□方 淇

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

社會管理綜合治理若干問題探討

□方 淇

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

由社會治安綜合治理到社會管理綜合治理，是我國社會管理的又一創(chuàng)新舉措。后者相對于前者的創(chuàng)新之處體現(xiàn)為思路、制度和方法三個層面。這一變化是在服務(wù)型政府理念的主導(dǎo)下，為應(yīng)對日益增多的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險威脅，彌補傳統(tǒng)社會控制方式弱化的不足，滿足公民自治需求的必然結(jié)果。實施社會管理綜合治理，有助于改變政府一元管理格局；有助于推動改善民生；有助于強化違法犯罪的預(yù)防環(huán)節(jié)；有助于節(jié)省社會管理的公共開支。

社會管理創(chuàng)新；綜合治理；公安機關(guān)

2011年9月16日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會的通知》，賦予中央社會管理綜合治理委員會協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會管理工作的重要職能。盡管只是將“治安”一詞替換為“管理”，但其中隱含著一個重要的政治進程。從深層次上講，這一變化對于改變政府一元管理格局、強化犯罪預(yù)防環(huán)節(jié)、推進公民自治和政府職能轉(zhuǎn)變以及節(jié)省公共開支，都具有切實而深遠(yuǎn)的意義，是我國社會管理的又一創(chuàng)新舉措。重視研究這一變化并積極探索社會管理綜合治理形勢下公安工作的新道路，構(gòu)建更為有效的社會管理協(xié)同合作體系，是當(dāng)前加強社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。

一、社會管理綜合治理創(chuàng)新之處

1991年，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》，并在20年的實踐中不斷發(fā)展完善，解決了社會治安和社會管理中的不少實際問題，為維護人民群眾根本利益、促進社會和諧穩(wěn)定作出了重要貢獻。但實踐表明，盡管綜合治理也強調(diào)政府的有關(guān)部門發(fā)揮其應(yīng)有的職能，但工作格局側(cè)重于治安管理和打擊犯罪功能，呈現(xiàn)“政府搭臺、公安唱戲”的局面，社會參與明顯不足。隨著改革的深入推進和社會利益格局的深刻調(diào)整，社會沖突日益增加并外顯化，單純依靠公安機關(guān)的治理模式已不足以應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的社會治安局勢。在這種情形下，社會管理綜合治理便應(yīng)運而生。與社會治安綜合治理相比，社會管理綜合治理的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)為以下三個方面。

（一）思路創(chuàng)新。由社會治安綜合治理到社會管理綜合治理，體現(xiàn)了政府工作思維與方式的轉(zhuǎn)變：一方面是工作思路由原來單純強調(diào)治安管理、打擊犯罪功能到突出社會管理和治理功能，工作范圍進一步擴大，更加注重發(fā)揮市場、社會組織和社區(qū)的作用，提高公民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的水平，從簡單的就社會管理抓社會管理，向社會和諧共建、社區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌推進的方向轉(zhuǎn)變；另一方面是管理理念由政府完全主導(dǎo)到吸納公民參與決策，更多地傾聽群眾呼聲，問需于民、問計于民，增強全社會參與社會管理的活力，確立以政府為主導(dǎo)、社會各方共同參與的民生社會管理發(fā)展新機制，體現(xiàn)了由一元社會結(jié)構(gòu)下“權(quán)力”思維到二元社會結(jié)構(gòu)下“權(quán)利”思維理念的變化，堅持了以人為本社會管理和社會服務(wù)的正確方向。

（二）機制創(chuàng)新。隨著社會轉(zhuǎn)型和體制改革的深入推進，社會的運行機制以及管理的方式、服務(wù)的水平也需要隨著經(jīng)濟和政治結(jié)構(gòu)的變化而變化，與之相適應(yīng)。社會管理綜合治理在權(quán)利思維理念的指導(dǎo)下，一方面創(chuàng)新了運行機制，由過去的行政—計劃式向指導(dǎo)—服務(wù)式轉(zhuǎn)變，以指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的相互關(guān)系；另一方面創(chuàng)新了群眾參與機制，使群眾和各種社會團體以及政策研究組織充分參與公共決策的過程，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推動了公共決策的科學(xué)化和民主化。

