冀英輝，于鳳杰

(山東省青州市人口和計(jì)劃生育服務(wù)站，山東青州 262500)

一、調(diào)研背景與概況

《中華人民共和國檔案法》第四條明確規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)的建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃?！盵1]然而長久以來，受管理體制和城鄉(xiāng)差別的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級的檔案工作發(fā)展遲緩。2007年，國家檔案局、民政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作的意見》。從2009年開始國家啟動“農(nóng)村檔案資源共享工程”，這一系列的舉措使各級檔案部門越來越重視基層檔案工作，也為提高基層檔案管理和利用提供了動力。人口計(jì)生檔案是人口計(jì)生工作的真實(shí)寫照，做好基層人口計(jì)生檔案工作，才能更好地揭示人口發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確把握計(jì)生工作方向。

本次調(diào)研所稱的人口計(jì)生檔案主要是指在青州市12個(gè)鎮(zhèn)(街道)及村莊、社區(qū)等收集、管理的人口和計(jì)劃生育檔案資料。2012年4-5月筆者運(yùn)用抽樣調(diào)查方式獲得了詳細(xì)的數(shù)據(jù)。調(diào)查主要采取問卷調(diào)查與原始檔案資料查閱相結(jié)合的方式。調(diào)查對象分兩種:一種是計(jì)生部門的檔案管理員，主要就個(gè)人信息、專業(yè)技能、工作態(tài)度等方面設(shè)計(jì)問題;另一種是育齡群眾，主要調(diào)查個(gè)人信息、用戶對基層計(jì)生檔案的知曉率、利用率和基層服務(wù)滿意程度等方面的問題。調(diào)查采取隨機(jī)方式進(jìn)行，向育齡群眾發(fā)放問卷120份，回收114份，回收率95%，有效問卷率100%;向工作人員發(fā)放問卷36份，回收36份，回收率100%，有效問卷率100%?；趩柧碚{(diào)查信息量少、不全面等問題的考量，此次調(diào)研還采用對原始檔案資料及利用記錄調(diào)查的方式，了解更多關(guān)于鎮(zhèn)、村(社區(qū))計(jì)生檔案的管理概況、開發(fā)利用以及存在的主要問題。

二、基層人口計(jì)生檔案管理的現(xiàn)狀

(一)取得的成績

1.雙向管理，責(zé)任目標(biāo)考核。

各鎮(zhèn)、街道具體負(fù)責(zé)的檔案管理，按照省三級、省二級、省一級三個(gè)等級標(biāo)準(zhǔn)，分別從行政管理、專業(yè)技能、陣地建設(shè)、開發(fā)利用等四個(gè)方面對計(jì)生檔案工作進(jìn)行級別考核認(rèn)定;另一方面將鎮(zhèn)、村(社區(qū))兩級計(jì)生檔案管理工作納入“青州市年度人口與計(jì)劃生育目標(biāo)責(zé)任書考核”，使人口計(jì)生檔案逐步朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)。

2.形式多樣，建檔率高。

隨著科技發(fā)展和人口計(jì)生管理工作的深入，基層計(jì)生檔案從內(nèi)容上看不僅有文書檔案，更有統(tǒng)計(jì)專業(yè)檔案、優(yōu)生優(yōu)育科技檔案等，從形式上看有紙質(zhì)檔案、實(shí)物檔案、電子聲像檔案等。青州市人口檔案工作起步較早，1986年，各鎮(zhèn)、街道就全部建立了計(jì)生專業(yè)檔案，隨后各村、社區(qū)也全部建檔，建檔率高達(dá)100%。截至筆者調(diào)研期間，全市12個(gè)鎮(zhèn)、街道檔案工作級別認(rèn)定全部達(dá)到省三級以上標(biāo)準(zhǔn)。

