng)奪權(quán)力和爭(zhēng)取利益的野心，從而使整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成一個(gè)相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)耗增加，背離整個(gè)組織本身存在的目的。其次，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行都有重大影響，由于官僚是“經(jīng)濟(jì)人”，為了維護(hù)自己的既得利益和追求更大的利益，他們會(huì)結(jié)成一個(gè)利益集團(tuán)為政治家提供歪曲的信息，使政策向著有利于自己的方向發(fā)展。對(duì)于由政府部門獨(dú)立的、全權(quán)制定與實(shí)施的政策來(lái)說(shuō)，由于每個(gè)部門所遵循的政策，通常是由該部門領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己對(duì)公共利益的理解來(lái)決定的，他們的行為具有限當(dāng)大的自由度和靈活性，有意或無(wú)意的為自身的經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)，故而他們對(duì)公共利益的理解常常難以真正符合公共利益的要求。

（二）從公共選擇理論的非市場(chǎng)決策環(huán)境出發(fā)，發(fā)揮主導(dǎo)作用的是國(guó)家或政府

非市場(chǎng)決策環(huán)境缺乏競(jìng)爭(zhēng)性并且具有一定的強(qiáng)制性，官員與政治家就構(gòu)成一種雙邊壟斷關(guān)系，使得官僚的地位和利益相對(duì)比較穩(wěn)定。在透明度相對(duì)較低，競(jìng)爭(zhēng)程度低下的政府機(jī)關(guān)中，政府機(jī)關(guān)的官員們的工資往往是數(shù)額固定并且按時(shí)發(fā)放，工作的好壞與他們工資的漲跌不會(huì)掛鉤，這種制度使他們很容易松懈，從而產(chǎn)生惰性，也缺乏一種把公共物品的生產(chǎn)費(fèi)用壓縮到最低限度的動(dòng)力，即不考慮成本和收益之間的比例，從而使社會(huì)支付的總費(fèi)用大大超出了社會(huì)本應(yīng)支付的成本。同時(shí)，由于社會(huì)監(jiān)督和官僚機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不完善，絕大多數(shù)官員的行為都無(wú)法得到有效的監(jiān)督，從而就會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者脫離實(shí)際，不了解下情，高高在上，貪圖舒適，滿足現(xiàn)狀，做官當(dāng)老爺；飽食終日，無(wú)所作為；遇事推諉，辦事拖拉，不負(fù)責(zé)任等現(xiàn)象。這些大大降低了政府的行政效率，導(dǎo)致官僚個(gè)人的權(quán)威大于職務(wù)權(quán)威，從而引起社會(huì)公眾的不滿。

（三）從公共選擇理論中的交易出發(fā)，官僚從個(gè)人利益最大化的目的出發(fā)，把自己的每項(xiàng)工作都視為在與別人做交易。

利用自己所擁有的權(quán)利和信息優(yōu)勢(shì)為自己尋求利益，如政府官員利用行政干預(yù)的辦法來(lái)增進(jìn)私人企業(yè)的利潤(rùn)，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們進(jìn)貢作為得到這種租的條件，也即創(chuàng)租；政府官員會(huì)故意提出一些可能使私人的企業(yè)利益受損的政策相威脅，迫使私人企業(yè)割舍一部分利益與其共享，也即抽租；以及一些政府官員利用職務(wù)之便進(jìn)行尋租等。以上這些現(xiàn)象在政府機(jī)構(gòu)中普遍存在，使得公眾想讓政府官員為他們辦事就得先給他們好處成為一種共識(shí)，這樣將不正常的事情正?；?，使更多的人行賄和更多的官員受賄，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，造成整個(gè)社會(huì)資源的浪費(fèi)和社會(huì)效用的損失。

五、從改進(jìn)官僚行為的角度提高政府工作效率的對(duì)策

官僚制適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)發(fā)展的要求，并在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了巨大作用。然而隨著社會(huì)的深化發(fā)展，官僚制開始暴露出自身的缺陷，阻礙社會(huì)公共事業(yè)的健康發(fā)展。即便如此，人類到目前尚未找到一種可以完全替代官僚制的組織形式，因此我們只能通過(guò)研究官僚的行為動(dòng)機(jī)的淵源，找出相關(guān)的解決措施以完善官僚機(jī)制，提高官僚機(jī)構(gòu)的行政效率。

首先，建立官員考核機(jī)制和有效的官員激勵(lì)機(jī)制。建立官員考核機(jī)制，定期對(duì)官員進(jìn)行考核，包括官員自身素質(zhì)考核，業(yè)務(wù)考核以及政績(jī)考核，著重做到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部透明化，保證上情下達(dá)。同時(shí)，在政府部門引進(jìn)企業(yè)精神，建立有效的官員激勵(lì)機(jī)制。政府應(yīng)改變官員拿固定薪金的規(guī)定，將官員的收入和他們的政績(jī)掛鉤，以鏟除他們不思進(jìn)取滿足現(xiàn)狀的惰性。根據(jù)管理學(xué)泰斗彼得·德魯克的理論，如果一個(gè)組織是鼓勵(lì)企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家，反之，即使是那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是政府機(jī)構(gòu)半年以后，“其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭(zhēng)權(quán)奪利的政客一樣。”［4］（P12－13）

其次，完善社會(huì)公眾以及媒介對(duì)官員的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)公共權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制是防止權(quán)力濫用與誤用，防止政策偏離公眾利益而失去公眾信任的重要保證，也是官僚機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在動(dòng)力。完善輿論監(jiān)督機(jī)制，包括調(diào)動(dòng)輿論監(jiān)督主題的積極性、拓寬輿論監(jiān)督的渠道和方式、提高輿論監(jiān)督的可信力等，同時(shí)完善對(duì)輿論監(jiān)督主體的人生安全的保護(hù)措施，只有這樣才能建立一個(gè)更加公正、透明的公權(quán)體系，才能不斷提高官僚機(jī)構(gòu)的行政效率。

［1］〔美〕布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家［M］.吳良鍵，桑伍，曾獲，譯.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

［2］〔美〕繆勒.公共選擇理論［M］.楊春學(xué)，等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999.

［3］郭慶旺，等.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.

［4］〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

book=82,ebook=82

李宗玲（1987—），女，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國(guó)化專業(yè)2010級(jí)碩士研究生，主要從事黨史黨建研究。