□林黃鸝

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450002）

社會(huì)管理創(chuàng)新中的警民關(guān)系問題研究
——對(duì)構(gòu)建和諧警民關(guān)系的思考

□林黃鸝

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450002）

構(gòu)建和諧警民關(guān)系是創(chuàng)新社會(huì)管理的應(yīng)有之義。要建立和諧警民關(guān)系，核心在于各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的今天，構(gòu)建和諧健康的警民關(guān)系可從如下幾個(gè)方面著手：建立警察職業(yè)保障機(jī)制是公安民警為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠保障的必然要求；加強(qiáng)公安執(zhí)法監(jiān)督是保證執(zhí)法公平公正，取信于民的重要保障；了解群眾疾苦，親民為民，及時(shí)為民眾解決現(xiàn)實(shí)問題是取得民眾信任的根本；民眾自覺參與社會(huì)防控體系的積極性高低是檢驗(yàn)和諧警民關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)管理創(chuàng)新；警民關(guān)系；和諧社會(huì)

2006年，公安部南京會(huì)議提出要大力推進(jìn)“三基”工程建設(shè)，要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)同志要真正重視基層、關(guān)心基層、強(qiáng)化基層，把加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)擺到重要位置，緊密結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步明確思路，突出重點(diǎn)，扎實(shí)推動(dòng)“三基”工程建設(shè)向縱深發(fā)展，隨后又提出把構(gòu)建和諧警民關(guān)系作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期“三項(xiàng)建設(shè)”的重要內(nèi)容之一。但幾年過去了，警民關(guān)系建設(shè)還存在諸多不和諧的因素，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)警民關(guān)系緊張的情況。因此，很有必要從創(chuàng)新社會(huì)管理角度對(duì)構(gòu)建和諧警民關(guān)系進(jìn)行探討。

一

構(gòu)建和諧警民關(guān)系是創(chuàng)新社會(huì)管理的應(yīng)有之義。要建立和諧警民關(guān)系，其重點(diǎn)是“從優(yōu)待警，依法從警，依法治警，依法管警”。這個(gè)問題包含了三個(gè)方面的層次。

（一）從優(yōu)待警是人民警察職業(yè)保障機(jī)制的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)為社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠保障的必然要求。職業(yè)保障機(jī)制的建立，需要我們從警力、經(jīng)費(fèi)、健康、職級(jí)等方面多管齊下，公安機(jī)關(guān)尤其是領(lǐng)導(dǎo)同志，要下大氣力將這項(xiàng)工作真正落到實(shí)處，切實(shí)為基層一線的民警解決實(shí)際問題，使他們無后顧之憂。比如增加民警值勤津貼、崗位津貼、社區(qū)民警特殊補(bǔ)助和節(jié)假日補(bǔ)助，最大限度地解決民警職級(jí)問題等。

從優(yōu)待警的提出是中華民族傳統(tǒng)道德在公安機(jī)關(guān)的一種具體表現(xiàn)形式。傳統(tǒng)道德中的賞善罰惡，就是一種社會(huì)道德評(píng)價(jià)和調(diào)節(jié)的重要方式，是最基本的道德功能。我們常常提倡無私奉獻(xiàn)、不計(jì)回報(bào)的精神，但這只能是一種在特殊時(shí)期、特殊場合下的口號(hào)。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們需要面對(duì)許多具體的問題，而這些問題的解決不僅僅是精神生活層面上的，更多的是存在于物質(zhì)生活之中的。在我國傳統(tǒng)文明之中蘊(yùn)涵著豐富的道德回報(bào)思想，在道德實(shí)踐中道德回報(bào)也屢見不鮮。筆者認(rèn)為，道德回報(bào)體現(xiàn)了這樣幾個(gè)層面的意思：第一個(gè)層面是從領(lǐng)導(dǎo)者角度講，一是伯樂識(shí)馬，知人善任；二是從優(yōu)待人，關(guān)懷備至；三是公平公正，寬厚仁愛；四是己所不欲，勿施于人。第二個(gè)層面是從民眾或者部屬的角度講，一是恪盡職守，盡職盡責(zé)；二是以身作則，不負(fù)厚望；三是相信領(lǐng)導(dǎo)，大膽工作；四是謙虛謹(jǐn)慎，以人為鏡。上述兩個(gè)層面實(shí)際上體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)與下級(jí)之間所進(jìn)行的一種雙向的道德回報(bào)，而這種雙向回報(bào)可以轉(zhuǎn)化為一種隱性的道德力量，進(jìn)而共同去回報(bào)社會(huì)和民眾，因?yàn)樗麄兊男袨椴⒎窃趦烧咧g進(jìn)行，而其行為所面對(duì)的是社會(huì)。當(dāng)民警認(rèn)真聽取群眾的反映，然后及時(shí)地給群眾解決問題時(shí)，群眾就會(huì)從心里真正認(rèn)識(shí)到民警是在為他們辦事，就會(huì)真誠地和民警走在一起，以自己的行動(dòng)來回報(bào)民警的關(guān)愛。這正是我們所追求的和諧警民關(guān)系狀態(tài)。

