高文軍

(山東省青州市人民檢察院，山東青州 262500)

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是實(shí)現(xiàn)社會科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要途徑。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，肩負(fù)著依法打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)，在社會管理中發(fā)揮著極為重要的作用。而處于執(zhí)法辦案一線、與群眾面對面打交道的基層檢察機(jī)關(guān)，如何充分發(fā)揮檢察職能、積極參與社會管理創(chuàng)新是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題。

一、基層檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

社會管理創(chuàng)新是我國在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中對社會管理理念和模式的一種反思與重構(gòu)。不同的社會發(fā)展階段，需要不同的社會管理模式與之相適應(yīng)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，原有的一套社會體制、運(yùn)行機(jī)制和管理方法，在解決當(dāng)前社會存在的一些突出問題上顯得捉襟見肘，這就需要在社會管理領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新和突破。2011年9月，中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會管理工作。正如專家所言，從“治安”改為“管理”，是創(chuàng)新社會管理的新方式，凸顯了社會管理的以人為本。

以人為本在本質(zhì)上體現(xiàn)的是服務(wù)，而不僅僅是控制和監(jiān)管的一面。因此，這就需要我們對傳統(tǒng)的社會管理模式、方法進(jìn)行改造，以建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和模式。

翻開歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，人類社會的管理模式就是一個(gè)從人治型走向法治型的過程。在現(xiàn)代社會，法治雖然不是萬能的，但能夠得到絕大多數(shù)人內(nèi)心高度認(rèn)同的社會管理模式。胡錦濤同志曾指出:“要把依法治國基本方略落實(shí)到社會管理各領(lǐng)域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護(hù)群眾權(quán)益。”由此可見，法治是社會管理創(chuàng)新模式的最佳選擇，國家對于社會的治理必須并且也只能夠通過法治的方式來完成。而在這種法治管理模式背景下，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的法律部門，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在社會治理創(chuàng)新中的職能優(yōu)勢，創(chuàng)新和運(yùn)用司法幫扶、法治引導(dǎo)、法律服務(wù)等多種法律手段，推動建立民主法治化的社會管理模式。只有社會管理的法治化，才能確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與公共關(guān)系的和諧，才能形成社會管理的長效機(jī)制。

社會管理創(chuàng)新的重心在基層，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在建立健全協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的城鄉(xiāng)基層組織社會服務(wù)系統(tǒng)中發(fā)揮作用。筆者認(rèn)為，基層檢察院在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的路徑主要包括以下幾個(gè)方面:一是以互動式為特征的間接路徑。即檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督體現(xiàn)在對程序的啟動上，必然與有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)生引起與被引起的互動關(guān)系，同時(shí)與被監(jiān)督者發(fā)生糾正與被糾正的互動關(guān)系，這是檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的主要方式和基礎(chǔ)路徑。二是以延伸式為特征的縱向路徑。即在各項(xiàng)法律監(jiān)督環(huán)節(jié)從“入口”到“出口”形成的線性管轄區(qū)域內(nèi)，向兩頭拉伸工作鏈條，做到“入口”前提和“出口”后置，達(dá)到職能延伸目的。如:風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警、預(yù)防職務(wù)犯罪、派出所執(zhí)法監(jiān)督，就是關(guān)口前移的典型路徑，而社區(qū)矯正監(jiān)督、失足未成年人案后幫教等就是在出口后延伸工作鏈條。三是以拓展式為特征的橫向路徑。即從理念、載體、領(lǐng)域各方面拓展，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。如:檢力下沉機(jī)制，既是執(zhí)法理念的拓展，也是工作理念的延伸。四是以創(chuàng)新式為特征的回應(yīng)(提升)路徑。即檢察機(jī)關(guān)對社會管理協(xié)作、漏洞和缺失銜接、群眾訴求和矛盾的協(xié)作處理、民事行政檢察監(jiān)督等進(jìn)行探索和創(chuàng)新，如刑事和解制度的構(gòu)建、行政與司法銜接制度的探索等。

