岳云龍

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革八大亮點(diǎn)

岳云龍

通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻體會(huì)到《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā) [2011] 5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)事業(yè)單位改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容非常豐富，通篇亮點(diǎn)很多，主要有八個(gè)方面。

一、頂層設(shè)計(jì)：適應(yīng)了改革開(kāi)放全局的新需要

事業(yè)單位改革是我國(guó)改革開(kāi)放全局的重要組成部分，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始一直在進(jìn)行，從內(nèi)容和形式上看，主要分為四種：一是某個(gè)行業(yè)的改革，如科技體制改革涉及的科技領(lǐng)域事業(yè)單位改革，教育體制改革涉及的教育領(lǐng)域事業(yè)單位改革等。二是某個(gè)局部的改革，如某省或某市的事業(yè)單位改革等。三是某個(gè)方面的改革，如人事制度改革、收入分配制度改革等。四是某項(xiàng)具體改革，如清理規(guī)范事業(yè)編制等。這些改革適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的條件和需要，并取得了積極成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和上述改革的深入，一些共性的、基礎(chǔ)性的和深層次的矛盾和問(wèn)題逐步凸顯，對(duì)改革提出了新的要求。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》站在歷史和全局的高度，第一次清晰闡釋了事業(yè)單位在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用；第一次全面總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)各地區(qū)、各行業(yè)、各部門事業(yè)單位改革的經(jīng)驗(yàn)和成效，深刻分析了目前存在的主要問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，第一次將事業(yè)單位作為一個(gè)整體，進(jìn)行改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位和公益事業(yè)的改革和發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，具有里程碑意義。

我們體會(huì)，作為頂層設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是整體性。改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，適用于全國(guó)各地方、各行業(yè)、各部門，適用于各種類型的幾乎所有事業(yè)單位。二是全面性。橫向上，改革內(nèi)容涉及事業(yè)單位分類、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政政策、人事制度、收入分配和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等諸多方面，而且涉及社會(huì)力量興辦公益事業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)等；縱向上，既有近5年的階段性目標(biāo)，又有為期10年實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)。三是根本性。改革以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心，著力構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的事業(yè)單位管理體制，著力打造高效、協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，著力理順政府與事業(yè)單位、事業(yè)單位與人民群眾的關(guān)系。

二、目標(biāo)明確：引導(dǎo)改革的正確方向

以往改革，分別都有各自的任務(wù)和目標(biāo)，但從事業(yè)單位改革這個(gè)整體角度看，都屬于部分的或階段性的目標(biāo)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出到2020年實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)：建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。這一總體目標(biāo)的提出，有其必然性。一是黨和政府進(jìn)一步確立了堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、大力保障和改善民生的方針。二是改革開(kāi)放30多年來(lái)包括事業(yè)單位改革在內(nèi)的實(shí)踐探索和相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使我們更加深刻地認(rèn)識(shí)和把握了新形勢(shì)下事業(yè)單位和公益事業(yè)改革發(fā)展的規(guī)律。三是人民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化、社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，對(duì)公益服務(wù)提出了更高的要求。四是公共財(cái)政的逐步建立和財(cái)政能力的穩(wěn)步提高等，提供了制度保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。

總體目標(biāo)的提出意義重大。在政治層面，這是以人為本、科學(xué)發(fā)展的治國(guó)理念在公益事業(yè)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是引領(lǐng)各項(xiàng)改革任務(wù)的鮮明旗幟。在實(shí)踐層面，既有利于鼓勵(lì)各地因地制宜，又確保在大的方面“全國(guó)一盤棋”，即按照“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級(jí)組織、分步實(shí)施”的方針，各地各行業(yè)因情況不同，在改革的具體內(nèi)容、方式和步驟上可以有所不同，但都要朝著共同的總體目標(biāo)邁進(jìn)。

三、主題突出：大力發(fā)展公益事業(yè)