（二）從嚴(yán)治警，依法管警是全面規(guī)范和監(jiān)督民警執(zhí)法行為，建立和諧警民關(guān)系的重要保證。其一，建成高標(biāo)準(zhǔn)的警務(wù)監(jiān)控中心，依托網(wǎng)上督察報(bào)備系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、人像識(shí)別考勤系統(tǒng)和GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，將各單位值班備勤、民警辦公辦案、警用車輛使用的全過程納入警務(wù)監(jiān)控之下，這樣就能有效解決派出所單位多、位置分散、督察民警疲于奔命的問題，對(duì)民警執(zhí)法執(zhí)勤、服務(wù)工作實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)糾正查處，實(shí)現(xiàn)警務(wù)監(jiān)督的智能化。其二，立足強(qiáng)化一線執(zhí)法監(jiān)督的要求，在派出所推行執(zhí)法執(zhí)紀(jì)派駐制度，建立專門的執(zhí)法監(jiān)督室，隨警監(jiān)督，第一時(shí)間介入執(zhí)法辦案，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督實(shí)戰(zhàn)化，現(xiàn)場化。這兩個(gè)方面的特點(diǎn)既體現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)督的過程，也是從嚴(yán)治警的重要內(nèi)容，其落腳點(diǎn)在于規(guī)范民警的執(zhí)法行為，以理依法服民，讓民眾理解民警的工作，建立起和諧的警民關(guān)系。警民之間的矛盾多產(chǎn)生于執(zhí)法過程中，在執(zhí)法中如何做到公平公正是考驗(yàn)執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)法者個(gè)體智慧的重要因素，這個(gè)問題也直接影響到警民關(guān)系和社會(huì)的和諧。因此，有效地限制和壓縮民警執(zhí)法的自由裁量空間，避免執(zhí)法的隨意性，并且通過有效監(jiān)督和及時(shí)糾正，避免在各種影響社會(huì)穩(wěn)定的因素繁雜存在的情況下因執(zhí)法不當(dāng)而誘發(fā)警民對(duì)抗，有利于進(jìn)一步密切警民關(guān)系。

（三）合理使用有限的警力是構(gòu)建和諧警民關(guān)系所必需的。警務(wù)前移，警力下沉，屯警一線，保障到位，把警務(wù)室建在群眾家門口，不但能增加群眾的安全感，也使民警能夠心情愉快地呆在第一線為民執(zhí)法，為民服務(wù)。但問題是，警力倒掛在全國公安機(jī)關(guān)是一種普遍現(xiàn)象，公安局機(jī)關(guān)越設(shè)越大，一線警力遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于機(jī)關(guān)警力，報(bào)案難、破案難的現(xiàn)象普遍存在。由于一些公安機(jī)關(guān)抓大放小，集中精力偵破在當(dāng)?shù)赜绊戄^大的案件，而對(duì)一些治安案件敷衍應(yīng)付，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)在人民群眾中的威信，群眾對(duì)民警普遍產(chǎn)生了不信任感。正是從這個(gè)意義上，公安部提出，在推進(jìn)“三基”工程建設(shè)和隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)時(shí)，要求真務(wù)實(shí)，既要防止形式主義，又要防止官僚主義，真正做到心系基層、心系民警、心系群眾，通過加強(qiáng)“三基”工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公安工作重心下移、保障下傾、警力下沉，進(jìn)一步增強(qiáng)基層實(shí)力，激發(fā)基層活力，提高基層戰(zhàn)斗力，同時(shí)進(jìn)一步密切公安機(jī)關(guān)與人民群眾的血肉聯(lián)系，做好新形勢下的群眾工作，打牢公安工作的群眾根基。只有讓社區(qū)和警務(wù)室民警吃住在警務(wù)室，才能真正把派出所建到群眾家門口，使警民互動(dòng)溝通成為現(xiàn)實(shí)。