二、基層檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的基本原則

構(gòu)建法治型社會管理模式的基本要求是，法律應(yīng)當(dāng)而且必須承擔(dān)起解決各類社會矛盾的功能，社會矛盾的解決和民眾正當(dāng)利益的保護(hù)都應(yīng)毫無例外地納入法治軌道。作為基層檢察機(jī)關(guān)，從職能分工看，它處于執(zhí)法辦案的一線，承擔(dān)著80%案件的審查辦理職責(zé)，是參與基層社會管理創(chuàng)新的前沿窗口;從職能優(yōu)勢看，基層檢察官直接聯(lián)系群眾、面對群眾、影響群眾，最容易了解和掌握群眾的期盼和社會矛盾的成因，是參與基層社會管理創(chuàng)新的生力軍。因此，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地看待自己在社會管理創(chuàng)新當(dāng)中的角色定位，在法律賦予的職責(zé)范圍內(nèi)，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)實(shí)際能夠承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)的功能，唯有如此，才能真正推動和促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，基層檢察院在社會管理創(chuàng)新中應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則:

一是適度理性原則。在構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局的過程中，肩負(fù)法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)，其根本性質(zhì)決定了檢察機(jī)關(guān)在許多社會管理事務(wù)中不具有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，因此檢察機(jī)關(guān)更多的是依靠事前、事中、事后的監(jiān)督，來為整個(gè)社會運(yùn)行提供法制、秩序和公正的保障，以此間接地參與社會管理活動。因此，對檢察機(jī)關(guān)參與社會管理工作理解，既不能過于虛化，也不能過于泛化，要有一定的維度和限度，做到既不游離于社會管理之外，又不越俎代庖于行政事務(wù)之中，保持適度理性的原則。同時(shí)，要樹立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會各方與檢察機(jī)關(guān)積極參與、共同治理的理念，在發(fā)揮好黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好各種社會力量的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，形成社會和諧發(fā)展、安定有序的合力。

二是立足本職原則。執(zhí)法辦案是檢察工作的立身之本，是基層檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的本源和基礎(chǔ)。因此，檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)首先堅(jiān)持立足本職的原則，必須緊緊圍繞檢察工作主題，通過履行法律監(jiān)督職能來實(shí)現(xiàn)。如果偏離工作中心，放棄檢察職能，刻意、片面追求在社會管理中取得創(chuàng)新成效，那就是本末倒置，不僅社會管理創(chuàng)新工作會失去生命力，淪為一句空話，就連法律監(jiān)督職能也會喪失生存的根基。案件是社會矛盾激化的產(chǎn)物，執(zhí)法辦案就是對具體矛盾糾紛的處理，在解決一個(gè)個(gè)具體案件的過程中，以敏銳的眼光發(fā)現(xiàn)社會矛盾癥結(jié)所在，并做到對癥下藥，以消除引起犯罪發(fā)生的社會管理“病灶”，從而推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

三是依法能動原則。能動檢察是檢察權(quán)運(yùn)行方式的適度主動和適度干預(yù)。在傳統(tǒng)觀念下，檢察權(quán)往往因其外在的司法屬性而被冠以被動性的特征，但筆者認(rèn)為，從檢察權(quán)內(nèi)在向度的法律監(jiān)督屬性分析，能動性才是其真正的權(quán)力運(yùn)行特征。因?yàn)樵跈?quán)力制約與監(jiān)督理論視角下，檢察權(quán)是行政權(quán)和司法權(quán)運(yùn)行中的守護(hù)者。法律監(jiān)督的屬性要求檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)主動出擊，查看、督促被遵守和被執(zhí)行的情況，并采取切實(shí)有效的方式，解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。由此可見，能動檢察是推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的必然要求，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新是能動檢察的應(yīng)有之義。只有毫不動搖地堅(jiān)持能動司法，檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新才能真正取得實(shí)效。當(dāng)然，基層檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的空間和舞臺，是由法律構(gòu)建而成的，必須堅(jiān)持依法原則，在方式方法上仔細(xì)遴選、科學(xué)取舍，且要符合法律的基本精神。對通過行政手段、道德手段能解決的問題不宜伸手過長，對依靠社會組織和當(dāng)事人自治能化解的矛盾不宜訴諸于司法程序，在參與管理、服務(wù)群眾的過程中要保持適度的能動性，不能大包大攬，自我放大檢察職權(quán)，逾越法律監(jiān)督界限。

