◎ 楊濟源

建立“難點村”治理長效機制的思考

◎ 楊濟源

按照中紀(jì)委、中組部、民政部等12部委《關(guān)于開展全國村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》（民發(fā)[2009]20號）部署和安排，我國于2009年到2011年在全國范圍內(nèi)集中開展為期三年“難點村”治理工作。三年來，全國共排查出來的13007個“難點村”都得到了有效治理，并取得了良好的社會效果，受到廣大農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。然而，從“難點村”治理工作實踐經(jīng)驗看，“難點村”治理工作是一個長期的歷史過程，有必要認(rèn)真總結(jié) “經(jīng)驗，探索建立“難點村”治理工作長效機制，推動農(nóng)村社會管理和創(chuàng)新工作開展。本文從三年“難點村”治理工作實際出發(fā)，分析建立“難點村”治理長效機制的必要性和可行性，提出建立“難點村”治理長效機制的對策措施。

一、三年“難點村”治理取得良好的社會效益

按照中央村務(wù)公開民主管理“難點村”治理認(rèn)定參考標(biāo)準(zhǔn)，有九種類型的村被認(rèn)定為村務(wù)公開民主管理“難點村”：一是村“兩委”班子不健全，村干部不團結(jié)，村級組織軟弱渙散，村務(wù)公開和民主管理工作無法正常開展；干群關(guān)系緊張，黨和國家強農(nóng)惠農(nóng)政策得不到落實。 二是村民委員會不能按期換屆選舉或者選舉缺乏公開、公平、公正，存在威脅、賄賂、偽造選票等不規(guī)范選舉行為。三是民主決策不落實，近三年沒有召開過村民會議或者近一年內(nèi)沒有召開過村民代表會議，村民參與重大村務(wù)決策的民主權(quán)利得不到保障。四是村民民主理財組織不能正常發(fā)揮作用，集體財務(wù)管理混亂，集體資產(chǎn)非正常流失，村民合法權(quán)益得不到有效保障。五是民主監(jiān)督流于形式，存在村務(wù)不公開、半公開、假公開現(xiàn)象，村民不能對村干部進行有效監(jiān)督。六是宗族、家族、宗教、黑惡勢力干預(yù)農(nóng)村公共事務(wù)，妨礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。七是經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后，人均收入低于當(dāng)?shù)仄骄剑迓浜竺婷查L期得不到改善，村集體無力為群眾辦實事、解難題。八是因村務(wù)公開民主管理工作存在問題，引發(fā)村民一年內(nèi)3次集體進京上訪。九是村民對村務(wù)公開和民主管理工作不滿意率達30%以上。此外，各地還可以根據(jù)具體情況確定“難點村”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，全國確定有“難點村”13007個。經(jīng)過三年的治理，“難點村”面貌發(fā)生了很大的變化并取得良好的社會效益。

（一）順應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾的熱切期盼。在新的歷史條件下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民群眾民主法治意識的提高，我國農(nóng)村面貌發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村出現(xiàn)的各種問題引起廣大群眾的高度關(guān)注并進而影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。諸如，村級組織不健全，村級班子軟弱渙散，村干部能力不強的問題，直接影響村級的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；在村務(wù)公開方面如村務(wù)不公開，國家政策法規(guī)不落實，村務(wù)不公開或假公開，直接影響村民自治的正常開展；再如黨群干群關(guān)系緊張，經(jīng)濟社會發(fā)展落后，宗族、家族、宗教、黑惡勢力干預(yù)農(nóng)村公共事務(wù)等等問題。所有這些問題都將嚴(yán)重地影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)，廣大農(nóng)民群眾熱切期盼開展“難點村”整治工作，保障農(nóng)村正常生產(chǎn)生活，以維護社會穩(wěn)定。

