陳旭英

試論政府對高校辦學(xué)的影響

陳旭英

從當(dāng)前我國政府與高校的關(guān)系出發(fā)，分析政府管理對高校的正面作用及負(fù)面影響，闡釋辦好符合中國國情的高等教育，建立依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，需要政府、高校和社會的共同努力。

政府；高等學(xué)校；教育管理；對策

高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問題的核心是處理好政府與高校的關(guān)系。構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系，建立依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，有利于推動高校健康良性發(fā)展。

一、政府與高校的關(guān)系

政府是國家的統(tǒng)治機構(gòu)，按照區(qū)域劃分原則組織起來的，對全社會各方面活動進行協(xié)調(diào)和控制。高等學(xué)校是對公民開展高等教育、培養(yǎng)高級專門人才、進行科學(xué)研究的機構(gòu)。在特定的高等教育管理體制下，高校在從事高等教育活動過程中或政府在對高校實施行政管理的過程中，二者之間必然存在各種關(guān)系，這種關(guān)系的建立和維系方式也決定了高校管理體制的基本性質(zhì)。

中國的大學(xué)基本是在計劃經(jīng)濟體制下建立由政府主辦的大學(xué)，政府與高校之間自然存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、控制和被控制、主導(dǎo)和被主導(dǎo)的關(guān)系。政府通過行使職權(quán)，對高校產(chǎn)生主動的促進或限制作用；高校作為被動的一方，成為政府教育主管部門的下屬或附屬單位，所獲得的自主權(quán)是相對和有限的。

高校一方面力爭擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，一方面也希望依靠政府出面協(xié)調(diào)社會各種關(guān)系，給予高校更多的支持。政府則希望高校能在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和發(fā)揮更大的作用。政府通過制定方針政策，規(guī)定人才培養(yǎng)要求，調(diào)控高等教育的合理布局和發(fā)展。

高校具有人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的社會職能。這種職能也決定了高校與政府和社會的關(guān)系更加密切，高校不可以孤立于政府和社會而存在。高校需要通過密切與政府、社會的溝通和聯(lián)系，才能及時掌握經(jīng)濟社會的脈搏和訊息，準(zhǔn)確把握發(fā)展趨勢，在人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化等方面更好地與社會對接、為社會服務(wù)，滿足政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1985年，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》，1998年，《高等教育法》頒布，對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)提出明文規(guī)定，但高校依法自主辦學(xué)效果并不明顯。一般情況下，高校對政府的要求“無條件服從”，鮮有異議或訴諸法律拒絕政府要求。

不可否認(rèn)，政府對高校的辦學(xué)提供了很大的支持，但在一定程度上也制約著高校的創(chuàng)新發(fā)展。事實上，在政府的完全控制下的高校完全自治是不現(xiàn)實、不可行的。問題在政府控制和高校自治之間如何科學(xué)地把握平衡點，協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。

二、政府管理對高校辦學(xué)的正面影響

1.重視和支持作用。隨著社會發(fā)展和國際人才競爭的加劇，我們越來越意識到，只有教育才是建設(shè)人力資源強國的關(guān)鍵，才是21世紀(jì)國家競爭取勝的關(guān)鍵。因此，高校的重要性日益凸顯，國家對高等教育的重視程度明顯提高?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第一次提出高等教育強國思想，明確了各級政府優(yōu)先發(fā)展教育的責(zé)任，即切實保證經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展、財政資金優(yōu)先保障教育投入、公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。要把推進教育事業(yè)改革發(fā)展作為各級黨委、政府政績考核的重要內(nèi)容，建立相應(yīng)的考核機制和問責(zé)制度。各級政府要定期向同級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告教育工作狀況，加大人大的監(jiān)督力度和政協(xié)的咨詢功能。這意味著高校的發(fā)展在政策、制度、資金、環(huán)境等軟硬件建設(shè)方面將會得到國家政府更大的重視和支持。