四是服務(wù)為先原則。人民性是檢察機(jī)關(guān)的根本屬性。我們把人民滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持、答應(yīng)不答應(yīng)，作為參與社會管理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在推進(jìn)該項(xiàng)工作的實(shí)踐中，牢牢把握以人為本、服務(wù)為先的核心理念，把社會管理創(chuàng)新同基層群眾的需要和愿望結(jié)合起來，使出臺的各項(xiàng)創(chuàng)新舉措滿足群眾需求、符合群眾愿望、維護(hù)群眾權(quán)益、解決群眾困難，使社會管理創(chuàng)新工作成為我院在新形勢下聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、提高群眾滿意度的過程。同時(shí)，在工作中，注重從理念上反思、重構(gòu)，優(yōu)化現(xiàn)有的工作方法和模式，適當(dāng)堅(jiān)持檢察職能的謙抑性，“打”、“扶”結(jié)合，使檢察權(quán)更加平和、理性、規(guī)范，為全市社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供良好的司法環(huán)境。

三、青州檢察院參與社會管理創(chuàng)新的實(shí)踐探索

社會管理創(chuàng)新工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的龐大工程，同時(shí)也具有彈性較強(qiáng)、內(nèi)涵豐富、發(fā)展空間廣闊等特點(diǎn)。2010年以來，我院在認(rèn)真履行打擊、監(jiān)督、預(yù)防、保護(hù)、服務(wù)職能的過程中，圍繞特殊群體、緊盯特定領(lǐng)域、運(yùn)用特別手段，著力促進(jìn)檢察工作創(chuàng)新與社會管理創(chuàng)新的對接，積極探索檢察機(jī)關(guān)參與社會建設(shè)，融入社會管理格局的新途徑，努力做到在探索中發(fā)展，在創(chuàng)新中提高，在實(shí)踐中完善，走出一條基層檢察院推進(jìn)創(chuàng)新社會管理的成功之路，取得了良好的法律效果和社會效果。

(一)建立矛盾糾紛化解機(jī)制，通過修復(fù)被破壞的社會關(guān)系參與社會管理創(chuàng)新

近年來，我院堅(jiān)持把化解矛盾貫穿于執(zhí)法辦案全過程，推動執(zhí)法工作從就案辦案向理性辦案、和諧辦案轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，定紛止?fàn)?。一是建立案前預(yù)警機(jī)制。在辦理重大敏感案件和作出不立案、不批捕、不起訴、不抗訴等決定時(shí)，認(rèn)真評估可能存在的不穩(wěn)定因素，制定切實(shí)可行的處置預(yù)案，從源頭上預(yù)防和減少涉檢上訪的發(fā)生。兩年來，共評估各類案件130件，發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警29次，化解矛盾糾紛16件，未發(fā)生一起涉檢越級上訪案件。二是建立案中化解機(jī)制。正確運(yùn)用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，對205起因鄰里糾紛、家庭矛盾引發(fā)的輕微刑事案件，依托村(居)委會、律師事務(wù)所等組織促成刑事和解，得到妥善處理，最大限度地減少社會消極因素。三是建立案后修復(fù)機(jī)制。積極開展刑事被害人救助和結(jié)對幫扶等工作，通過定期回訪刑事、民事和職務(wù)犯罪案件當(dāng)事人及家屬，建立修復(fù)檔案，重點(diǎn)結(jié)對幫扶等措施，幫助他們恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，修復(fù)被損害的社會關(guān)系，從根本上化解了社會矛盾。