（二）解決了歷史遺留下來大量的“難點村”“老大難”問題。三年來，各地扎實推進“難點村”治理工作，取得了巨大成績。主要表現(xiàn)：“難點村”村級組織建設(shè)得到了加強，重新配備工作能力強、群眾威信高、管理作風(fēng)民主、致富能力強的村“兩委”班子成員；“難點村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了夯實，為各個“難點村”修建了道路，人畜飲水工程、沼氣池、村務(wù)公開欄、村委會辦公樓、燈光球場，文化宣傳長廊等基礎(chǔ)設(shè)施；“難點村”經(jīng)濟發(fā)展得到了促進，人民群眾收入穩(wěn)步提高；各項制度建設(shè)進一步得到了健全和完善，一些影響和制約“難點村”發(fā)展的問題得到了有效地破解，人民群眾在“難點村”治理過程中得到了實實在在的實惠，部分“難點村”還由“后進村、落后村”變成了當(dāng)?shù)氐摹跋冗M村、示范村”。

（三）積累了大量寶貴的治理工作經(jīng)驗。全國各地積極探索“難點村”治理的有效途徑，積累了大量有效的工作經(jīng)驗，如建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、部門密切配合、上下聯(lián)動、群眾參與、落實責(zé)任等工作機制，實施因地制宜、分類治理，先易后難、對癥下藥、找準(zhǔn)載體、綜合整治等治理工作方法，結(jié)合開展創(chuàng)先爭優(yōu)、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、做好綜治工作、村級換屆選舉等活動和中心工作，扎實推進“難點村”治理工作，找到了整治“難點村”的好思路和好辦法，創(chuàng)新出一系列推進村務(wù)公開民主管理工作的好方法，為今后做好類似工作，創(chuàng)新社會管理模式積累了大量的工作經(jīng)驗。

二、建立“難點村”治理長效機制的現(xiàn)實必要性

“難點村”是長期存在的客觀事實，一些已經(jīng)治理好的“難點村”還有可能會出現(xiàn)反彈；一些優(yōu)秀村也有可能會變成為“難點村”；由于“難點村”成因非常復(fù)雜，要真正解決好“難點村”問題是一個長期的歷史過程，筆者認(rèn)為，建立“難點村”治理長效機制具有現(xiàn)實必要性。

（一）“難點村”長期存在是客觀事實。一是根據(jù)不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就有不同的“難點村”。這次中央在全國范圍內(nèi)集中開展的“難點村”治理工作，是從村務(wù)公開民主管理的角度，根據(jù)九個方面的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定的。然而，在現(xiàn)實中，可以從不同的角度和標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定出不同類型的“難點村”，如從村“兩委”換屆選舉難的角度看，可以認(rèn)定為換屆選舉“難點村”；從創(chuàng)先爭優(yōu)活動的角度看，可以稱為“后進村”；從扶貧的角度看，可以稱為“貧困村”，有的地方還新提出“問題村”的新稱謂，無論是“后進村”、“貧困村”還是“問題村”，其實質(zhì)都是“難點村”，從這種意義上說，“難點村”長期存在是客觀事實的。不同的時期有不同的“難點村”存在。二是“難點村”與非“難點村”可以相互轉(zhuǎn)化。一些原本是屬于非“難點村”或者優(yōu)秀村、示范村的，因各種原因隨時都可以轉(zhuǎn)化成為“難點村”；一些原本已治理好的“難點村”也有可能出現(xiàn)反彈，重新回到“難點村”的行列?！半y點村”長期存在是客觀事實。

（二）“難點村”治理轉(zhuǎn)化是一個長期的過程。許多“難點村”的矛盾和問題由于情況非常錯綜復(fù)雜、積重難返，成因復(fù)雜多樣：有的村是自然環(huán)境惡劣制約經(jīng)濟發(fā)展造成；有的村是班子軟弱渙散造成；有的村是干群矛盾沖引起；有的村是宗族派性導(dǎo)致；有的村是黑惡勢力控制所為；有的村是村民文化水平低、民主法制意識不高造成；有的村是農(nóng)村歷史遺留和現(xiàn)實利益問題引發(fā)矛盾和沖突造成；有的村是政府提供的公共服務(wù)不到位引起；有的村是歷史包袱沉重造成；有的村則是綜合以上所有原因造成的。面對多種多樣，情況錯綜復(fù)雜的“難點村”，要在兩、三年內(nèi)全部解決“難點村”的所有問題，既不現(xiàn)實，也不可能。而要把“難點村”治理真正轉(zhuǎn)化成為“先進村、示范村”，則需要更長的時間和過程。因此，必須樹立“難點村”長久治理的思想準(zhǔn)備，建立長效機制。

