寧夏 馬艷麗

公共選擇學(xué)派是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中以經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法研究政治問(wèn)題的一個(gè)重要理論流派。它的主題與政治科學(xué)的主題是相同的，涉及國(guó)家理論、投票規(guī)則、投票者行為、官員政治等。它于20世紀(jì)60年代初發(fā)端于美國(guó)弗吉尼亞大學(xué)的托馬斯·杰弗遜中心，其理論的發(fā)起者是詹姆斯·M·布坎南和沃倫·納特，后經(jīng)丹尼斯·繆勒等得以成熟和完善[1]。公共選擇理論所使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法,它的基本假定就是“經(jīng)濟(jì)人”假定,即人是自利的、理性的效用最大化者。公共選擇理論包括兩層含義:一是集體性,單個(gè)個(gè)人的決策不在考慮范圍內(nèi),但只要有人群的地方就必須要有集體決策。二是規(guī)則性,為使人與人之間存在的偏好差異行為能夠有效的協(xié)調(diào)起來(lái),必須進(jìn)行集體決策以制定能夠滿足一般人偏好的規(guī)則。

一、教育行政低效的根源

教育行政效率一般是指教育行政組織和教育行政人員在處理公共教育事務(wù)、實(shí)現(xiàn)教育行政目標(biāo)活動(dòng)中所得到的最終結(jié)果與所消耗的人力、物力、財(cái)力等教育資源的比值關(guān)系。即政府的教育產(chǎn)出與教育消耗的比率。從某種意義上說(shuō)，教育行政管理的核心就是提高教育行政效率[2]。也有學(xué)者認(rèn)為教育行政效率即教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員從事教育事務(wù)管理工作的質(zhì)量和評(píng)價(jià);是教育行政機(jī)關(guān)和人員在一定時(shí)間的教育行政活動(dòng)中,教育行政總產(chǎn)出與教育行政總投入的比率關(guān)系。效率是一個(gè)只有數(shù)量概念而無(wú)“質(zhì)”的內(nèi)涵,只有在教育行政活動(dòng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了有益的影響時(shí),該活動(dòng)本身才是有意義的。否則,效率越高,反而更是“南轅北轍”。教育行政效益是指教育行政活動(dòng)在單位時(shí)間與空間內(nèi)所造成的各種有形或無(wú)形的有益社會(huì)效果與在活動(dòng)過(guò)程中所消耗的人、財(cái)、物和時(shí)間總量之比。通過(guò)提倡教育行政效益,就可以將教育行政活動(dòng)的質(zhì)和量統(tǒng)一起來(lái)。但無(wú)論是“教育行政效率”還是“教育行政效益”都沒(méi)有衡量教育行政完成教育行政目標(biāo)的程度。只有“教育行政效能”才能全面顯示教育行政活動(dòng)的成效。教育行政效能是指國(guó)家和地方教育行政機(jī)關(guān)和教育行政人員從事教育行政管理活動(dòng)發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效果、效益的綜合體現(xiàn)。由此可以看出,效能是高出效率和效益的概念。教育行政效能包含了教育行政效率和教育行政效益兩個(gè)方面,體現(xiàn)了教育行政目標(biāo)的正確性和教育行政高效率的統(tǒng)一[3]。

1.教育行政人員的自利動(dòng)機(jī)。帕金斯定律（Parkinson’s Law）所指出的情況，即無(wú)論教育行政部門的工作量是增加還是減少（甚至無(wú)事可做），教育行政機(jī)構(gòu)及其人員的數(shù)量總是按同一速度增長(zhǎng)。按照帕金斯的說(shuō)法，隨著“金字塔在上升”，低效能等“頑癥”如“全身癱瘓”將愈演愈烈，到最后無(wú)可救藥，只有“等死”，這也應(yīng)了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的一句名言：“公共預(yù)算額可能是‘最適當(dāng)?shù)摹查_(kāi)支額的兩倍?！?/p>

2.公共教育物品的壟斷供給導(dǎo)致教育行政的低效率。首先，教育行政機(jī)構(gòu)及官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)和成本意識(shí)。其次，教育行政部門基本壟斷了公共教育物品的供給，公共教育物品的提供缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使其不注重提高服務(wù)的質(zhì)量和效率?！霸跇O端的情況下，提供服務(wù)的替代方式都可能被禁止。不管他們是否需要，公民都被迫去消費(fèi)教育行政機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)?！钡谌逃姓C(jī)構(gòu)提供公共教育物品，割裂了生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的聯(lián)系，從而造成對(duì)公共物品估價(jià)和評(píng)價(jià)的困難。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全。首先是無(wú)法監(jiān)督。公共選擇理論認(rèn)為，公共物品的選擇多半是在“政治市場(chǎng)”(political market)當(dāng)中完成的。政治市場(chǎng)中政治選擇的一次性，使人們?cè)谶x擇政治家和政府官員時(shí)只能是一次性的、不完全的，對(duì)政治市場(chǎng)的相關(guān)信息掌握是不充分的，公眾作為“買方”永遠(yuǎn)處于劣勢(shì)地位。其次，教育行政人員既是教育政策制定者、實(shí)施者又是評(píng)判者。帕頓和沙維奇指出：“在實(shí)踐中，政策的實(shí)施和評(píng)估經(jīng)常由相同的主體來(lái)進(jìn)行，也就是政府官員。他們一邊行動(dòng)一邊觀察，一邊觀察一邊行動(dòng)，把計(jì)劃的執(zhí)行與對(duì)結(jié)果的理解相結(jié)合，以便加強(qiáng)或改變計(jì)劃內(nèi)容。工作的好壞基本上與分析無(wú)關(guān)，政策過(guò)程的參與者既是他們所實(shí)施計(jì)劃的評(píng)估者，又是他們所評(píng)估計(jì)劃的實(shí)施者?！弊詈笫菬o(wú)效監(jiān)督，信息不對(duì)稱。

