王春香

(中國人民大學 繼續(xù)教育學院,北京 100872)

委托代理理論(簡稱代理理論)是20世紀30年代發(fā)展起來的一個重要的企業(yè)理論,現(xiàn)已廣泛應用于企業(yè)內(nèi)部和外部的各種委托代理關系的分析.本文參照企業(yè)決策的基本思路,按照目標函數(shù)、約束條件和代理問題的基本分析框架,探討代理理論在政府決策中的應用以及上述分析框架對于更為復雜的政府決策的有效性.

一、企業(yè)決策中的代理理論分析框架

數(shù)學上求解最優(yōu)問題需要兩方面的信息:一是目標函數(shù),二是約束條件.在約束條件規(guī)定的范圍內(nèi),能夠實現(xiàn)目標函數(shù)最大或最小的變量的值,就是問題的最優(yōu)解[1].然而,管理問題比抽象的數(shù)學問題更為復雜,復雜的原因之一是決策者會因個人利益的考慮而使決策偏離最優(yōu)目標,即在目標函數(shù)和約束條件之外還存在所謂代理問題.因此,目標函數(shù)、約束條件和代理問題就構成分析企業(yè)決策的基本框架[2].

1.企業(yè)目標

利潤最大化是經(jīng)濟學對企業(yè)目標的經(jīng)典表述,也是經(jīng)濟學的基本假設.從一般意義上講,企業(yè)是營利性組織,營利性組織追求利潤是自然而然的.但是,進入20世紀以后,隨著證券和資本市場的發(fā)展,出現(xiàn)了企業(yè)所有權與經(jīng)營權的分離,聘用的管理者往往只有有限的任期(明確的或不明確的).在這種情況下,如果企業(yè)仍然強調(diào)決策時以利潤為目標,并根據(jù)利潤大小考核和獎懲管理者,必然造成管理者追求"任期內(nèi)利潤最大化",從而造成各種短期行為.另一方面,在證券市場上,企業(yè)未來的利潤前景好、風險小,投資者就愿意購買和持有其股票,從而推動企業(yè)股票價格上升;相反,企業(yè)未來的利潤前景不好、風險大,投資者就更可能拋售(或賣空)其股票,從而迫使企業(yè)股票價格下降.既然企業(yè)股票的價格或價值直接與企業(yè)未來的利潤前景相聯(lián)系,而不是取決于過去或目前或短時間內(nèi)的利潤,以企業(yè)股票價值為決策目標,并根據(jù)企業(yè)股票價值的高低考核和獎懲管理者,將有利于克服各種短期行為.同時,作為企業(yè)主人的股東,也希望企業(yè)以股票的價格或價值為決策目標,因為其財富的大小直接取決于企業(yè)股票價格的漲跌.因此,利潤最大化目標就自然地為價值最大化目標所取代.

現(xiàn)實中,人們?yōu)榱擞嬎愫涂己说姆奖?仍然經(jīng)常按照利潤最大化來判斷決策的好壞.企業(yè)制定各種具體管理決策時也可能有具體短期或局部的考慮,比如銷售收入、市場份額、生產(chǎn)成本、風險等都有可能成為企業(yè)某一決策的具體目標.表面上看,這些短期或局部的目標可能與利潤或價值最大化不一致,但在理論上,從全局和長期看應該符合企業(yè)的根本利益,即有利于長期增加企業(yè)利潤或價值.

2.約束條件

在分析企業(yè)的目標時,假定企業(yè)及其股東是追求自身利益的.其實,追求自身利益是無可厚非的,自身利益往往是經(jīng)濟和管理分析的前提;否則,經(jīng)濟和管理分析將無所適從.個人和組織思想境界的高低不在于有無自身利益的考慮,而在于是否為了個人或小集團的利益而損害他人或公共利益,以及在追求利益的過程中不擇手段.

企業(yè)行為要受到各種各樣的約束,這些約束可分為兩個方面:一是企業(yè)在經(jīng)營中必須承擔的社會責任,可以說企業(yè)是在社會責任的約束范圍內(nèi)追求其利潤或價值最大化的;二是監(jiān)督和約束企業(yè)履行社會責任的某些機制.

從理論上講,企業(yè)對其能夠影響的方方面面都負有責任①統(tǒng)稱為社會責任.注意社會責任是企業(yè)面臨的約束,不是目標.有的著述中說社會責任也是企業(yè)的一個目標,而且表述為"社會責任最大化",這完全是一種誤解..主要包括:(1)對環(huán)境的責任;(2)對債權人的責任;(3)對消費者的責任;(4)對員工的責任;(5)其他社會責任,包括依法照章納稅,參與賑災、助學、扶貧等在內(nèi)的慈善捐助,對文化教育和科學研究的支持,發(fā)起或參與其他公益項目等.這些是企業(yè)發(fā)展過程中必須承擔的義務.