（三）建立“難點村”治理長效機制具有重要的現(xiàn)實意義。一是總結(jié)三年“難點村”治理工作經(jīng)驗的需要。過去三年，全國各地積累和找到了許多“難點村”治理工作的成功經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對開展 “后進村”治理、“貧困村”整治、“問題村”治理都有借鑒意義，有必要深入總結(jié)，建立長效機制。二是做好新時期群眾工作的需要。在新的歷史時期，我們正面臨著破解“三農(nóng)”問題，做好新時期的群眾工作，推進社會管理和創(chuàng)新等新難題和挑戰(zhàn)。去年以來，有的地方發(fā)生了許多群體性事件，盡管有些不全是由農(nóng)村、農(nóng)民引起的，但也屬群眾工作問題。為應(yīng)對新挑戰(zhàn)，有必要總結(jié)三年“難點村”治理工作中有益的經(jīng)驗，為做好新時期群眾工作、開展社會管理創(chuàng)新提供新方法。三是鞏固黨的執(zhí)政地位基礎(chǔ)的需要。面對“難點村”客觀存在與“難點村”需要長期治理的事實，“難點村”始終是影響農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定和進步的重要因素。面對“難點村”群眾飲水困難、道路不通、經(jīng)濟發(fā)展落后、社會不和諧穩(wěn)定等問題，我們要把服務(wù)群眾、造福百姓作為最大責(zé)任，自覺踐行“立黨為公，執(zhí)政為民”的宗旨，誠心誠意為人民謀利益，扎實推進“難點村”治理工作，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

三、建立“難點村”治理長效機制的對策措施

（一）建立“難點村”治理強大工作合力。過去三年，“難點村”治理工作由設(shè)在民政部門的村務(wù)公開民主管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)實施。工作中各級村務(wù)公開民主管理機構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)實施此項工作，協(xié)調(diào)組織難度大，號召力不強，難以形成強大工作合力，“難點村”治理工作好象變成民政部門一個部門的事情 無法有效地組織開展治理工作。建議把“難點村”治理工作提升到黨委、政府重要議事日程高度，由各級黨委、政府牽頭，將“難點村”治理與“后進村”整治、貧困村幫扶有機結(jié)合起來，制定中長期治理規(guī)劃，落實治理責(zé)任制，納入到各項考核社會管理與創(chuàng)新的重要內(nèi)容，動員各級黨委、政府及其各部門和社會力量共同參與，形成合力，推動“難點村”治理長效機制建設(shè)。

（二）深入挖掘和推廣“難點村”治理成功經(jīng)驗。在“難點村”治理過程中，各地都創(chuàng)造地開展了“難點村”治理工作并積累了豐富的工作經(jīng)驗，涵蓋到治理工作方法、創(chuàng)新做法、經(jīng)驗教訓(xùn)等內(nèi)容，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)為建立治理長效機制提供了重要依據(jù)，為今后開展類似工作提供了借鑒。

（三）加強村級班子隊伍建設(shè)。建立“難點村”治理長效機制最重要的手段就是要加強村級班子隊伍建設(shè)，從根本上和源頭上遏制“難點村”的發(fā)生，一是選好配強村級班子帶頭人，二是加大黨員干部隊伍教育培訓(xùn)，三是抓好后備干部隊伍建設(shè)，四是健全完善村干部激勵保障機制，五是加強村干部監(jiān)督管理。

（四）加大資金投入與扶持力度。

要落實國家強農(nóng)惠農(nóng)政策，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村力度，推動各項資金和惠農(nóng)政策向難點村傾斜，引導(dǎo)社會資源向“難點村”配置。要以發(fā)展村級經(jīng)濟為突破口，夯實“難點村”治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。采取“輸血”與“造血”相結(jié)合、引導(dǎo)與扶持相結(jié)合，不斷增強“難點村”的造血功能和發(fā)展能力，為經(jīng)濟落后“難點村”早日脫貧創(chuàng)造條件。

（六）加強和完善制度建設(shè)。制度建設(shè)是“難點村”治理工作的基礎(chǔ)，也是治理“難點村”的有效途徑。要著力抓好三個方面的制度建設(shè)：一是健全民主決策制度，二是健全民主管理制度，三是加強村級民主監(jiān)督制度。

廣西民政廳）