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次包括事業(yè)單位在內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革，基本上都是以“精簡(jiǎn)”為基調(diào)，一些人甚至形成了“改革就要精簡(jiǎn)”的慣性思維。這次分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，鮮明地突出了發(fā)展的主題。在指導(dǎo)思想上，明確要堅(jiān)持以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，不是簡(jiǎn)單地減人、減機(jī)構(gòu)、甩包袱。在改革任務(wù)上，提出要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化政府責(zé)任、加大財(cái)政投入力度等，進(jìn)一步“激活存量、培育增量”。在組織實(shí)施上，強(qiáng)調(diào)要把確保公益事業(yè)健康發(fā)展作為改革的一條底線。

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革之所以突出發(fā)展這個(gè)主題，我們體會(huì)：一是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求?？陀^地講，現(xiàn)在不少事業(yè)單位人浮于事，但這是局部的，并且主要是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)一條腿短”，公益服務(wù)供給總量不足，卻是基本層面的問(wèn)題，也是當(dāng)前面臨的主要矛盾。二是保障和改善民生，加快建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。當(dāng)前，人民群眾對(duì)一些公益服務(wù)問(wèn)題反映強(qiáng)烈。通過(guò)事業(yè)單位改革，大力發(fā)展公益事業(yè)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，才是解決這些問(wèn)題的根本出路，也是政府的基本職責(zé)。三是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的客觀需要。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求充分挖掘我國(guó)內(nèi)需的巨大潛力。促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，既是改善民生的重要內(nèi)容，又屬于擴(kuò)大內(nèi)需的重要范疇，抓住了兩者的結(jié)合點(diǎn)，體現(xiàn)了增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力與實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。

四、夯實(shí)基礎(chǔ)：科學(xué)劃分事業(yè)單位類別

分類是認(rèn)識(shí)和改造客觀世界的重要方法。根據(jù)事物某種屬性或特點(diǎn)的差異，辯證地分析和研究事物的條件、現(xiàn)狀和趨勢(shì)，將事物從一個(gè)整體劃分為不同的組成部分，有利于更好地把握不同類別事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。我國(guó)事業(yè)單位超過(guò)120萬(wàn)個(gè)，情況復(fù)雜，差異極大。在管理實(shí)踐中，按照不同角度和標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了多種形式的分類。比如，按照行業(yè)分為教育事業(yè)單位、文化事業(yè)單位、衛(wèi)生事業(yè)單位等，按照經(jīng)費(fèi)形式分為財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位和經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位等。這些劃分，滿足了特定管理和相關(guān)方面的需要。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出改革要以分類為基礎(chǔ)，并根據(jù)新情況和新要求，創(chuàng)新了兩種分類方法。其一，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的和從事公益服務(wù)的“三大類”。這一劃分，不同于一般意義上的類別劃分，分出的“三大類”不是長(zhǎng)期存在的類別，而是暫時(shí)的、過(guò)渡的。上述前兩大類，將分別通過(guò)“轉(zhuǎn)行政”和“轉(zhuǎn)企”而消失；從事公益服務(wù)的這一大類，也因其他兩大類的消失而在類別意義上不復(fù)存在（將來(lái)所有事業(yè)單位都是從事公益服務(wù)的）。在一定意義上，分出“三大類”是為了取消“三大類”。“三大類”的劃分，本質(zhì)是廓清事業(yè)單位的邊界和范圍，目的是解決現(xiàn)有事業(yè)單位普遍存在的政事不分、事企不分、功能模糊所帶來(lái)的政府職能行使不規(guī)范、事業(yè)單位偏離公益目標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不公平等問(wèn)題。其二，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，將公益類事業(yè)單位分為“兩小類”，即公益一類和公益二類。這一劃分屬于一般意義上的類別劃分，分出的兩類也將長(zhǎng)期存在。其目的是，針對(duì)這兩類事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，分別實(shí)施不同的改革和管理?？傊?，《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于分類的要求，既抓住了事業(yè)單位的共性問(wèn)題和突出矛盾，又結(jié)合事業(yè)單位的類別差異提出了切實(shí)可行的解決辦法，為進(jìn)一步強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性、深化相關(guān)改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、抓住核心：著力創(chuàng)新體制機(jī)制