與利潤或價值目標不同,履行社會責任并不是企業(yè)的本質追求.換句話說,履行社會責任可能不利于企業(yè)自身利益.因此,現(xiàn)實中需要適當?shù)氖侄渭s束企業(yè)履行其社會責任.常見的監(jiān)督約束手段包括:(1)企業(yè)的自我約束.這一層次的約束取決于股東和管理者個人的道德修養(yǎng).(2)大眾輿論的約束.這一層次的約束取決于兩方面:一方面是社會大眾的道德標準和忍受能力,另一方面是言論的自由度,特別是新聞報道的自由度.如果社會大眾的道德標準低或忍受能力強,對企業(yè)的非責任行為就可能聽之任之,約束力就弱.如果企業(yè)違背社會責任的行為能夠得到及時全面的報道,大眾輿論對企業(yè)的約束力就強.(3)法律法規(guī)的約束.法律約束也有硬軟的區(qū)別,除法律規(guī)定不健全造成有漏洞可鉆外,在法律執(zhí)行不力的情況下,法律約束相對也就較軟. (4)政府行政手段的約束.政府行政手段的約束具有重要的地位,政府行政手段可以隨時根據(jù)情況需要調(diào)整,有靈活和有效的特點.隨著以上三種約束"硬度"的增加,政府行政手段的使用應該越來越少,因為這種做法違背我國市場化和法制化的基本發(fā)展方向,有副作用.

3.企業(yè)中的代理問題

在所有者和管理者分離的情況下,股東將公司委托給管理者,而管理者代理股東管理公司,股東和管理者的關系就成為委托-代理關系.在現(xiàn)實的公司中,這種委托-代理關系不僅存在于股東和管理者之間,而且存在于公司的上層管理者和下層管理者之間,也存在于公司的債權人與公司(股東和高層管理者)之間.可以說,現(xiàn)代公司正是依靠這種層層的委托-代理關系推動和運轉的.

與此同時,公司中管理者的個人財富并不完全取決于公司的價值.其具體收入形式包括工資、獎金、津貼、福利,此外還有各種非物質方面的收益,包括工作條件、在公司內(nèi)外的地位、名譽等.不可否認的是,與股東一樣,管理者也追求個人利益,而管理者的利益與股東的利益可能不一致.比如,管理者希望有盡可能高的工資、獎金、津貼、福利,盡可能豪華的工作條件,包括辦公室、汽車等,甚至更多的休閑、娛樂.顯然,這些愿望在一定程度上是與股東財富最大化相矛盾的.

委托方和代理方利益的沖突會產(chǎn)生各種問題,統(tǒng)稱為代理問題.解決代理問題的方法之一是加強對代理方的監(jiān)督.然而,不幸的是,即使施行了最為充分的監(jiān)督,也不能完全解決代理問題,因為存在委托方和代理方的信息不對稱,而這種信息不對稱的特征又總是代理方比委托方占有更多的信息.可以說,信息不對稱是代理問題存在的客觀原因.

制約代理問題的因素可以分為兩大類:一類是原本就存在的"天然"因素;另一類是特意為緩解代理問題而設計的監(jiān)督和激勵機制.

天然因素包括管理者與企業(yè)兩方面.管理者自身的修養(yǎng)、責任心、事業(yè)心、羞恥心是決定管理者利己行為多少的重要因素.在企業(yè)方面,因為管理者畢竟是受聘來管理企業(yè)的,如果業(yè)績太差會有被解聘的危險,進而也會影響自己的名譽和前途.公司業(yè)績差的情況下,其價值容易被市場低估,公司有被收購的危險.一旦公司被收購,同樣會威脅到管理者的職位和名譽.即使管理者暫時沒有被解聘的危險,公司也暫時沒有被收購的危險,如果公司業(yè)績和前景差,而管理者只顧自己的私利,更多的股東將會選擇"用腳投票"---賣掉其持有的公司股票①所以,所謂"用腳投票"是一種放棄的選擇.與之對應,"用手投票"是指在不放棄的情況下,股東通過公司股東代表大會、董事會,參與公司的重要決策的投票,其中包括選擇或更換經(jīng)理層.,從而導致公司股票價格下降.因此在管理者收入與股票表現(xiàn)掛鉤的情況下,也會影響管理者的收入、名譽和前途.