（三）方法創(chuàng)新。羅斯在《社會控制》一書中指出，“如果不打算讓我們的社會秩序像紙牌搭成的房屋一樣倒塌，社會就必須控制他們”［1］。因此社會治安綜合治理與社會管理綜合治理都需進行社會控制工作，但二者的控制手段卻不盡相同，前者偏重剛性控制，后者偏重柔性控制。社會治安綜合治理的主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手中，行政色彩濃厚，因而側(cè)重于以行政控制和命令為主要形式的組織和制度控制手段，重在“打”和“控”。而社會管理綜合治理則強調(diào)發(fā)動全社會的力量參與社會管理工作，因而在組織和制度控制的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于采取輿論、社會暗示等文化控制手段［2］，重在“防”和“管”，旨在形成一種如哈耶克所稱的“由內(nèi)部建立起來的平衡”所造就的秩序。

二、社會管理綜合治理的必要性

在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，原有的社會管理模式已經(jīng)局部不能適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。為了滿足這一需求，保障社會轉(zhuǎn)型的順利進行，更好地維護社會秩序，就必須緊跟時代步伐，改進社會管理方式，否則就會造成社會管理的缺失，制約經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。實行社會管理綜合治理，對于強化社會控制，保障社會的平穩(wěn)順利轉(zhuǎn)型具有重要意義，在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期提出這一社會管理新舉措是十分必要的。

（一）社會安全面臨傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的威脅?，F(xiàn)代社會在某種意義上是一個風(fēng)險社會，高科技在給人類社會帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時，也制造了潛在的風(fēng)險，各種影響安全的潛在的及不確定的因素充斥著社會生活的每一個領(lǐng)域。正如德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪怂f，“風(fēng)險語義正逐漸蓋過經(jīng)濟語義，成為當(dāng)代社會的主要特征”［3］。隨著人類進入全球化時代，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會不僅面臨著諸如傳染病、自然災(zāi)害等傳統(tǒng)安全風(fēng)險的威脅，還面臨著來自恐怖主義、跨國犯罪、金融風(fēng)險等非傳統(tǒng)社會風(fēng)險的挑戰(zhàn)。社會管理所針對的風(fēng)險不再僅限于社會面的治安防控問題，金融風(fēng)險、能源危機、環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全威脅也日益顯現(xiàn)。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的社會控制模式已不足以應(yīng)對諸多風(fēng)險問題，另一方面由新的風(fēng)險滋生出的公民自我保護意識也越來越強。由風(fēng)險而引發(fā)的各種重大災(zāi)難一方面很有可能引發(fā)一系列對當(dāng)前的社會基礎(chǔ)、制度目標(biāo)和倫理規(guī)范進行批判性反思，人們失去昔日對科學(xué)的迷信，整個社會信任感缺失；而另一方面，對各種風(fēng)險的有效管理日益成為公民個人、社會組織、政府部門，甚至一個國家與地區(qū)保護其人員、財產(chǎn)、重大活動以及各種價值安全的重要途徑。關(guān)注社會安全，防范和化解社會風(fēng)險，是風(fēng)險社會理論的核心問題，也是轉(zhuǎn)型社會的重要議題。因此，實行社會管理綜合治理，構(gòu)建多中心的公共行動體系，突出管理職能，擴大公民參與，以信任為基礎(chǔ)、以伙伴關(guān)系為關(guān)鍵要素進行風(fēng)險溝通，加強風(fēng)險管理，是當(dāng)前社會管理工作發(fā)展的必然選擇。