3.網(wǎng)絡(luò)管理，信息化程度高。

在人口檔案信息化方面，青州市始終走在全國的前列。1992年，在國家計(jì)生委規(guī)劃司支持下，率先在彌河鎮(zhèn)試點(diǎn)，配備了先進(jìn)的育齡婦女管理系統(tǒng)，到1994年育齡婦女管理信息實(shí)現(xiàn)全市聯(lián)網(wǎng)。隨著青州市政府推進(jìn)城市精細(xì)化管理，2011年全市105個(gè)大社區(qū)全部建立了人口電子檔案館管理平臺。目前青州市已經(jīng)建立常住人口和流動人口兩大信息系統(tǒng)，兩系統(tǒng)間又相互關(guān)聯(lián)并可異地聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)一處輸入，各處共享，既提高了辦公效率和檔案管理水平，又為及時(shí)掌握婚育信息，杜絕違法生育行為奠定了基礎(chǔ)，還可便于各級及時(shí)查詢匯總信息，準(zhǔn)確掌握育齡婦女管理狀況，為人口計(jì)生工作的開展提供數(shù)據(jù)支持。

(二)基層人口計(jì)生檔案管理存在的問題

1.檔案工作發(fā)展不均衡。

由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和領(lǐng)導(dǎo)重視程度的差異，調(diào)查發(fā)現(xiàn)檔案工作發(fā)展存在不均衡的狀況。不僅僅是鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間，甚至同一個(gè)鎮(zhèn)內(nèi)不同的村、社區(qū)檔案工作也差距很大，特別是部分村、社區(qū)基本的辦公設(shè)施都不達(dá)標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。另外，實(shí)施強(qiáng)制計(jì)劃生育政策三十多年來，青州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后經(jīng)歷四次大的行政區(qū)域分合撤并，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整次數(shù)更多，導(dǎo)致部分檔案資料散失，加大了檔案管理的難度。

2.檔案管理規(guī)范化有待提高。

根據(jù)調(diào)查，鎮(zhèn)級已基本實(shí)現(xiàn)了檔案員持證上崗，而村級基本都達(dá)不到專業(yè)檔案管理員的標(biāo)準(zhǔn)，存在不按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行歸檔立卷和管理。參與調(diào)查的36名基層檔案員中，有11名檔案員(占總數(shù)的30.5%)對檔案規(guī)范管理不夠重視，平時(shí)不注重學(xué)習(xí)專業(yè)知識，難以達(dá)到規(guī)范管理的要求。另一方面，五成以上的檔案員認(rèn)為當(dāng)前檔案工作存在著國家標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)生行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)具體操作性差、相互不銜接等缺陷，增加了實(shí)現(xiàn)檔案工作規(guī)范化的難度。

3.檔案開發(fā)利用率有待提高。

檔案管理的目的是應(yīng)用，但開發(fā)利用率低是當(dāng)前檔案工作面臨的突出問題。這主要表現(xiàn)為三方面:一是計(jì)生檔案利用的總次數(shù)少;二是普通群眾利用率低，檔案多局限于計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部人員應(yīng)用;三是與民生關(guān)系密切檔案如婚育信息等利用率相對較高，其他如政策文件等文書檔案則很少有人關(guān)注。如何讓計(jì)生檔案走近普通群眾，讓群眾認(rèn)識到檔案的重要應(yīng)用價(jià)值并能為他們排憂解難，成為各級檔案工作者亟需解決的問題。

三、存在問題的原因分析

1.計(jì)生檔案日常管理不到位，影響了檔案管理工作的開展。

基層人口計(jì)生普遍存在對檔案工作不夠重視，面對檔案考核檢查時(shí)突擊應(yīng)付心理占主導(dǎo)，沒有真正把此項(xiàng)工作列入日常日程，造成各類資料歸檔意識不強(qiáng)，致使有些重要文件不能及時(shí)歸檔。如開會帶回來的材料不及時(shí)交給檔案員妥善保管，而是把一些需要參考的文件帶在自已身邊，極有可能造成文件損壞、丟失或者在年終立卷時(shí)將該文件遺漏。近幾年，通過不斷對《檔案法》的宣傳貫徹，基層計(jì)生工作者檔案意識有所增強(qiáng)。但檔案工作總體而言還是缺乏力度，最關(guān)鍵的是經(jīng)費(fèi)緊張，對檔案工作中的正當(dāng)需求難以滿足，從而影響了計(jì)生檔案工作的發(fā)展，影響了檔案管理質(zhì)量的規(guī)范和提高。