上述天然因素對管理者的代理行為難以達到令人滿意的效果.因此,實際中往往通過各種監(jiān)督和激勵機制的設計來進一步"規(guī)范"管理者的行為[3].監(jiān)督方面包括各級管理者的決策權力劃分以及各種決策的請示匯報制度和程序.激勵方面包括將管理者的收入和福利與利潤、股價等重要指標或某種綜合指標掛鉤.這些監(jiān)督與激勵措施都會引起一定的成本或潛在成本,因為是為治理代理問題而發(fā)生的,稱為代理成本.可以理解,監(jiān)督和激勵機制設計得再周密,也難以保證管理者行為完全符合股東愿望.也就是說,管理者的自利考慮和自利行為是不可能完全消除的.

二、政府決策

下面按照上述代理理論的分析框架分析政府決策.

1.政府目標

一般而言,政府目標或稱為政策目標應該不是政府自身利益,而是公眾利益.按照企業(yè)目標的表達方式,政府目標應該是公眾利益最大化或者社會福利最大化.雖然表達方式上可以與企業(yè)目標類似,但從決策應用和業(yè)績考核角度,上述政府目標與企業(yè)目標有著重要差異,主要表現(xiàn)在兩方面:其一,公眾利益或社會福利表現(xiàn)在多方面,比如物價穩(wěn)定、收入增加、社會安定、環(huán)境改善等,與企業(yè)利潤和價值相比,很難找到一個指標可以清晰明確地反映政府目標,即公眾利益或社會福利,而各項政府決策與公眾利益或社會福利最大化之間的關系就更不清楚了.其二,企業(yè)時時刻刻存在同行業(yè)的競爭,競爭迫使企業(yè)接受利潤或價值最大化作為本質的追求,否則會導致企業(yè)經(jīng)營的失敗.然而,與各個行業(yè)中的企業(yè)相比,任何中央或地方政府都是"壟斷經(jīng)營"的.由于不存在企業(yè)所面對的"天然"的競爭,公眾利益或社會福利目標是否能成為各級政府的本質追求就值得懷疑了.與此相關,政府的某個決策失誤或有意偏離目標可能不會很快被發(fā)現(xiàn),而其后果往往又需要更長的時間才能表現(xiàn)出來,因此對政府官員的事先監(jiān)督和事后考核都更為困難[4].

與企業(yè)相同的是,政府目標同樣也存在短期和長期的差異.在長期有利于大眾福利最大化的前提下,應該也可以犧牲一定的目前福利和經(jīng)濟增長.比如,有些不可再生的資源應該適當保護和保留,不能竭澤而漁,將屬于子孫后代的財富在當代就分光吃凈.但究竟應該保留多少,這里的界限同樣不清楚.按照這個思路推理,發(fā)展速度高未必是好事.如果高發(fā)展速度的代價是資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、非合理的貧富分化等,這種發(fā)展幾乎可以肯定是壞事,是不利于長期社會或大眾福利最大化的.

2.約束條件

企業(yè)作為營利性組織負有社會責任,那么,作為社會公益性質的政府當然負有更多的社會責任,甚至可以說其"主業(yè)"就是社會責任.從理論上講,政府通過財政上一收一支應該能夠增進大眾福利,否則,政府存在的意義就值得懷疑了.無論如何,這里的底限和原則是"取之于民,用之于民".如果政府取得財政收入的目的是為自己謀福利,即使法律上是合法的,也是違背原則的問題.這一點與企業(yè)獲得銷售收入是為自己賺得利潤截然不同.

對于那些企業(yè)在經(jīng)營牟利時必須顧及的社會責任,如前所述,對員工、消費者、環(huán)境、債權人、社會文化和慈善事業(yè)等的責任,政府責無旁貸地必須負最終責任[5].例如,如果發(fā)生坑蒙拐騙的情況,作為企業(yè)而言,只要自己不坑蒙拐騙就算是履行社會責任了.但作為政府,保證自己不坑蒙拐騙還遠遠沒有盡到職責,只要轄區(qū)內(nèi)有坑蒙拐騙的情況,政府的責任就沒有完成.再如,如果發(fā)生企業(yè)拖欠員工工資的情況,作為企業(yè)而言,只要自己不拖欠員工工資就算是履行社會責任了.但作為政府,保證自己不拖欠員工工資還遠遠沒有盡到職責,只要轄區(qū)內(nèi)有企業(yè)拖欠員工工資的情況,政府的責任就沒有完成.這并不是說出現(xiàn)上述問題時政府一定有錯誤或失誤,但至少說明政府的責任沒有完成,還需要繼續(xù)努力.