二

建立和諧警民關(guān)系的關(guān)鍵是要切實(shí)為民眾解決現(xiàn)實(shí)生活中存在的問題。一些民眾求救無門，便拋家舍業(yè)，走上了長期上訪的道路，以求能夠遇到清官給自己解決問題，使冤仇得到昭雪。這給一些不法之徒提供了可乘之機(jī)，他們利用上訪給政府施加壓力，為自己撈好處。中國社會(huì)存在的這種“清官情結(jié)”源自于中國社會(huì)長期的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)，這種自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，很難形成一種強(qiáng)大的合力來有效保護(hù)自己，因此在受到外來欺辱時(shí)，人們總把申冤的希望寄托在所謂的清官身上。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期所形成的這種上訪大軍就是“清官情結(jié)”的一種體現(xiàn)。當(dāng)然，上訪大軍的形成還有這樣幾個(gè)方面的原因：一是確因一些地方政府對(duì)問題處理不當(dāng)，侵犯了群眾的合法權(quán)益；二是一些群眾不相信法律和司法部門，寄希望通過上訪找到清官來為自己伸冤昭雪；三是利用政府中一些人的保官維穩(wěn)心態(tài)，通過上訪，給他們施加壓力，來為自己撈到好處。這些問題解決的好壞，直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和人民群眾的安居樂業(yè)，這是目前中國許多地方都面臨的一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。公安機(jī)關(guān)要在自己職責(zé)范圍內(nèi)解決好這些問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面著手。

（一）利用自己所掌握的信息進(jìn)行分析研判。上訪問題始終困擾著各級(jí)地方政府，每年都為此投入了大量的人力物力，公安機(jī)關(guān)也為此浪費(fèi)了大量的警力，但是問題不但沒有解決，上訪的人反而越來越多。這些上訪大軍里面除了一些有冤無處申、有苦沒法訴的弱勢群體外，的確也是魚龍混雜、各色人等俱全。通過對(duì)各種信息資源和警情信息的分析研判，可將當(dāng)前的上訪大軍分為三類：一是確有冤情，但長期得不到解決，只得寄希望于通過上訪為自己討個(gè)說法；二是有冤情，但對(duì)解決問題的期望值過高，當(dāng)?shù)卣疅o法滿足，寄希望于通過上訪為自己獲得更多的好處；三是以上訪為業(yè)，利用地方政府期盼穩(wěn)定、害怕上訪的心理，不但自己上訪，也鼓動(dòng)他人上訪，向地方政府施加壓力，為自己撈取好處。只有對(duì)上訪戶進(jìn)行科學(xué)的分類，才能為這些問題的解決打下良好的基礎(chǔ)。

（二）解決上訪問題關(guān)鍵在源頭。要徹底解決上訪問題堵不是辦法，關(guān)鍵在于疏。疏就是要解決問題。一是深入調(diào)查研究，找上訪戶了解情況，打消他們的顧慮，對(duì)確有冤情和問題長期得不到解決的，在得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)后，由公安機(jī)關(guān)出面，會(huì)商相關(guān)部門給予解決，并將結(jié)果落到實(shí)處。如果確實(shí)在短期內(nèi)解決不了，就給出解決問題的時(shí)間，使這些人相信政府是真正在為他們解決問題。二是對(duì)那些有冤情，但對(duì)解決問題期望值過高的上訪戶，同樣要認(rèn)真聽取他們的意見，找到解決問題的癥結(jié)，并如實(shí)告知他們?yōu)槭裁床荒軡M足他們的要求，以法示人、以理服人，取得這些人的理解。三是對(duì)那些無理取鬧，破壞社會(huì)穩(wěn)定和治安秩序的所謂上訪戶，給予堅(jiān)決打擊，并根據(jù)問題的性質(zhì)依法進(jìn)行處理，打擊這些人的囂張氣焰，確保社會(huì)穩(wěn)定。

（三）定期和不定期地對(duì)原上訪戶進(jìn)行回訪，跟蹤調(diào)查，及時(shí)掌握相關(guān)信息，了解對(duì)他們所訴問題的解決情況，增強(qiáng)他們對(duì)民警的信任感。要切實(shí)取得一些長期上訪戶對(duì)公安機(jī)關(guān)的信任，對(duì)公安機(jī)關(guān)是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，要把它當(dāng)做一個(gè)系統(tǒng)工程來做。