（二）傳統(tǒng)社會控制方式手段的弱化。隨著我國市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展和社會形態(tài)從一元化向二元化甚至多元化的不斷轉(zhuǎn)變，與過去計劃經(jīng)濟模式相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會控制體系不斷受到?jīng)_擊并逐漸失去效能，而與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代型社會控制體系尚處于形成過程之中，這種新舊不接的狀況造成了整個社會控制功能的弱化。比如隨著改革帶來的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變化，我國多種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和經(jīng)濟組織大量增加，越來越多的違法犯罪行為發(fā)生在私人所有權(quán)控制下的場所和單位之內(nèi)。一方面警察進入這些領(lǐng)域執(zhí)法缺乏合法和合理性，而企業(yè)、社區(qū)與公民卻無法參與社會管理，造成管理缺位；另一方面由于經(jīng)濟條件的變化帶來安全需求的多樣化和個性化，居民往往根據(jù)自身經(jīng)濟條件和安全需要“花錢買服務(wù)”，尋求保安公司和私人保鏢的保護，單純依靠政府維護社會秩序已經(jīng)不足以滿足公民多樣化的安全需求。再如隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多單位成為獨立的經(jīng)濟實體，“單位人”變成“社會人”，各類人員變動頻繁，社會交往的“匿名度”大為提高，難以實行有效的控制。社會人員從“單位人”向“社會人”甚至到“網(wǎng)民”的轉(zhuǎn)變，造成人員的無序流動，傳統(tǒng)自我同一的主體已經(jīng)被具有多種身份、多重人格的“復(fù)合主體”所替代。由“單位制”轉(zhuǎn)變造成社會控制的空白沒有相應(yīng)機構(gòu)來填補，各項管理、教育、服務(wù)與保障措施嚴(yán)重缺位，加上管理主體的不適應(yīng)，難以有效整合社會控制力量。上述問題是社會管理綜合治理中避不開、繞不過的難題，轉(zhuǎn)型期要維護社會控制主體的合法性，保證社會秩序在可容忍的范圍之內(nèi)，根本出路在于創(chuàng)新社會管理模式來重建社會秩序，實現(xiàn)動態(tài)的平衡與有序狀態(tài)。［4］

（三）公民自治意識的增強。當(dāng)前我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，這既是黃金發(fā)展期，也是社會矛盾凸顯期和刑事犯罪的高發(fā)期。一方面，社會治安管理的范圍不斷擴大，內(nèi)容不斷增多，在時空上正向全天候、全方位延伸和拓展。隨著經(jīng)濟全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，經(jīng)濟犯罪的種類、行業(yè)分布、作案手段都發(fā)生了新的變化，跨國治安問題不斷涌現(xiàn)，諸如董事會犯罪、知識領(lǐng)域犯罪等違法犯罪行為的智能化、專業(yè)化水平和隱蔽化程度越來越高。另一方面，一個相對獨立的介于國家和家庭、企業(yè)之間的公民社會在我國慢慢成長起來，特別是自黨的十六屆四中全會提出社會管理創(chuàng)新這一重大歷史命題后，各種自發(fā)組織起來的非政府組織（NGO）、社區(qū)組織和志愿性社團及協(xié)會運行得越來越規(guī)范與成熟，民間組織與政府一起管理社會公共事務(wù)的呼聲越來越高漲。隨著“單位人”向“社會人”的變化和大眾化私人財產(chǎn)領(lǐng)域中違法犯罪的不斷增多，傳統(tǒng)社會治安綜合治理存在的問題日益凸顯，公民自治意識開始滋生并日益強烈。胡錦濤總書記曾明確指出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，要堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開創(chuàng)新形勢下社會管理新局面。”因此，實行社會管理綜合治理，是正確把握當(dāng)前群眾工作新變化、新特點，培育和提高公民自我管理、自我服務(wù)、自我教育能力，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定的必然要求。

（四）服務(wù)型政府理念下的職能變化。近年來，隨著政府行政職能轉(zhuǎn)變進程的加快推進，從公共利益出發(fā)，建設(shè)服務(wù)型政府，實現(xiàn)從國家本位向社會本位轉(zhuǎn)變，成為全社會的共識。建設(shè)服務(wù)型政府，必須實現(xiàn)還權(quán)于社會，以和諧理念為指導(dǎo)，注重協(xié)商對話，培育公民對政府的信任感和親和力。這一理念主導(dǎo)下的社會管理工作，要求摒棄權(quán)力思維、確立權(quán)利意識，樹立以人為本的觀念，重視人權(quán)保護，既要維護社會穩(wěn)定，更要保障個人合法權(quán)益。隨著政府職能轉(zhuǎn)變進程的加快，市場產(chǎn)權(quán)更加明晰，政府決策與執(zhí)行日益分離，逐漸完成了從“劃槳人”到“掌舵人”的角色變化。溫家寶總理曾指出，當(dāng)前我國經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域的改革都已進入攻堅階段，引發(fā)利益沖突的風(fēng)險增大，在這個時候我們必須正確把握改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，依法調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，保證全體人民共享改革發(fā)展成果。政府只有努力回應(yīng)市民社會的利益主張和自由權(quán)利保障要求，更多傾聽群眾意見，問需于民、問計于民，以和諧理念為指導(dǎo)，注重協(xié)商對話，創(chuàng)造多種形式擴大群眾對社會管理的有序參與，才能實現(xiàn)社會長治久安。因此，實行社會管理綜合治理是服務(wù)型政府理念下政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，寬松的政治環(huán)境也為社會管理綜合治理的實行提供了良好環(huán)境。