2.評估和檢查作用。《中國高等教育法》第44條規(guī)定：“教育行政部門要對高等學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量開展評估?！?003年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部《2003-2007教育振興行動計劃》明確提出，對所有普通高等學(xué)校實施五年一個周期的“普通高等學(xué)校教學(xué)工作水平評估”，促進高校教學(xué)質(zhì)量改善和辦學(xué)條件基本達標(biāo)、教學(xué)管理基本規(guī)范、教學(xué)質(zhì)量基本保證。盡管人們對教學(xué)評估褒貶不一，但評估對理清學(xué)校辦學(xué)思路、凝練辦學(xué)特色、確立教學(xué)中心地位、強化質(zhì)量意識、促進教學(xué)條件及師資隊伍改善等方面還是起到了明顯的作用。根據(jù)中國政治體制、文化傳統(tǒng)等國情以及所處的高等教育發(fā)展階段，政府主導(dǎo)，依托教育主管部門組織專門評估機構(gòu)和專家組對高校開展教學(xué)評估，對于監(jiān)控和保障高校教育教學(xué)質(zhì)量、引導(dǎo)高校促進內(nèi)涵建設(shè)、特色求新、健康發(fā)展是很有必要的?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要建立高校分類體系，實行分類管理，根據(jù)培養(yǎng)目標(biāo)和人才理念，建立科學(xué)、多樣的評價標(biāo)準(zhǔn)，開展由政府、學(xué)校、社會各方面共同參與的教育質(zhì)量評價活動。

3.共建和引導(dǎo)作用。近年來，全國多地相繼開展省部共建、市廳共建高校工作，成立由政府、教育主管部門、高校組成的共建協(xié)作機構(gòu)，專項負(fù)責(zé)高校共建工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、調(diào)研等事宜，政府在政策、經(jīng)費、項目等方面加大對高校的支持力度，并設(shè)立共建專項經(jīng)費，納入政府財政預(yù)算。福建省教育廳、財政廳出臺了《關(guān)于推進省市共建、以市為主本科院校加強內(nèi)涵建設(shè)的若干意見》，提出與各有關(guān)設(shè)區(qū)市政府分別簽訂“共建地方本科院校協(xié)議書”，明確辦學(xué)職責(zé)，共同支持學(xué)校建設(shè)好一批對提高辦學(xué)質(zhì)量起示范帶動作用的重點項目，支持高?；鈧鶆?wù)，提高生均財政撥款水平，改善教學(xué)條件，建立教學(xué)質(zhì)量保障體系，引導(dǎo)地方本科院校提升為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的服務(wù)水平。在處理政府與高校的關(guān)系問題上，政府更加注意調(diào)整自身的站位，更好地履行推動高等教育事業(yè)發(fā)展的職能。

三、政府管理對高校辦學(xué)的負(fù)面影響

1.高校管理行政化。政府參與了大學(xué)事務(wù)的管理，大學(xué)成為行政機關(guān)管理的下屬單位。高校的機構(gòu)設(shè)置也比照對應(yīng)政府的機構(gòu)設(shè)置，出現(xiàn)教育過度行政化、大學(xué)管理機關(guān)化，政府的官場作風(fēng)、官僚習(xí)氣，社會的功利性追逐或多或少滲透到大學(xué)管理。大學(xué)學(xué)術(shù)理念淡化，行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，行政的強制性遏制了大學(xué)管理的人文性，也約束了大學(xué)的創(chuàng)新能力。行政等級觀念在大學(xué)受到推崇，享有行政權(quán)力就意味著享有學(xué)術(shù)資源，不健康的價值取向使得高校一些青年人想往做官而不想做學(xué)術(shù)。大學(xué)本身的價值理念、科學(xué)精神、制度設(shè)計和應(yīng)承擔(dān)的使命責(zé)任與現(xiàn)代大學(xué)的要求存在差距。

2.高校社會角色錯位。大學(xué)的社會角色要求大學(xué)具有追求真理的勇氣和科學(xué)精神，高校應(yīng)該是思想最活躍、最富有創(chuàng)新力的地方。事實上，我國的大學(xué)沒有能夠很好地堅守自己固有的品質(zhì)，沒有能夠很好地履行其應(yīng)有的社會功能。在政府政令統(tǒng)一的管理之下，大學(xué)千校一面也就不足為奇了。但是，政府只是一個行政管理機構(gòu)，而不是學(xué)術(shù)管理機構(gòu)，相反，政府的決策需要大學(xué)學(xué)術(shù)的支持，從理論層面上予以闡釋其可為或不可為，而不是設(shè)法論證政府決策的正確性和可行性。現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)該成為社會理性的重要力量，大學(xué)既需要融入社會，也需要保持獨立思考和獨立研究的科學(xué)精神，社會需要大學(xué)為社會發(fā)展培養(yǎng)優(yōu)秀人才、提供先進技術(shù)和科學(xué)知識，還需要大學(xué)為社會的發(fā)展發(fā)揮積極的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。高校要盡到這樣的社會責(zé)任不僅需要高校的不懈努力，也需要政府在轉(zhuǎn)變管理方式上解放思想。