二、教育行政低效的對(duì)策

1.凸現(xiàn)教育行政“公共性”，樹(shù)立教育行政責(zé)任理念。教育行政責(zé)任要求教育行政機(jī)關(guān)或行政人員必須迅速、有效地反映和幫助公民教育意愿和要求的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)在教育行政機(jī)關(guān)或行政人員應(yīng)該做到：一是在行使職責(zé)時(shí)，必須說(shuō)明要達(dá)到什么目標(biāo)；二是在行政行為過(guò)程中，要有所交待，向公眾解釋為什么這么做；三是在完成職責(zé)后，如出現(xiàn)差錯(cuò)或損失，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.制定教育行政組織法，明確界定和規(guī)范教育行政職能。憲制改革是公共選擇理論的政策主張。政治競(jìng)爭(zhēng)是在既定的規(guī)則結(jié)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的。要想提高政府效能,不能僅指望為公共利益而奮斗的公共管理者的覺(jué)悟與努力,重要的是改革政府系統(tǒng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則。李春玲提出，教育行政機(jī)構(gòu)的憲制改革最重要的是完善教育行政組織法[4]。包括：第一是將政府的教育行政職能以立法形式予以確立和規(guī)范，使政府職責(zé)的實(shí)施有法可依；第二是將政府的教育行政職能以立法形式完成職能的分解，即詳細(xì)確立和規(guī)定各個(gè)教育行政職能部門的法律地位、相互關(guān)系及各自應(yīng)承擔(dān)的職權(quán)、職責(zé)，使其職責(zé)明確，避免互相扯皮和互相推諉；第三是以法律的形式明確規(guī)定政府行使教育行政職能的運(yùn)行方式與范圍以及法律程序，并特別注重政府教育行政職能行使過(guò)程中的程序化，克服操作者的主觀隨意性，從而保證依法實(shí)施政府教育行政職能具有規(guī)范性和可行性；第四是以法律形式規(guī)定對(duì)政府教育行政職能運(yùn)行的監(jiān)督，詳盡規(guī)定各不同監(jiān)督主體對(duì)政府職能實(shí)施的監(jiān)督主體資格、監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督方式及監(jiān)督結(jié)果（即法律責(zé)任），使監(jiān)督具有真實(shí)性和可靠性。

3.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)教育服務(wù)市場(chǎng)化。公共教育服務(wù)市場(chǎng)化有著如下三層含義：一是將決策和執(zhí)行分開(kāi)，即政府更多的是“掌舵”（決策），而不是“劃槳”（執(zhí)行）。二是公共教育服務(wù)的供給者多元并存，打破壟斷，競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。三是公共教育的消費(fèi)者有在多元的供給者之間選擇的權(quán)力和用以選擇的資源[5]。

要實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)市場(chǎng)化：首先要求建立和完善現(xiàn)代學(xué)校制度。其二是培育和完善社會(huì)中介組織。教育的社會(huì)中介組織包括：教育決策咨詢研究機(jī)構(gòu)、教育信息管理機(jī)構(gòu)、教育撥款審議機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評(píng)審機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書(shū)機(jī)構(gòu)等等，這些中介組織的建立有助于發(fā)揮社會(huì)各界廣泛參與教育決策、管理的作用，使政府對(duì)教育的決策和管理科學(xué)化、民主化，使教育行政部門專事宏觀調(diào)控職能。勞凱聲教授根據(jù)市場(chǎng)介入的程度不同,將我國(guó)公立學(xué)校市場(chǎng)化歸納為以下七種類型[6]：(1)學(xué)校的象征性市場(chǎng)化運(yùn)作；(2)公立學(xué)校的局部運(yùn)作市場(chǎng)化；(3)公立學(xué)?！耙恍芍啤钡氖袌?chǎng)化運(yùn)作；(4)轉(zhuǎn)制學(xué)校的市場(chǎng)化運(yùn)作；(5)股份制學(xué)校的市場(chǎng)化運(yùn)作；(6)教育中介組織的市場(chǎng)化運(yùn)作；(7)教育券制度。

4.引入“政府績(jī)效評(píng)估”機(jī)制，開(kāi)展教育行政績(jī)效評(píng)估。所謂政府績(jī)效評(píng)估是指“根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷，對(duì)政府公共部門管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。它以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)涵了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念”。

進(jìn)行教育行政績(jī)效評(píng)估，首先要求參照國(guó)外學(xué)者提出的4E衡量指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)、公平(Equity)，結(jié)合國(guó)情和地區(qū)條件的差異，制定出全面客觀的、剛性與彈性相結(jié)合的教育行政績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。其次是盡可能收集全面、準(zhǔn)確可靠的信息，真實(shí)反映教育行政機(jī)構(gòu)和人員的績(jī)效。最后是對(duì)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行理性分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指出問(wèn)題和改進(jìn)建議，促進(jìn)教育行政績(jī)效的進(jìn)一步提高。

[1]田愛(ài)麗，張曉峰.對(duì)現(xiàn)行教育管理制度的反思：“公共選擇理論”的視角[J].教育理論與實(shí)踐，2004(11).

[2][4]李春玲.略論教育行政低效的根源及對(duì)策：公共選擇理論的研究視角[J].教育理論與實(shí)踐，2006（1）.

[3]戴恒屹.近十年我國(guó)教育行政效能研究綜述[J].黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào),2008(11).

[5]吳群芳“公共選擇理論與“公共服務(wù)市場(chǎng)化——西方行政改革的理論背景”〔J〕.北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002（1）.

[6]勞凱聲.重構(gòu)公共教育體制:別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003(4).