三、社會管理綜合治理的實踐意義

從社會治安綜合治理到社會管理綜合治理，不只是名稱的改變，其釋放的重要信號一方面表明社會管理所要面對的情勢更為復(fù)雜、對象更為廣泛，另一方面也意味著參與社會管理的主體更為多元化。實行社會管理綜合治理，是治理社會化命題在實踐中的大膽探索與嘗試，對于提高社會管理科學(xué)化水準(zhǔn)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系意義重大而深遠(yuǎn)。除此之外，社會管理綜合治理對于做好當(dāng)前社會管理工作，促進社會和諧穩(wěn)定具有重要的實踐意義。

（一）有助于改變政府一元管理格局。社會治安綜合治理建立在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，各種社會管理問題由政府決策并予以執(zhí)行，公民與社會組織中存在的社會維穩(wěn)資源沒有被充分調(diào)動起來，呈現(xiàn)出政府一元管理格局。在我們這樣一個有13億人口、經(jīng)濟社會快速發(fā)展的國家，政府難以完全獨自承擔(dān)起如此艱巨繁重的社會管理任務(wù)。鑒于這一問題，社會管理綜合治理通過強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用，有利于實現(xiàn)管理主體的多元化，推動政府職能轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前政府一元管理格局。根據(jù)治理理論［5］，辦好事情的能力并不僅僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威，有效的管理應(yīng)建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，政府的職責(zé)不僅是控制而更在于引導(dǎo)各方合作與持續(xù)互動。羅伯特·羅茨在《新的治理：沒有政府的管理》一書中也指出，“作為社會——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動?！币虼?，實行社會管理綜合治理，實現(xiàn)權(quán)力由政府向社會的回歸，才能達到如弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安所說的“不再由國家進行再分配，而是國家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理”［6］目標(biāo)，實現(xiàn)政府由“劃槳人”到“掌舵人”角色的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多中心的公共行動體系，推動公民社會的進一步發(fā)展與完善。

（二）有助于推動改善民生。所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護的狀況。社會管理綜合治理工作是以人為本的治理，它以滿足社會安全需求、提高群眾安全感為根本目的，致力于預(yù)防犯罪、減少和避免犯罪行為發(fā)生，對于保護群眾基本權(quán)益和保障其良好的生活秩序環(huán)境具有重要作用。正如羅斯所說，“提供法律與秩序并使公民免于暴力、犯罪與混亂的保證，也是國家及其機關(guān)給予人民的重要公共利益之一”［1］。實行社會管理綜合治理對于民生的意義不只是對于民眾安全的保障，更重要的是通過吸納公民和社會組織廣泛參與社會管理，給予公眾更多的話語權(quán)，在實踐中落實黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制。社會轉(zhuǎn)型帶來的利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，對既有利益所得者和社會心理結(jié)構(gòu)帶來前所未有的沖擊，誘發(fā)物質(zhì)利益性的矛盾越來越突出，加之溝通渠道不暢，由此引發(fā)的社會沖突日益增多，比如近年來頻發(fā)的群體性事件就是這一問題的突出表現(xiàn)。實行社會管理綜合治理，為公民尤其是弱勢群體提供更多利益訴求表達的合法渠道，有利于妥善協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，著力解決好群眾最關(guān)心的利益問題，進而維護群眾利益與權(quán)利，切實推動民生的改善。