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的事業(yè)單位管理體制的基本框架，可以用兩句話概括：一是部門所有，二是部門直接管理。以往對(duì)事業(yè)單位管理體制進(jìn)行了一系列以擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)為核心內(nèi)容的改革，在一定程度上使事業(yè)單位從消極、被動(dòng)的附屬物，逐步變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的能動(dòng)實(shí)體，取得了明顯成效。但部門所有、政府部門直接管理的體制框架并沒(méi)有從根本上打破，主要是管得多一點(diǎn)或少一點(diǎn)的變化。而且，在簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)，與之相適應(yīng)的新的規(guī)制沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，出現(xiàn)了一些事業(yè)單位小團(tuán)體利益膨脹、偏離公益目標(biāo)等問(wèn)題。如何既能充分激發(fā)活力、又能確保公益屬性，并從根本上打破“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，成為改革的重要課題。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前存在的深層次矛盾和問(wèn)題，明確提出“以深化體制機(jī)制改革為核心”，部署了一系列改革任務(wù)。這些要求和部署抓住了事業(yè)單位改革和發(fā)展的關(guān)鍵所在，主要體現(xiàn)在“五個(gè)轉(zhuǎn)變”上。一是實(shí)現(xiàn)部門所有向獨(dú)立法人的轉(zhuǎn)變。理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，減少行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，推進(jìn)管辦分離，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。二是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變。完善法人治理結(jié)構(gòu)，由政府一家管理轉(zhuǎn)為政府、行業(yè)組織和人民群眾代表等多方共管，由上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政命令式管理轉(zhuǎn)為多方平等協(xié)商式管理。三是實(shí)現(xiàn)身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。健全事業(yè)單位人事管理制度，完善收入分配激勵(lì)約束機(jī)制，解決事業(yè)單位人員能進(jìn)不能出、能上不能下等問(wèn)題。四是實(shí)現(xiàn)單位保障向社會(huì)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。完善事業(yè)單位及其工作人員社會(huì)保障政策，建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇水平，解決事業(yè)單位工作人員的后顧之憂。五是實(shí)現(xiàn)政府包攬向多元發(fā)展的轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化政府責(zé)任，完善相關(guān)政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

六、強(qiáng)化保障：加大和完善財(cái)政支持

公益事業(yè)和事業(yè)單位的健康發(fā)展，離不開(kāi)政府持續(xù)、穩(wěn)定和高效的財(cái)政投入。不斷加大財(cái)政支持力度，是建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀需要，也是建立和完善以滿足公共需要、提供公共服務(wù)為特征的公共財(cái)政體制的必然要求?！笆晃濉逼陂g，隨著我國(guó)財(cái)政由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“民生服務(wù)型”的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出更加注重民生投入，逐漸向社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域傾斜，財(cái)政性教育、科技、文化、衛(wèi)生等經(jīng)費(fèi)支出年均增長(zhǎng)率都超過(guò)了20%，在改善服務(wù)設(shè)施、提高服務(wù)水平、滿足群眾需求等方面發(fā)揮了巨大作用。但總體上看，財(cái)政投入不足仍然是制約我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展的重要“瓶頸”，主要是財(cái)政覆蓋范圍較小、保障程度較低、資金渠道單一，在投入力度方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也有相當(dāng)差距。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要加大財(cái)政對(duì)公益事業(yè)發(fā)展支持力度，加快建立健全公共財(cái)政體系，著力構(gòu)建財(cái)政支持公益事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機(jī)制。

財(cái)政支持方式也是影響公益事業(yè)發(fā)展的重要因素。在加大財(cái)政對(duì)公益事業(yè)投入的同時(shí)，還要不斷提高財(cái)政資金的投入效率和產(chǎn)出效益，達(dá)到少花錢、多辦事、辦好事的目標(biāo)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出按照國(guó)家政策和以事定費(fèi)的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點(diǎn)和財(cái)力，對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)政支持辦法，為改革完善財(cái)政支持方式指明了方向。

七、比翼齊飛：鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)

