□寧波市公安局課題組

（寧波市公安局，浙江 寧波 315010）

談“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念及其構(gòu)建

□寧波市公安局課題組

（寧波市公安局，浙江 寧波 315010）

近年來，全國各地公安機(jī)關(guān)都在積極探索、深入踐行新形勢下專門工作與群眾路線相結(jié)合的新途徑、新方法，如北京、鞍山、寧波公安機(jī)關(guān)提出“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念，山東省公安廳和湖州市公安局分別以“六小警務(wù)”、“警務(wù)廣場”為載體積極構(gòu)建新型警務(wù)模式。作為公安機(jī)關(guān)群眾工作路線在新時(shí)期的新發(fā)展，“民意主導(dǎo)警務(wù)”既是一種理念，更是一種實(shí)踐，其價(jià)值取向昭示的是未來警務(wù)的發(fā)展方向。

民意主導(dǎo)警務(wù)；社會(huì)管理創(chuàng)新；寧波市

胡錦濤總書記“七一”講話首次明確以人為本、執(zhí)政為民是指引、評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)中共一切執(zhí)政活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)時(shí)刻“把人民放在心中最高位置”，把融入民眾、傾聽民聲、尊重民意、為民謀利提升到了前所未有的政治高度。這既是執(zhí)政為民理念的一貫體現(xiàn)，又是對(duì)建黨90周年特別強(qiáng)調(diào)“人民至上”核心價(jià)值觀的具體詮釋，更是一次集中釋放民意導(dǎo)向的政治宣示和動(dòng)員，具有政策取向的標(biāo)志性、示范性效應(yīng)，將促進(jìn)我國邁入民意導(dǎo)向的社會(huì)良性互動(dòng)新時(shí)期。公安機(jī)關(guān)是與人民群眾接觸最頻繁、最廣泛的行政機(jī)關(guān)，更應(yīng)該關(guān)注“民意的溫度和風(fēng)向”，樹立“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念，努力實(shí)現(xiàn)從權(quán)力主導(dǎo)型警務(wù)向民意導(dǎo)向型警務(wù)的轉(zhuǎn)變，解決公安決策與民意錯(cuò)位的問題，實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)與警務(wù)運(yùn)作的良性互動(dòng)。

一、“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念產(chǎn)生的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的時(shí)期，社會(huì)利益關(guān)系日趨復(fù)雜，矛盾、沖突乃至對(duì)立已成客觀態(tài)勢。自黨的十六大以來，關(guān)注民生和保障民生在黨和政府的工作中被置于重要位置。在此大背景下，公安部組織部署開展了“全國公安民警大走訪”愛民實(shí)踐活動(dòng)和“大走訪”開門評(píng)警活動(dòng)，前者凸顯了公安部黨委對(duì)遵循科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持以人為本、積極構(gòu)建和諧社會(huì)的探索精神和不懈努力；后者折射了公安部黨委把公安機(jī)關(guān)和公安民警工作能力和水平的評(píng)判權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正交給人民群眾的“群眾觀”。在深入“大走訪”、踐行科學(xué)發(fā)展觀的宏觀背景下，全國各地公安機(jī)關(guān)積極探索、深入踐行新形勢下專門工作與群眾路線相結(jié)合的新途徑、新方法，并建立民意溝通、評(píng)估、吸納、反饋、考評(píng)等工作流程。如北京市公安局、鞍山市公安局、寧波市公安局提出“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念，山東省公安廳、湖州市公安局分別以“六小警務(wù)”、“警務(wù)廣場”為載體積極構(gòu)建新型警務(wù)模式。另外，本溪市公安局提出“民本警務(wù)”理念，長沙市公安局提出“民生是最大的警務(wù)”理念，常州市公安局、泰州市公安局提出“民生警務(wù)”理念等。地方公安機(jī)關(guān)的上述理念和做法，既是新時(shí)期加強(qiáng)警務(wù)建設(shè)的新要求，也是新時(shí)期加強(qiáng)民意政務(wù)建設(shè)的實(shí)際舉措，更是貫徹和落實(shí)中央關(guān)于加快服務(wù)型政府建設(shè)的具體體現(xiàn)和生動(dòng)實(shí)踐。