與企業(yè)的情況類似,這其中也有一些監(jiān)督約束機制.(1)上級的監(jiān)督考核.由于考核不合格也有可能失去職位,因此,這經(jīng)常成為最重要的制約因素.(2)下級的監(jiān)督或評議.如果下級對本級有監(jiān)督權,并且上級對下級的評議非常重視,則下級的意見也有重要的約束作用.(3)社會公眾的監(jiān)督或評議.如果社會是民主的,新聞報道和群眾言論是自由的,則官員需要更為顧忌新聞報道和社會輿論,從而這方面的約束力就較強;否則,這方面的約束力就不強.(4)社會公眾用腳投票的權利.也就是說,如果某地方政府表現(xiàn)太差,當?shù)鼐用窨梢宰杂梢凭悠渌胤?如果居民的移居不受嚴重的限制,則地方政府執(zhí)政太差容易導致太多的居民移居他鄉(xiāng),從而也形成對官員行為的約束.(5)官員自身道德修養(yǎng)的約束.可以理解,如果官員有較高的道德修養(yǎng)和原則,比如不說假話,就不會有欺上瞞下的事情,比如不損公肥私,就不會有貪污受賄的事情.

綜上所述,政府不以贏利為目的,社會責任約束標準比一般企業(yè)要高得多.但與社會責任對企業(yè)的約束一樣,政府官員是否會"自覺自愿"或"被動"地接受上述約束,取決于政府官員的個人道德修養(yǎng),也取決于大眾輿論監(jiān)督、相關立法和執(zhí)法等層次的約束手段.然而,由于沒有競爭"約束",政府即使有過分的利己行為,也不會有破產(chǎn)或被收購的擔憂,多數(shù)情況下也缺少"政府行政干預"的約束.在這種情況下,要保證政府行為不"越軌",而且還要達到更高的標準,道德、輿論和法律約束就格外重要.

3.政府決策中的代理問題

政府內(nèi)部與企業(yè)內(nèi)部類似,也是通過層層委托代理關系進行管理和運轉的.本級政府一方面是上級政府的代理人,另一方面是下級政府的委托人.嚴格地講,由于國家是全國人民的,而不是政府的,因此中央政府也不是最高委托人.最高委托人是全國人民,中央政府是受全國人民委托管理國家并任命地方政府官員的.因此,各級政府官員有責任以全國或轄區(qū)內(nèi)的公眾利益為重,將公眾利益作為自己工作中各種決策的追求目標.

然而,與企業(yè)的情況一樣,具體決策者是有自身利益的.由于具體的決策難免受官員自身利益的影響,因此也必然存在代理問題.這種代理問題的集中表現(xiàn)是為自己的個人利益或地方和部門的局部利益而犧牲更大的整體或國家利益.當然,如前所述,由于政府目標在計量上不像利潤和價值指標那樣簡單清楚,而且在沒有"競爭"和破產(chǎn)壓力的情況下,決策失誤或有意偏離目標難以被察覺,政府機構中的代理問題會比企業(yè)嚴重.特別明顯的是,由于存在競爭,企業(yè)中的管理者采取無所作為的策略往往會很快導致競爭失敗,從而影響管理者的個人收入、地位和名譽.但在政府機構中,采取無所作為的策略往往是"穩(wěn)坐釣魚船"的上策.在很多情況下,政府官員只要"無過",無論"有功"與否,都有得到提升的資格,至少可保目前職位無憂.由此也可以說明官員的職位一般要比企業(yè)管理者的職位穩(wěn)定.這也是政府機構容易出現(xiàn)官僚主義、人浮于事和效率低下的原因之一[6].

不僅如此,政府機構上下級之間同樣存在信息不對稱.在涉及上級對下級的決策審批和業(yè)績考核以及獎勵和提升方面,客觀規(guī)律同樣是下級比上級掌握更多的相關信息,或者說上級的結論和評價可能并不正確.在新聞和輿論受到控制的情況下,信息的不對稱會更為嚴重.這種情況可能對上級和下級都不算好消息.對于下級而言,上級評價錯誤幾乎成為司空見慣,而且在非民主的情況下,下級對上級的評價無力爭辯.既然努力工作或工作成績好不一定得到好評價,于是下級就不得不花費很多時間和精力包括更多的工作經(jīng)費去討好上級,或者做表面文章,這當然是不利于干好本職工作和增加公眾福利的.對于上級而言,下級可能利用其信息優(yōu)勢對于作為委托人的上級的指令陽奉陰違,造成"令不行禁不止"的局面,工作將難以開展,各種問題會越積越多,最終局面將不可收拾.