2.基層缺少檔案專業(yè)人才，人員素質(zhì)參差不齊。

在基層計(jì)劃生育部門，由于業(yè)務(wù)量大，人員配備少，檔案管理人員配備都是兼職人員，缺少檔案專業(yè)人才，而且根據(jù)工作需要隨意調(diào)整，人員流動性大，責(zé)任意識不強(qiáng);再者定期專業(yè)培訓(xùn)開展次數(shù)少，檔案員專業(yè)理論知識和實(shí)際操作技能掌握少，特別是村、社區(qū)的檔案員連最起碼的上崗證都沒有，難以勝任檔案管理工作。

3.基層檔案資料完整性、連續(xù)性差。

基層計(jì)生部門由于領(lǐng)導(dǎo)重視程度差，內(nèi)部工作人員各自為政，文檔人員業(yè)務(wù)不熟等問題，造成了檔案資料收集不全，無法按時(shí)立卷歸檔。例如在對鎮(zhèn)、村歸檔資料查閱時(shí)發(fā)現(xiàn)有些文檔人員，由于文書立卷的基礎(chǔ)知識掌握不牢，把跨年度的文件資料如統(tǒng)計(jì)年報(bào)、工作總結(jié)等文件歸入了文件形成年度，造成了該年度的文件收集不全。這樣就會給日后的利用工作帶來后患，也無法適應(yīng)檔案規(guī)范化的要求。另外基層檔案工作開展晚造成部分年份檔案缺失。在落實(shí)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎勵扶助時(shí)，要查閱申請人的生育情況，由于1986年之前的生育審批檔案不完備，致使個(gè)別人難以享受到這一惠民政策。

4.群眾檔案應(yīng)用意識淡薄。

群眾對檔案價(jià)值的漠視是利用率偏低的一個(gè)重要因素。對回收的育齡群眾問卷進(jìn)行分析，就“本村、社區(qū)檔案室知曉度”一題，有18人回答“完全不知道”，35人表示“不甚了解”，僅有4人曾去過鎮(zhèn)計(jì)生辦檔案室查閱過檔案。由此可見，“普通群眾對基層檔案的關(guān)注度之低遠(yuǎn)不能跟上檔案工作發(fā)展的步伐，做好檔案宣傳，逐步提升群眾的檔案利用意識，將是今后各級檔案部門工作的重中之重”[3]。

四、規(guī)范基層人口計(jì)生檔案工作的建議

做好檔案工作主要需從兩個(gè)方面入手，一是提高檔案資源的質(zhì)量，二是加大檔案開發(fā)利用。結(jié)合此次調(diào)研，筆者認(rèn)為改善人口計(jì)生檔案管理，可以從以下四個(gè)方面著手。

1.以法律為依據(jù)，健全基層檔案管理制度。

單位要成立檔案管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對檔案管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在增強(qiáng)檔案意識和提高法制觀念的基礎(chǔ)上，逐步完善各種檔案管理制度，對每個(gè)問題都要有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，減小政策的盲目性，重視提升法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等在指導(dǎo)檔案工作中的影響力。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)要精細(xì)，減少人為主觀差異。健全精細(xì)的工作制度和標(biāo)準(zhǔn)才能提升檔案資源的管理質(zhì)量，為更好地開展檔案工作建立保障。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的素質(zhì)。

一方面，要與檔案主管部門聯(lián)合，加大檔案員的培訓(xùn)，切實(shí)提高基層人口計(jì)生檔案管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì);另一方面，進(jìn)一步提高文化素質(zhì)，拓寬知識層面，做到人口計(jì)生知識與檔案業(yè)務(wù)知識齊頭并進(jìn)，改變單一知識結(jié)構(gòu);再者，檔案管理工作者要在提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時(shí)，特別注重計(jì)算機(jī)知識的學(xué)習(xí)，適應(yīng)信息化時(shí)代的要求，努力使自己成為綜合型檔案管理人才，促進(jìn)計(jì)生檔案信息化管理的順利開展。

3.以技術(shù)為手段，科學(xué)整理匯編檔案。

檔案管理中利用現(xiàn)代化科技手段，系統(tǒng)地完成文件的起草、修改、刪減、檢索、打印、登記、匯集統(tǒng)計(jì)等工作，減少手工操作;編制和安裝科學(xué)、實(shí)用的檔案檢索工具，建立“以計(jì)算機(jī)為主、案卷目錄為輔”的查詢系統(tǒng)，把“死檔案”變成“活資料”，實(shí)現(xiàn)檔案管理的網(wǎng)絡(luò)化，以此減少工作人員的勞動量，提高工作效率，并能更好地做到資料交流和信息共享[2]。