二、“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念的內(nèi)涵、特征及發(fā)展趨勢

“中國政治的現(xiàn)代化就是從民本走向民主，改變‘惟以一人治天下’，而使人民不僅是價(jià)值主體，而且成為公民，成為政治權(quán)利與權(quán)力的主體”。黨在十六大上第一次公開、正式地把“人民當(dāng)家作主”作為“發(fā)展社會(huì)主義民主”的必要條件之一提出，而警務(wù)民主是社會(huì)主義民主的重要組成部分，在公安工作中充分體現(xiàn)民主，就是要把群眾的正當(dāng)訴求作為公安工作努力的方向并轉(zhuǎn)化為警務(wù)決策和警務(wù)行動(dòng)。“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念，是公安機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)實(shí)踐中群眾工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、提煉和升華，其內(nèi)涵就是使公安工作更能體現(xiàn)群眾的意愿和需求，維護(hù)民權(quán)、改善民生、發(fā)展民主；其特征表現(xiàn)為在價(jià)值取向上把 “以人民群眾期盼為念”作為核心理念，在警務(wù)職能上把“服務(wù)和保障民生”作為永恒主題，在發(fā)展目標(biāo)上把建立“民意主導(dǎo)型警務(wù)機(jī)制”作為顯著標(biāo)志，在績效檢驗(yàn)上把“群眾安全感、滿意度”作為根本標(biāo)準(zhǔn)。所以，“民意主導(dǎo)警務(wù)”是一種理念，更是一種實(shí)踐，它不是一次短期的集中行動(dòng)和簡單的勤務(wù)方式改革，而是從警務(wù)理念到運(yùn)行模式的全面改進(jìn)和改造，其價(jià)值取向昭示的是未來警務(wù)的發(fā)展方向，必將推動(dòng)中國特色的以民意導(dǎo)向?yàn)楹诵牡牡谖宕尉瘎?wù)革命。

三、國內(nèi)探索“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念的地方樣本

（一）北京樣本。在創(chuàng)建最安全“世界城市”和“平安北京”過程中，北京警方確立“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念，成立“公共關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)小組”，搭建渠道收集民意、民情并納入“民意庫”，通過群眾工作辦公室進(jìn)行研判分析，把“民意分析報(bào)告”與“首都治安形勢分析”捆綁納入局務(wù)會(huì)議，吸納民意細(xì)化為30項(xiàng)便民措施和20余項(xiàng)警務(wù)創(chuàng)新舉措。同時(shí)，建立三級(jí)“民意庫”逐級(jí)分流轉(zhuǎn)辦機(jī)制和全民監(jiān)督工作機(jī)制，把開展社會(huì)監(jiān)督工作的情況、做群眾工作的能力和效果變成硬指標(biāo)，與領(lǐng)導(dǎo)干部和民警的評(píng)功、評(píng)獎(jiǎng)、晉職、晉級(jí)、晉銜掛鉤。

（二）鞍山樣本。在尋求公安警務(wù)與群眾訴求廣泛對(duì)接的過程中，鞍山警方探索提出“民意警務(wù)”戰(zhàn)略概念和思想，設(shè)立“警察公共關(guān)系處”，由網(wǎng)絡(luò)信息處將民情民意梳理后交由業(yè)務(wù)單位辦處或提交局黨委。根據(jù)民意所需，推出4個(gè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐載體和“4+X”矛盾糾紛聯(lián)調(diào)機(jī)制，針對(duì)特殊群體的“一體化幫扶機(jī)制”和“心理幫扶”工作模式。通過多種評(píng)議模塊征求群眾評(píng)議意見，將結(jié)果與公安工作績效考核、內(nèi)部考評(píng)任免等6個(gè)方面直接掛鉤。