1.要了解群眾疾苦，切實(shí)為弱勢群體解決實(shí)際問題，以取得他們的信任。西方人遇事找法律，中國人遇事找清官。政府部門應(yīng)該從歷史的角度來看待上訪問題，只有深刻理解中國人的“清官情結(jié)”，才能搞清上訪大軍形成的歷史淵源，才不會(huì)故意推諉，故意給群眾找為難。任何一個(gè)中國人找清官都是從身邊開始的，只要民警真正為群眾辦事，就能取得群眾的信任。群眾的問題解決了，上訪問題便會(huì)迎刃而解。

2.要求群眾理解關(guān)鍵是要把道理講清楚。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，人們?yōu)樽约褐\劃富裕穩(wěn)定的生活本無可厚非，但財(cái)富必須取之有道。在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，在國家法律許可的范圍內(nèi)，政府應(yīng)最大限度地為個(gè)人解決問題。除極少數(shù)人之外，大多數(shù)人是善良和顧全大局的，關(guān)鍵是放下架子，真正幫群眾解決問題。

3.對(duì)那些打著上訪旗號(hào)的不法之徒，要敢于理直氣壯地進(jìn)行打擊，絕不能姑息遷就。這些人的示范作用是雙向的，如不進(jìn)行堅(jiān)決打擊，就會(huì)起到很壞的示范作用，加入上訪隊(duì)伍的人會(huì)越來越多；如果進(jìn)行堅(jiān)決打擊，就會(huì)有好的示范作用，這些人就會(huì)受到絕大多數(shù)群眾的鄙視，良好的社會(huì)風(fēng)氣就會(huì)樹立起來。

4.對(duì)上訪戶要慎用打擊手段，否則群眾就會(huì)失去對(duì)政府的信任。懼怕暴力的人最易使用暴力，一些人辦事往往走向極端，動(dòng)輒就將人關(guān)押收監(jiān)，以此彰顯政府的權(quán)威。實(shí)際上，這些人是打著政府的旗號(hào)在惡意毀壞政府的形象，就如同一些人打著共產(chǎn)黨的旗號(hào)惡意毀壞共產(chǎn)黨的形象一樣。這是一種非常惡劣的現(xiàn)象。

三

1829年，現(xiàn)代警察制度的奠基人、英國內(nèi)務(wù)大臣羅伯特·皮爾爵士在議會(huì)回答議員質(zhì)詢時(shí)提出了一個(gè)著名的觀點(diǎn)，即“警察就是公眾，公眾即為警察?！边@里所講的實(shí)際上就是警察和民眾的關(guān)系問題。18世紀(jì)中葉到20世紀(jì)初，美國警察被政治操縱，腐敗、暴力、違法亂紀(jì)等情況普遍存在，在民眾中造成了極為惡劣的影響。到了20世紀(jì)六七十年代，美國的社會(huì)風(fēng)氣頹廢，治安問題嚴(yán)峻，犯罪率直線上升，城市市民普遍沒有安全感，對(duì)警察的信任度和期望值也降到了歷史低點(diǎn)。其間，盡管警力在不斷增加，警察裝備也在不斷改進(jìn)，但犯罪反而愈演愈烈。這個(gè)問題引起了一些有識(shí)之士和警學(xué)專家的反思，于是社區(qū)警務(wù)被提上了議事日程，希望以此來解決警察與市民之間的信任、合作問題。警察通過角色的轉(zhuǎn)變加強(qiáng)警民之間的信任，依靠社區(qū)居民共同維護(hù)社區(qū)的治安。當(dāng)時(shí)，美國芝加哥警察局第一副局長約翰·湯山德在他的《芝加哥社區(qū)管理與替代警務(wù)戰(zhàn)略》中認(rèn)為，美國警察在從傳統(tǒng)警務(wù)向社區(qū)警務(wù)轉(zhuǎn)換的時(shí)刻，應(yīng)該重新理解“警察就是公眾，公眾即為警察”觀點(diǎn)。從這里我們可以看出，西方發(fā)達(dá)國家也在探索和解決警察和公眾之間的關(guān)系，這對(duì)我們今天思考如何處理警務(wù)改革與社會(huì)管理創(chuàng)新之間的關(guān)系，如何建立和諧警民關(guān)系有很大的啟示意義。