（三）有助于強化違法犯罪的預(yù)防環(huán)節(jié)。社會管理綜合治理的主要工作內(nèi)容在于調(diào)動各種政府資源和社會資源提供更加全面的公共安全服務(wù)，在具體職能上主要包括打擊犯罪與預(yù)防犯罪兩個環(huán)節(jié)，但工作重心在預(yù)防。社會管理綜合治理對于強化預(yù)防犯罪環(huán)節(jié)的功能主要表現(xiàn)有：一是通過吸納企業(yè)和社會組織參與社會管理，由其為公眾提供個別化、特殊性的治安服務(wù)，提高安全服務(wù)的專業(yè)化水平和針對性程度，加大犯罪難度和犯罪成本，進而減少和預(yù)防犯罪，形成政府防范、社會防范、公民防范、有償治安服務(wù)組成的多元化治安防范體系。二是通過鼓勵群眾和各種非營利性民間組織、社區(qū)組織、公共組織參與社會管理，壯大群防群治力量，發(fā)揮鄰里守望功能，及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪苗頭，進行有效的初期處置。三是通過吸納公民和社會組織參與社會管理，暢通利益訴求表達渠道，及時獲取社情民意的新動向，發(fā)現(xiàn)其中的不安定因素與隱患，進而予以控制，將矛盾解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，達到預(yù)防與減少犯罪的效果。美國學(xué)者史蒂文·拉布在《美國犯罪預(yù)防的理論實踐與評價》一書中將犯罪預(yù)防模式分為三個層次，第一層次是在犯罪發(fā)生之前防止或減少越軌行為的發(fā)生，第二層次是對那些促成犯罪行為的情境和表現(xiàn)出犯罪行為傾向的個人進行干預(yù)，第三層次則是消除罪犯的再犯行為［7］。根據(jù)這一理論，實行社會管理綜合治理可以強化這三個層次的預(yù)防功能，運用社區(qū)、社會組織和企業(yè)的力量，依靠公眾的廣泛參與和配合，最大限度地減少和預(yù)防犯罪。

（四）有助于節(jié)省社會管理的公共開支。社會管理工作既要實現(xiàn)建設(shè)和諧社會的目標(biāo)，注重社會效益，還要講求經(jīng)濟效益，不能不顧經(jīng)濟成本。從經(jīng)濟學(xué)角度看，收益大于成本的預(yù)期是人們行為的基本出發(fā)點，政府行使職能也是一種經(jīng)濟活動，有收益亦有成本，只有當(dāng)其收益超過成本時，行為才是經(jīng)濟合理的。雖然政府的成本與效益關(guān)系作為一個綜合指標(biāo)更為復(fù)雜，但政府在考慮是否履行某項職能時，首先仍要做成本與收益分析。社會治安綜合治理過于依賴行政手段推動管理工作，導(dǎo)致政府力量過大，社會力量弱小，進而造成社會管理高成本、低收益的局面。按照有關(guān)經(jīng)濟學(xué)原理，公共產(chǎn)品按照邊際擁擠成本的不同可分為純公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在市場經(jīng)濟條件下，對于邊際生產(chǎn)成本為零和邊際擁擠成本不為零的混合產(chǎn)品的供給可引入競爭機制，由社會進行供給。社會管理中的許多工作都可以根據(jù)此原理交由社會組織進行，比如安全服務(wù)工作就可交由保安公司進行，正如美國學(xué)者萊斯·約翰斯頓所稱，“警務(wù)工作越來越多地由公共的、私人的以及公私兼有的復(fù)雜多樣的‘網(wǎng)絡(luò)’承擔(dān)”。實行社會管理綜合治理，將公共事務(wù)管理中的部分工作交由社會進行，政府部門集中主要精力從事管理和協(xié)調(diào)工作，才能以較低成本換取較高收益，節(jié)省社會管理的公共開支，進而提高資源配置效率和政府公共權(quán)力的效益。

四、社會管理綜合治理目標(biāo)的實現(xiàn)途徑

社會管理綜合治理在社會轉(zhuǎn)型的大背景下勢在必行，標(biāo)志著我國在建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系的道路上又邁出了重要一步，對于保障社會平穩(wěn)順利轉(zhuǎn)型具有深遠(yuǎn)意義。實行社會管理綜合治理，吸納社會組織、社區(qū)和公民參與社會管理，可以有效提高公共產(chǎn)品的供給效率，使政府部門能夠集中精力從事管理和協(xié)調(diào)工作。在新形勢下，公安機關(guān)如何根據(jù)自身實際，實現(xiàn)社會管理與維護社會治安的對接，是社會管理綜合治理工作對公安工作提出的新挑戰(zhàn)和新要求。