（三）山東樣本。近年來，山東警方把關(guān)注民生作為開展工作的“指揮棒”，力求“讓群眾滿意，從群眾不滿意的地方改起，從群眾最需要的地方做起”，將“群眾滿意度”列入民警業(yè)績考核，堅(jiān)持“破大案管小案”，出臺(tái)服務(wù)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變19項(xiàng)措施，成功運(yùn)行“山東公安服務(wù)在線”。2011年5月，山東省公安廳在全省全面推行由淄博市高青縣公安局研創(chuàng)的“六小警務(wù)”經(jīng)驗(yàn)做法，形成了一批能反映本地、本警種、本部門工作的個(gè)性化模式。

（四）湖州樣本。在探尋如何落實(shí)“兩個(gè)更多”理念的抓手和載體時(shí)，湖州警方在安吉縣公安局“平安和諧大家談”基礎(chǔ)上提出“警務(wù)廣場”概念，搭建了虛擬、實(shí)體相結(jié)合的警民交流平臺(tái)，依托該平臺(tái)讓群眾投票確定全市公安機(jī)關(guān)“惠民十大行動(dòng)”，引入第三方專業(yè)民調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)基層一線單位開展民意測評(píng)，將測評(píng)結(jié)果作為干部獎(jiǎng)懲以及選拔任用的重要依據(jù)。目前，湖州警方正著手組建警察公共關(guān)系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，改造升級(jí)“警務(wù)e廣場”，完善定期分析研判民意制度和群眾訴求辦理機(jī)制。

四、寧波公安探索“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念的歷程

（一）探索階段。近年來，寧波警方以“一體四化”為主線，不斷增強(qiáng)大局意識(shí)、政治意識(shí)、憂患意識(shí)、群眾意識(shí)和法治意識(shí)，而強(qiáng)化“破小案”理念則標(biāo)志著警方對(duì)“民生、民意”的認(rèn)識(shí)和理解達(dá)到了一個(gè)新的高度。

（二）發(fā)展階段。2009年，在客觀分析寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域特征和當(dāng)前社會(huì)治安、警務(wù)發(fā)展趨勢基礎(chǔ)上，寧波警方提出“敏銳治安、主動(dòng)治安、實(shí)力治安”理念，闡明了對(duì)公安工作應(yīng)持的態(tài)度，奠定了“治安好不好，群眾說了算”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此后，不斷拓展網(wǎng)上、網(wǎng)下警民互動(dòng)、民意收集渠道，搭建多樣、完善的群眾評(píng)警機(jī)制，積極構(gòu)建社區(qū)民警專職化這一服務(wù)群眾的前沿載體、綜合載體，樹立“‘打與防’圍著民意轉(zhuǎn)”的“微治安”理念，堅(jiān)持什么問題突出，就打擊整治什么問題，不形成區(qū)域性治安熱點(diǎn)，建立了民意與治安形勢同步分析、同步調(diào)整、同步落實(shí)的長效機(jī)制等。

（三）確立階段。2011年，寧波警方明確提出“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念，通過開展社情民意集中傾聽、突出犯罪集中打防、管理難題集中破解、群眾觀念集中深化等重點(diǎn)工作而邁入深入實(shí)踐階段。