（一）加強(qiáng)警民之間的互動(dòng)，最大限度地增強(qiáng)群眾對(duì)民警的信任感。公安機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)宗旨意識(shí)的培養(yǎng)，不能將人民的公安機(jī)關(guān)辦成令群眾望而生畏的衙門，要讓民眾能夠通過各種順暢的渠道和民警進(jìn)行溝通，甚至直接與局長、廳長進(jìn)行溝通。讓群眾和局長、廳長等領(lǐng)導(dǎo)溝通與和普通民警溝通同樣便利，并且所反映的問題都能得到及時(shí)回復(fù)和解決，這種做法本身就等于架起了一座密切警民關(guān)系的橋梁，讓群眾產(chǎn)生一種親切感和信任感，使警民關(guān)系在無形之中得到加強(qiáng)。群眾有話、有事愿意和民警講，而且敢講；民警通過同民眾的溝通掌握很多通過現(xiàn)代科技手段無法掌握的信息，消除影響社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定的隱患，這種做法，一是樹立了公安機(jī)關(guān)的形象；二是密切了警民關(guān)系；三是增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)面的控制；四是增強(qiáng)了公眾的安全感。

（二）執(zhí)法公開、公正、透明，避免執(zhí)法過程中因人為因素所造成的群眾對(duì)立。社會(huì)對(duì)立往往是由社會(huì)不公所造成。公安機(jī)關(guān)雖然無能力解決所有的社會(huì)不公，但保證自己執(zhí)法的公正性，則能夠在一定范圍內(nèi)減少社會(huì)的對(duì)立。要保證執(zhí)法的公正性，執(zhí)法過程的公開和透明是必然的。前文講到為保證執(zhí)法的公正性，除有嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督程序之外，還要把執(zhí)法的每一個(gè)過程展示給當(dāng)事者雙方，使當(dāng)事者雙方知道為什么這樣處理，對(duì)在何處、錯(cuò)在何處，從而使雙方心服口服。以往，人們總是把執(zhí)法公開當(dāng)作一個(gè)口號(hào)，而不是一種行動(dòng)，這樣做不僅會(huì)造成民眾的誤解和不信任，而且還會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，和諧的警民關(guān)系就更無從談起了。

（三）以小見大，集中解決民眾關(guān)心的小問題，凸顯民警的愛民之心。公安機(jī)關(guān)要圍繞影響群眾安全感和滿意度的入室盜竊、偷竊群眾家畜糧食等小案件，辦證辦照手續(xù)繁雜等小環(huán)節(jié)，鄰里糾紛等小矛盾，民警服務(wù)上門少、見警率低等小問題著手，深入走訪單位、企業(yè)、群眾家庭，了解重點(diǎn)企業(yè)、特困家庭的情況，想方設(shè)法為他們解決問題。比如推行破案倒查、破案公告、退贓上門等制度，發(fā)案不論大小、贓物款項(xiàng)不論多少，都在第一時(shí)間公告、第一時(shí)間退贓上門。

（四）充分調(diào)動(dòng)民眾參與警務(wù)活動(dòng)的積極性，使警察成為民眾，民眾成為警察。如出租車司機(jī)是掌握社會(huì)信息最為豐富的群體，他們中絕大多數(shù)都可以成為公安機(jī)關(guān)的義務(wù)信息員，把這些接觸社會(huì)信息較為廣泛的社會(huì)群體的積極性調(diào)動(dòng)起來，就會(huì)成為一個(gè)了不起的信息源。要把他們發(fā)現(xiàn)的任何影響社會(huì)治安的苗頭通過各種渠道迅速匯集到公安機(jī)關(guān)信息中心，以供公安機(jī)關(guān)進(jìn)行研判。

四

公眾安全感的增強(qiáng)是警民和諧關(guān)系的基礎(chǔ)；警察親民為民是和諧警民關(guān)系的保障；民眾對(duì)警察的信任感是和諧警民關(guān)系的原動(dòng)力；民眾自愿參與社會(huì)防控是和諧警民關(guān)系的最高境界。要搞好和諧警民關(guān)系，核心在于各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。只有當(dāng)各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到了從優(yōu)待警是和諧警民關(guān)系的基礎(chǔ)，從嚴(yán)治警是和諧警民關(guān)系的保障，真正建立起民警職業(yè)保障機(jī)制，解決了民警的后顧之憂，把從優(yōu)待警落在了實(shí)處，同時(shí)加大從嚴(yán)治警的力度，保證民警權(quán)益的公平與合理，做到警民平等、干群平等，并及時(shí)兌現(xiàn)各種承諾，遇事敢為民警做主，不讓民警流汗又流淚，才能調(diào)動(dòng)民警的工作積極性，使廣大民警想干、肯干、樂意干公安工作，才能創(chuàng)建警民親如一家人的和諧警民關(guān)系。

D631

A

1674-3040（2012）01-0046-04

2011-12-02

林黃鸝，河南警察學(xué)院法律系副教授。

（責(zé)任編輯：莊 稼）

編后語：此作系“中國警學(xué)期刊方陣”合作交流論文。