3.制約高校辦學(xué)積極性。政府如果盲目給高校定指標(biāo)、下任務(wù)，濫用行政命令，管理不當(dāng)，則不利于高校根據(jù)自身優(yōu)勢、市場導(dǎo)向和社會發(fā)展需要來培養(yǎng)人才和開展科研，會導(dǎo)致過多地干預(yù)高校內(nèi)部運行，如資源分配、資金使用、教育教學(xué)、學(xué)術(shù)項目規(guī)劃、招生錄取、教師聘任、干部使用等等。特別是新建地方高校，在享受到地方政府特殊扶持的同時，也更加受制于政府實施的各種管理措施，在省、市的雙重管理之下，而可能接受更多的上級指令，承擔(dān)更多的上級管理部門布置的工作任務(wù)，有時還會面臨有的事省市都管、有的事省市都不管的尷尬處境，甚至還可能要接受地方教育部門用管理中小學(xué)的方式來管理高校。長期在政府的管理之下，高校必須服從和執(zhí)行政府的決定，也使得高校缺乏自主辦學(xué)的積極性和開拓性，闖勁不足，獨立性差，習(xí)慣于等靠要，依賴政府的幫助，高校的職能部門也習(xí)慣于等待上級行政管理部門下達指令后再按部就班開展工作。

四、正確處理政府與高校的關(guān)系

我們不能簡單地評判哪種高等教育管理模式最好，美國模式、歐洲模式、日本模式各不相同，卻都具有世界一流的高等教育管理水平。政府對高校采取的任何管理措施，包括該管什么、不該管什么、怎么管等等，都要考慮中國國情。我國是一個發(fā)展中國家，高等教育的發(fā)展必須依靠政府的參與和扶持，政府與高校應(yīng)該是一種監(jiān)管、指導(dǎo)、服務(wù)、合作的關(guān)系。

1.政府承擔(dān)發(fā)展高等教育的責(zé)任。政府應(yīng)該辦教育而非辦高校，通過宏觀管理，把握高等教育事業(yè)的方向和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是政府的職責(zé)所在。政府應(yīng)該在政策、資金、人才、科研項目、機構(gòu)設(shè)置、干部管理等方面支持和促進大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的有效實現(xiàn)，協(xié)調(diào)各方，為大學(xué)的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，保障大學(xué)的合法權(quán)益。通過完善政策措施、加大投入力度、推動問題有效解決等，支持高校努力辦好人民群眾滿意的高等教育。一是應(yīng)統(tǒng)籌謀劃所轄地教育發(fā)展規(guī)劃。出面組織調(diào)研論證，面向社會公開征求意見，認(rèn)真審定并頒布當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，對未來教育改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)進行明確。二是應(yīng)建立和完善與規(guī)劃相配套的政策支持體系，幫助高校建立自主發(fā)展、自我約束的管理運行機制，切實推動教育規(guī)劃落到實處。三是要切實加大教育財政投入，健全教育投入保障機制，確保高等教育在財政預(yù)算內(nèi)的投入比重。四是要扎實推進教育體制改革。通過實施改革試點項目，以點帶面，全面推進。五是用更大的力度動員社會力量有效參與高等教育的辦學(xué)和管理，加大社會資金注入，建立政府、社會、高校信息的互通機制，避免高等教育資源的浪費。六是應(yīng)切實幫助高校解決重點難點問題，破解發(fā)展瓶頸。發(fā)揮政府優(yōu)勢，組織專家學(xué)者、社會團體、企業(yè)實體及相關(guān)機構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，對大學(xué)的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等提供必要的指導(dǎo)，幫助大學(xué)更好地發(fā)揮其社會功能。