4.以群眾為導(dǎo)向，為育齡群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

一是加大對檔案資源的宣傳。“電臺、報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等都應(yīng)被充分利用起來作為檔案宣傳的媒介，讓群眾能最大程度了解他們能夠通過檔案獲得哪些益處; 同時(shí)，利用各種形式將檔案資料展示出來，揭示檔案與群眾生活的緊密聯(lián)系，使群眾能在必要之時(shí)將目光投向檔案?！盵4]人口計(jì)生檔案的內(nèi)容極其豐富，記錄了不同歷史時(shí)期人口發(fā)展特點(diǎn)和計(jì)生工作重點(diǎn)、方式方法以及各種統(tǒng)計(jì)資料，既有文字資料，又有音像資料，能讓群眾認(rèn)識到控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)的重要性和必要性，優(yōu)生優(yōu)育的生動素材，對宣傳人口計(jì)生政策更具有說服力和感染力。二是利用人口計(jì)生檔案提供的育齡婦女信息、流動人口信息等及時(shí)進(jìn)行人口計(jì)劃生育政務(wù)公開，“提高人口計(jì)劃生育工作的透明度，賦予群眾對人口計(jì)劃生育工作的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，防止和杜絕不公平、不公正的現(xiàn)象發(fā)生，推進(jìn)計(jì)劃生育民主管理和民主監(jiān)督?！盵5]三是是利用人口計(jì)生檔案資料，做好有關(guān)行政審批，滿足群眾人口計(jì)劃生育與生殖健康的服務(wù)需求。例如從信息系統(tǒng)中可獲取《育齡婦女基礎(chǔ)信息一覽表》和申辦《生育證》所需資料，成為對育齡婦女提供審批服務(wù)的依據(jù);利用流動人口計(jì)劃生育信息交換平臺，流出地和流入地互通信息，既有效避免了兩地因?yàn)椤皶r(shí)空差”出現(xiàn)工作疏漏，如發(fā)錯證、重復(fù)發(fā)證等，又可引導(dǎo)流動人口進(jìn)行健康查體、落實(shí)節(jié)育措施，滿足群眾生殖健康服務(wù)需求。四是為計(jì)劃生育家庭各項(xiàng)獎勵的落實(shí)提供依據(jù)。近幾年來，國家和地方出臺了一系列優(yōu)惠、獎勵政策，要求對實(shí)行計(jì)劃生育的戶進(jìn)行獎勵。我市根據(jù)人口基礎(chǔ)信息檔案進(jìn)行了認(rèn)真的審核，相繼落實(shí)了對獨(dú)生子女中考加分、獨(dú)生子女父母退休補(bǔ)助、農(nóng)村獨(dú)生子女和雙女戶進(jìn)行獎勵扶助、參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的獨(dú)生子女戶和雙女絕育戶給予補(bǔ)助等等優(yōu)先優(yōu)惠政策，通過查對檔案資料，準(zhǔn)確把握相關(guān)人員的婚育信息，確保獎勵政策的落實(shí)。

[1]中華人民共和國檔案法[Z].第四條.

[2]王新才，陳劃生.東莞市農(nóng)村檔案管理現(xiàn)狀分析與改進(jìn)策略[J].檔案學(xué)通訊，2011，(7):18.

[3]王建國.計(jì)劃生育檔案管理創(chuàng)新及檔案管理數(shù)字化問題[J].中小企業(yè)管理與科技，2012，(19):57-58.

[4]王新才，陳劃生.東莞市農(nóng)村檔案管理現(xiàn)狀分析與改進(jìn)策略[J].檔案學(xué)通訊，2011，(7):18.

[5]毛福民.在全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作經(jīng)驗(yàn)交流會上的講話[J].中國檔案，2004，(6):9.

[6]王改嬌，張輝，宗艷芹.農(nóng)村檔案管理[M].北京:中國社會出版社，2010:142-149.