綜上所述,政府機構中同樣存在代理問題和信息不對稱.與企業(yè)中的情況相比,在缺少有效監(jiān)督約束的情況下,政府中的代理問題和信息不對稱可能更為復雜,也更為嚴重,因而緩解這些問題可能更為困難,從而代理成本更高.從現(xiàn)實表現(xiàn)來看,政府代理問題多種多樣.比如,各級或同級政府機構之間,想方設法爭奪(審批和決策)權力,而在監(jiān)督和承擔責任方面事前推諉、事后推脫,從而使大眾和國家利益落空,而重大決策失誤最后卻找不到具體責任人.在新聞和輿論不自由的情況下,下級和群眾的監(jiān)督也就不重要,官員會將主要的時間和精力用于討好上級,而不是干好工作,從而官場中請客送禮、行賄受賄會日益嚴重.這也是政府代理問題的常見表現(xiàn).

三、政策建議

要減少政府決策中的代理問題,提高政府的工作績效,可以從兩方面考慮.

一方面,應該增加政府決策的"競爭"壓力.這可以從干部的考核、評價制度和用人制度上考慮.應該盡力改變政府機構中"能上不能下"、"注重形式而不求實效"等長期存在的弊端,從而在一定程度上彌補政府機構獨家"經(jīng)營"、缺少"競爭"壓力的缺陷[7].另一方面,應該增加群眾用手投票和用腳投票的權利.用手投票依賴于民主制度特別是選舉制度的改進,應該適當引入差額選舉特別是競選制度,讓群眾有機會首先充分聽取"候選官員"的施政綱領和競選演說,然后進行投票選舉,改變長期以來單一的由上級任命的模式.用腳投票依賴于對大眾在地域之間遷移限制的放松,包括戶口制度以及就業(yè)、就學、就醫(yī)方面的歧視政策等.另外,群眾用腳投票的權利還取決于個人和家庭的收入水平.從這個角度講,由于我國大部分個人和家庭收入還非常微薄,這就自然限制了我國居民用腳投票的能力.而由于居民收入的增加受客觀因素制約,這就越發(fā)說明引入競選制度、增加居民用手投票權利的重要性和緊迫性.這些方面都有復雜的細節(jié)問題需要進一步地深入研究.短期中較為緊迫和容易收效的政策建議是:

1.逐步開放新聞和輿論自由

導致腐敗嚴重的重要原因是政府行為缺少有效的監(jiān)督,作為最高委托人的普通百姓事先根本不知道政府要做什么決策,目的是什么;對犯有明顯錯誤的官員,除了等待"為民做主"的上級來處理,群眾沒有任何投票處理的權利,甚至因為會受到打擊報復,實際上也沒有檢舉和揭發(fā)的權利.從而,作為"國家的主人"的人民群眾對政府活動中的人和事都談不上有效的監(jiān)督.因此,治理政府中代理問題和腐敗問題的途徑之一是增加政府辦公的透明度,增加公眾對政府行為的知情權,減少助長腐敗的信息不對稱.就各級政府所受到的監(jiān)督而言,最高級別的監(jiān)督應該是大眾的輿論監(jiān)督,而大眾輿論監(jiān)督的前提是新聞和言論自由.如果缺少這種低成本的最高監(jiān)督,從邏輯上講,政府的腐敗和對自身利益的追求都將是不可控制的.我國多年來的實踐已經(jīng)充分證明,靠上級政府懲治下級政府的腐敗如杯水車薪一樣,是不可能真正解決問題的.

2.改變以 GDP為核心指標考核官員政績的做法

GDP目標方便計量,卻與大眾福利不一致,甚至有嚴重偏離.很多情況下,GDP增長意味著大眾福利的下降.比如,我國近些年各級政府大搞所謂的政績工程,包括不講求實際效果的機場、港口、廣場以及政府豪華辦公大樓建設.這種大興土木的政府行為基本上都有三個直接后果,即擾民(動工前的拆遷,建設中的噪音、粉塵污染,堵塞交通等)、浪費資源(土地、建材等)和增加GDP總值.當然,間接后果是滋長了干部為有關項目得到審批而拉關系、請客送禮、行賄受賄等利己行為和風氣.顯然,之所以會出現(xiàn)官員政績與群眾福利背道而馳的情況,主要是因為選用了GDP作為核心考核標準.

上述政策建議只是基于代理理論分析框架得到的一個方向性意見.政府決策要真正實現(xiàn)這種方向轉變還有很多細節(jié)問題有待進一步研究.

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