公益服務(wù)作為公共產(chǎn)品，具有“搭便車”、非排他性和一定程度的市場(chǎng)失靈等特點(diǎn)，這就決定了保障公益服務(wù)的有效提供是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。需要強(qiáng)調(diào)的是，衡量政府是否履行好了這一職責(zé)，關(guān)鍵看人民群眾是否保質(zhì)保量地享受到了這些服務(wù)，而不在于從哪里得到這些服務(wù)，也不在于以何種形式舉辦公益事業(yè)。目前，我國(guó)公益服務(wù)基本上由政府直接包攬?zhí)峁c西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)力量興辦的公益事業(yè)明顯不足。從現(xiàn)實(shí)情況看，社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)與國(guó)家舉辦的同類機(jī)構(gòu)相比，在工作效率、運(yùn)營(yíng)成本、服務(wù)意識(shí)等方面具有比較優(yōu)勢(shì)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，可以擴(kuò)大公益服務(wù)供給總量、增加服務(wù)品種，使人民群眾有更多的選擇權(quán)；還可以打破壟斷，發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，對(duì)事業(yè)單位在內(nèi)部管理、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等方面形成壓力、促進(jìn)相關(guān)改革，形成政府舉辦的公益事業(yè)與社會(huì)力量興辦公益事業(yè)相互促進(jìn)、比翼齊飛的格局。

社會(huì)領(lǐng)域既有事業(yè)，也有產(chǎn)業(yè)，兩者相輔相成、互相促進(jìn)。推動(dòng)教育、科技、文化、衛(wèi)生等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既是滿足人民群眾多層次、多樣化需求的客觀需要，也是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、擴(kuò)大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的重要途徑，還可以分流一部分服務(wù)需求，減輕對(duì)公益服務(wù)的壓力。同時(shí)，這些產(chǎn)業(yè)基本屬于面向民生的生活性服務(wù)業(yè)，與發(fā)展國(guó)家的軟實(shí)力密切相關(guān)，也是世界各國(guó)越來(lái)越重視的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)?？偟膩?lái)看，我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還相對(duì)薄弱，面臨著市場(chǎng)體系不完善、準(zhǔn)入門檻較高、投資渠道不暢和企業(yè)融資困難等問(wèn)題。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要?jiǎng)?chuàng)造良好環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，從而為推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展明確了方向、奠定了基礎(chǔ)。

八、以人為本：彰顯人民群眾的主體地位

黨的十七大提出，堅(jiān)持以人為本，就要始終堅(jiān)持人民群眾在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的主體地位。當(dāng)前，一些事業(yè)單位與人民群眾的關(guān)系模糊甚至顛倒，把本應(yīng)服務(wù)人民的公益事業(yè)異化為謀求小團(tuán)體利益的方式和手段。例如，有的學(xué)?？偸嵌⒅议L(zhǎng)腰包，有的醫(yī)院專門盯著患者錢包，亂經(jīng)營(yíng)、亂收費(fèi)、亂漲價(jià)、亂花錢，既不傾聽(tīng)服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)，又不提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，直接侵害了人民群眾的合法權(quán)益。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力理順事業(yè)單位和人民群眾的關(guān)系，從兩個(gè)方面彰顯了人民群眾的主體地位。一方面，堅(jiān)持改革和發(fā)展成果由人民共享。加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距等，目的都是為了讓人民群眾在公益事業(yè)方面更加公平公正地共享改革發(fā)展成果。另一方面，堅(jiān)持公益事業(yè)和事業(yè)單位由人民共管。從制度層面進(jìn)一步落實(shí)了人民群眾在公益事業(yè)方面的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民群眾代表進(jìn)入理事會(huì)，直接參與事業(yè)單位的決策；事業(yè)單位重要事項(xiàng)和年度報(bào)告向人民群眾公開(kāi)，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)公示和聽(tīng)證等，都是實(shí)實(shí)在在的制度保證。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，人均GDP從3000美元到10000美元的過(guò)程是矛盾多發(fā)期，公益服務(wù)方面搞不好很容易進(jìn)入“中等收入陷阱”，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》彰顯人民群眾在公益服務(wù)方面的主體地位，可以更好地化解相關(guān)矛盾，同時(shí)也是我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

（作者系中央編辦四司司長(zhǎng)）