（一）明確職責(zé)權(quán)限。在社會管理綜合治理的大背景下，要進一步加強和完善社會組織管理，明確其社會責(zé)任，給予其合理的分配和制度安排。就公安機關(guān)來說，其主要職責(zé)仍是“履行公共安全的維護職能”。雖然吸納社會組織廣泛參與社會管理，不能把公安機關(guān)必須承擔(dān)的治安責(zé)任強行攤派給社會和公眾，或外包給社會組織與個人，但可將一些非要害的、可以由保安組織承擔(dān)的職能通過授權(quán)、委托等形式交由保安組織承擔(dān)。期間，公安機關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，“要到位，不要越位”，做到有所為有所不為，同社會組織和公民建立伙伴關(guān)系，學(xué)習(xí)一種適宜的、不同于以往等級模式的運作規(guī)范，將職責(zé)限定為“構(gòu)建與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定取向、整合與管理”，遇到責(zé)任邊界不清的區(qū)域，各方則應(yīng)共同努力，共同承擔(dān)。

（二）指導(dǎo)監(jiān)督，促進協(xié)作。吸納社會組織和公民參與社會管理綜合治理，可以滿足人們?nèi)遮叾嘣c個性化的安全需求，提高管理的針對性和有效性。但在風(fēng)險社會中，由于“有組織的不負(fù)責(zé)任的社會”特點和各種不安全因素的存在，公安機關(guān)仍有義務(wù)積極指導(dǎo)社會組織和公民開展工作。一方面，要引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)，支持人民團體參與社會管理和公共服務(wù)，夯實基層基礎(chǔ)，發(fā)揮群眾參與社會管理的強大作用，促進警民協(xié)作，為社會組織和公民參與社會管理活動提供充分保障，比如定期傳授防衛(wèi)技能、指導(dǎo)制定危機處置預(yù)案，通過提供建議指導(dǎo)保安業(yè)做好對中心及周邊地區(qū)發(fā)案的預(yù)防與處置工作；另一方面，由于公安機關(guān)交由社會承擔(dān)的警務(wù)活動必然涉及公司財產(chǎn)甚至關(guān)乎公民人身權(quán)等切身利益，因此要嚴(yán)格限制保安業(yè)等社會組織權(quán)力的行使，加強監(jiān)督引導(dǎo)，不能任由其自由發(fā)展。社會組織應(yīng)自覺接受政府、輿論和群眾等各種形式的監(jiān)督，定期公開組織活動信息，樹立安全服務(wù)“社會責(zé)任為先”觀念，強化自律意識，防止本組織及其成員利用權(quán)力實施違法違規(guī)行為。

（三）創(chuàng)造多種形式，擴大公眾參與。誠如新加坡學(xué)者鄭永年所說，“權(quán)力由政府向社會回歸，建立公民社會，對于形成良好的社會結(jié)構(gòu)非常重要”。實行社會管理綜合治理，必須創(chuàng)造多種形式擴大公眾參與，努力形成警民的良性互動局面。實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，要加強以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點的基層警務(wù)建設(shè)，吸納社會團體、行業(yè)組織、中介機構(gòu)、志愿者團體等各種社會組織參與安全服務(wù)工作，開展形式多樣的安全知識普及教育，發(fā)揮各類社會組織反映群眾訴求、提供安全服務(wù)的作用，指導(dǎo)群眾開展自防自治活動；另一方面，要適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展要求，通過警務(wù)微博、QQ群和電話熱線等媒介，更多傾聽群眾呼聲，隨時掌握社情民意，給予群眾更多的話語權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，以此促進警民的實時互動與交流，提高對虛擬社會的管理水準(zhǔn)，進而拓寬群眾參與社會管理的途徑與范圍。

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D616

A

1674-3040（2012）01-0053-05

2011-11-15

方淇，中國人民公安大學(xué)2010級行政管理專業(yè)研究生，研究方向：安全管理。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）