2.政府轉(zhuǎn)變管理方式。政府的管理主要體現(xiàn)在執(zhí)法、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)和合作等方面，變單純的行政管理為依法管理，變管控模式為監(jiān)督模式，變單方的指導(dǎo)為雙方的合作行為，避免過度的行政干預(yù)。政府要對高等教育規(guī)律有清醒的認(rèn)識，加強與高校的溝通，深入高校調(diào)查研究，真正了解和掌握高校的實際情況，關(guān)注高校辦學(xué)的熱點難點問題，才能實施有效管理。要推進中央向地方放權(quán)，政府向高校放權(quán)，尊重高校自身的管理權(quán)力，落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)。要用法律、制度規(guī)范高校辦學(xué)，在更大力度上支持、指導(dǎo)高校自主管理，給高校健康發(fā)展所需要的自由空間，同時與高校在人員培訓(xùn)、項目咨詢、課題研究等方面開展合作。政府不僅在政策導(dǎo)向、制度建設(shè)等方面為高校公平競爭、穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件，根據(jù)社會需要，對各種類型高校的發(fā)展做出正確的引導(dǎo)、支持和扶持，而且要對高校開展目標(biāo)管理和績效評估，不斷完善檢測評估體系，定期發(fā)布檢測評估報告，根據(jù)評估結(jié)果，調(diào)整支持舉措，對學(xué)校施以獎懲，實現(xiàn)對高校的常態(tài)監(jiān)控。要依法對高校的辦學(xué)行為進行監(jiān)督，督促大學(xué)有效防范教育腐敗和管理失范，憑借政府對高校的各方面支持向高校問責(zé)。

3.高校轉(zhuǎn)變辦學(xué)方式。高校要切實履行好獨立法人的職責(zé)，從完全依靠政府、依賴政府向自主辦學(xué)、自我發(fā)展轉(zhuǎn)變，建立健全有利于自身改革發(fā)展的體制機制和適應(yīng)融入社會主義市場經(jīng)濟的辦學(xué)機制，通過多種方式積極主動解決建設(shè)資金短缺問題，努力提高自治能力。同時本著“有為才能有位”的思想，發(fā)揮高校自身優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)市場，提升服務(wù)社會的能力，切實為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供強有力的科技、人才、智力支持，成為為政府出謀劃策的“智囊團”，發(fā)揮好社會的“加油站”“服務(wù)器”的功能，憑實力和貢獻創(chuàng)造更大的社會價值，以良好的聲譽贏得政府和社會的支持，從而形成高校自我健康良性發(fā)展的動力機制。這樣，高校的發(fā)展才富有生命力，才能可持續(xù)，才具備市場競爭力。

4.共建中國現(xiàn)代大學(xué)制度。建立與社會主義現(xiàn)代化教育相適應(yīng)的依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系，需要政府、高校和社會的共同努力。依據(jù)中國的國情，政府應(yīng)該對高校實施必要的管理，但應(yīng)按“管少、管好、管活”的原則，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，即按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，研究制訂具體意見，在設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機構(gòu)，建立內(nèi)部收入分配機制，管理和使用人才，管理、使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費等方面擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。支持學(xué)校建立理事會或董事會，讓熱心于、致力于、終身獻身于發(fā)展高等教育事業(yè)的教育家來辦學(xué)。健全國家督導(dǎo)制度，建立和發(fā)展相對獨立的教育督導(dǎo)咨詢機構(gòu)，由社會各界人士代表、教育類專家學(xué)者等成員組成，獨立于教育、行政部門，獨立行使督導(dǎo)職能。該機構(gòu)不僅開展對高校教育質(zhì)量和辦學(xué)水平的督導(dǎo)檢查，而且要強化對各級政府落實教育法律法規(guī)和政策情況的督導(dǎo)檢查，建立督導(dǎo)檢查結(jié)果公告制度和限期整改制度，同時匯聚各方信息，為政府、高校的高等教育政策研究制定提供咨詢服務(wù)。

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G647

A

1673-1999（2012）02-0173-03

陳旭英（1968-），女，福建莆田人，碩士，閩江學(xué)院（福建福州350108）黨政辦公室副主任，助理研究員。

2011-12-08