(二)建立“五分預(yù)防”機(jī)制，通過立體式預(yù)防職務(wù)犯罪參與社會管理創(chuàng)新

職務(wù)犯罪作為一種長期存在的社會歷史現(xiàn)象，“懲治于既然”固然重要，“防患于未然”才是治本之舉。我院在依法查辦各類職務(wù)犯罪的同時(shí)，積極構(gòu)建常態(tài)化的社會化大預(yù)防格局，通過分年度完善預(yù)防體系、分類別建設(shè)自控機(jī)制、分項(xiàng)目強(qiáng)化重點(diǎn)預(yù)防機(jī)制、分領(lǐng)域推進(jìn)警示教育機(jī)制、分崗位加強(qiáng)廉政教育機(jī)制等措施，實(shí)現(xiàn)預(yù)防職務(wù)犯罪從分散狀態(tài)到集中管理、從初級形式到系統(tǒng)全面預(yù)防、從檢察機(jī)關(guān)的部門預(yù)防到新型社會化預(yù)防協(xié)作的轉(zhuǎn)變，取得了良好的法律效果和社會效果，有力地促進(jìn)了社會管理創(chuàng)新。特別是分別建立工程建設(shè)、行政審批、行政執(zhí)法和黨政機(jī)關(guān)四大領(lǐng)域警示教育基地，分系統(tǒng)、分領(lǐng)域、有針對性地開展警示教育的做法被山東省檢察院肯定為“青州模式”。

(三)建立社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制，通過加強(qiáng)特殊群體服務(wù)參與社會管理創(chuàng)新

社區(qū)矯正是體現(xiàn)新型社會管理機(jī)制對社會關(guān)系修復(fù)的重要環(huán)節(jié)，是檢察機(jī)關(guān)履行職能、直接參與社會管理創(chuàng)新的新領(lǐng)域。針對社區(qū)矯正對象面廣量大、容易失管失控的狀況，我院在全市設(shè)立12處社區(qū)矯正法律監(jiān)督檢察室，牽頭公、檢、法、司等政法部門聯(lián)合成立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請了12名社區(qū)矯正法律監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，建立了“縱到底、橫到邊”的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。通過采取聯(lián)動共管、流程監(jiān)控、載體創(chuàng)新等舉措，著力在破解社區(qū)矯正工作中存在的“不管、漏管、脫管、弱管”等難題，努力打造職能部門齊抓共管、社會各界廣泛參與的社區(qū)矯正監(jiān)督新格局，產(chǎn)生了很好的社會效果。確保全市857名社區(qū)矯正人員全部納入監(jiān)管，防止了脫管、漏管的發(fā)生，使又犯罪率下降到1.2%以下。截止目前，所轄900余名社區(qū)服刑人員全部納入監(jiān)管，三年來又犯罪率保持在1.7%以下。2010年9月全省社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作現(xiàn)場會在青州召開，我院社區(qū)矯正監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)做法受到與會各級領(lǐng)導(dǎo)的廣泛好評。同時(shí)，探索建立未成年犯罪人幫教制度，在偵監(jiān)、公訴部門設(shè)立“未成年人犯罪案件女子辦案組”，對未成年人犯罪案件，堅(jiān)持單案處理、專門審查，通過推行捕前社會品行調(diào)查、建立維權(quán)幫教檔案、家長會見親情感化等方式，加強(qiáng)對失足青少年的教育挽救。兩年來，共幫助11名未成年犯罪人實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，重新回到學(xué)校繼續(xù)學(xué)業(yè)。

(四)建立檢力下沉機(jī)制，通過加強(qiáng)訴求群體服務(wù)參與社會管理創(chuàng)新

2010年以來，本著監(jiān)督觸角向基層延伸、服務(wù)內(nèi)容向群眾貼近的工作思路，我院積極探索下訪巡訪工作機(jī)制，在各鎮(zhèn)、街道建立民生檢察室5個(gè)，設(shè)立檢察工作聯(lián)系點(diǎn)13個(gè)，聘請檢察工作聯(lián)絡(luò)員36名，初步形成了以派駐檢察室為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察工作聯(lián)系點(diǎn)為延伸，以檢察工作聯(lián)絡(luò)員為觸角覆蓋全市的民生服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)。通過履行聯(lián)系人大代表和政協(xié)委員，受理群眾控申舉報(bào)和民生訴求，開展法律宣傳和預(yù)防職務(wù)犯罪工作，強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督等職能，進(jìn)一步歷練干警在執(zhí)法辦案中理解群眾釋法說理的能力、貼近群眾理順情緒的能力和服務(wù)群眾化解矛盾的能力，并妥善解決了一批群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問題。兩年來，共接待群眾216人次，受理申訴案件19件，走訪人大代表、政協(xié)委員230余人次，開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督和預(yù)防職務(wù)犯罪宣傳52次。同時(shí)，在接待群眾來信來訪時(shí)，積極推行“請進(jìn)、請坐、請講、請理解、請放心、請走好”的“六請”文明接訪法，真心理解群眾，熱心服務(wù)群眾，贏得了群眾的信任和好評。

(五)建立檢察建議工作機(jī)制，通過加強(qiáng)研判分析參與社會管理創(chuàng)新

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段之一，其在糾正錯(cuò)誤、健全完善制度、預(yù)防犯罪等方面起到重要作用。我院堅(jiān)持把檢察建議作為服務(wù)大局、參與社會管理的有效形式，積極組織業(yè)務(wù)科室注重從個(gè)案中發(fā)現(xiàn)問題，從類案中總結(jié)犯罪規(guī)律和管理漏洞，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上向黨委政府和相關(guān)部門提出針對性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的檢察建議，為黨委決策提供參考，為部門單位建章立制、查缺補(bǔ)漏提供方案，做到職責(zé)范圍內(nèi)解決問題到位，職責(zé)范圍外提供法律服務(wù)到位，黨委、政府需要時(shí)提供法律支持到位。同時(shí)，建立檢察建議跟蹤回訪制度，由專人負(fù)責(zé)對發(fā)出的檢察建議的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤回訪，進(jìn)一步提高檢察建議實(shí)效。如，2010年，我們針對查辦職務(wù)犯罪工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)收費(fèi)、私設(shè)“小金庫”、惠農(nóng)資金管理不善等問題，共向發(fā)案單位提出檢察建議11份，幫助建章立制32項(xiàng)，有效防止了此類問題的再次發(fā)生。

(六)建立“四大中心”，通過完善自身管理推進(jìn)社會管理創(chuàng)新

基層檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著80%的案件辦理工作，如何確保案件質(zhì)量的前提下積極有效地參與社會管理創(chuàng)新，這是我們必須破解的難題。對此，院黨組在外出考察學(xué)習(xí)，并結(jié)合我院工作實(shí)際反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，提出了向管理要素質(zhì)、要效率的目標(biāo)，堅(jiān)持把自身管理創(chuàng)新作為參與社會管理創(chuàng)新的立足點(diǎn)，遵循檢察管理工作發(fā)展規(guī)律，按照“部門分設(shè)、職能整合、資源優(yōu)化、效能提升”的總體思路，創(chuàng)建案件管理中心、事務(wù)管理中心、隊(duì)伍管理中心和檢察文化中心，在內(nèi)部形成工作合力，改變了傳統(tǒng)的內(nèi)部條塊分割，各部門單打獨(dú)斗的工作模式，代之以“個(gè)案配合、整體協(xié)作、程序銜接、工作接力”的方式，同時(shí)依托網(wǎng)絡(luò)化信息技術(shù)，從辦案、監(jiān)督、管理等方面提高規(guī)范化水平，打造符合基層檢察發(fā)展規(guī)律、具有鮮明特色的工作機(jī)制，真正形成靠制度管人靠機(jī)制管事的局面，使參與社會管理創(chuàng)新的效能大大增強(qiáng)。目前，以案件管理、事務(wù)管理、隊(duì)伍管理和檢察文化為主要內(nèi)容的“四大中心”應(yīng)用軟件設(shè)計(jì)完成并已開始運(yùn)行。

[1]孫艷敏.從治安到管理，變的不只是兩個(gè)字[N].檢察日報(bào)，2011-09-27(5).

[2]付子堂.法治是社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)模式[N].法制日報(bào)，2011-11-16(9).

[3]姜小川.檢察權(quán)的配置要體現(xiàn)能動性要求[N].檢察日報(bào)，2012-01-09(3).