五、構(gòu)建“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念需要注意的問題

（一）疏通渠道，誠納民意。欲謀社會(huì)善治，必須暢通民意表達(dá)渠道、完善民意表達(dá)機(jī)制，讓源自最基層的民意、民心、民智真正進(jìn)入“高層決策”，這是提升群眾安全感和滿意度的基礎(chǔ)和前提。在暢通民意表達(dá)渠道方面：要積極開拓多元的民意表達(dá)渠道，一方面是“請(qǐng)進(jìn)來”，邀請(qǐng)群眾代表、人大代表、政協(xié)委員、行風(fēng)評(píng)議員等進(jìn)警營；另一方面是“走出去”，深入社區(qū)、村居、企業(yè)等，探索做好群眾工作的新思路、新辦法。當(dāng)前國內(nèi)民意表達(dá)最充分、最多元和最復(fù)雜的路徑是網(wǎng)絡(luò)，要注意根據(jù)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代群眾工作的新特點(diǎn)，充分借助微博、播客等新型媒介，在借鑒“網(wǎng)絡(luò)警務(wù)室”、“公安手機(jī)報(bào)”等成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，搭建警民聯(lián)系新平臺(tái)、鋪設(shè)網(wǎng)上服務(wù)高速路、開通網(wǎng)上民意直通車，用新手段賦予群眾工作新的生命力。在完善民意表達(dá)機(jī)制方面：一要建立民意篩選機(jī)制。以公共安全利益為根本價(jià)值取向、邏輯起點(diǎn)和最高目標(biāo)，以主流民意為重要參考依據(jù)，提煉出群眾警務(wù)需求。二要建立民意分析機(jī)制。要把各部門業(yè)務(wù)精英組織起來，發(fā)揮其研判、顧問、參謀作用。對(duì)于涉及公共安全利益的決策，要依托專家顧問等以彌補(bǔ)警方和群眾在專業(yè)知識(shí)上的不足。三要建立民意回應(yīng)機(jī)制。構(gòu)建多元化的決策主體群和決策方式，提高警方回應(yīng)民意的能力，對(duì)漠視民意、消極回應(yīng)的相關(guān)人要及時(shí)追究責(zé)任。

（二）加強(qiáng)公關(guān)，提升形象。警察公共關(guān)系建設(shè)是密切警民關(guān)系的紐帶，必須樹立現(xiàn)代管理和現(xiàn)代傳播理念，借鑒國內(nèi)外設(shè)立公共關(guān)系部門的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)警媒關(guān)系、警民關(guān)系從人際關(guān)系向公共關(guān)系、從單向?qū)I(yè)型向雙向參與型的轉(zhuǎn)變。一方面，切實(shí)改進(jìn)新聞宣傳方式。一是發(fā)揮宣傳的積極作用，變單向傳輸為雙向互動(dòng)；二是建立與大眾傳媒的良好關(guān)系，變“競爭對(duì)手”為合作伙伴；三是完善新聞發(fā)言人制度，變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)面對(duì)；四是完善輿情監(jiān)管機(jī)制，變事后處置為事前預(yù)防。另一方面，切實(shí)推動(dòng)警民互動(dòng)。一是建設(shè)富于時(shí)代性的警察文化，通過反映警察生活的文學(xué)、影視劇、音樂作品等展示警察精神世界，實(shí)現(xiàn)與群眾的精神交流；二是策劃組織專題公關(guān)活動(dòng)，通過“警察開放日”、“警察文化節(jié)”、“警民共建”活動(dòng)、咨詢活動(dòng)等，實(shí)現(xiàn)與群眾的良性互動(dòng)；三是建立與群眾對(duì)話溝通平臺(tái)，通過陽光警務(wù)、愛民實(shí)踐、警營開放等活動(dòng)，建立和完善向群眾定期述職制度等，用心傾聽群眾意見。

（三）公正執(zhí)法，強(qiáng)化服務(wù)。公安執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)從管制型向服務(wù)型、從官本位向公民本位、從權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，將執(zhí)法為民理念既內(nèi)化于心，又外化于行，落地轉(zhuǎn)化為具體的、老百姓看得見和感受得到的行動(dòng)。一是全力促進(jìn)陽光執(zhí)法。要積極拓展、延伸警務(wù)公開的內(nèi)涵和外延，從警務(wù)公開向執(zhí)法辦案公開延伸，從法律法規(guī)、辦事須知向執(zhí)法過程公開和結(jié)果公開延伸，從傳統(tǒng)的墻上、紙上公開向網(wǎng)上公開延伸，讓老百姓看得到、聽得到、感受得到公安執(zhí)法的公平、公正。二是切實(shí)保障民權(quán)民利。要逐步建立服務(wù)受理“零推托”，服務(wù)方式“零距離”、服務(wù)事項(xiàng)“零積壓”、服務(wù)質(zhì)量“零差錯(cuò)”、服務(wù)目標(biāo)“零投訴”的機(jī)制，寓管理于服務(wù)，將尊重群眾權(quán)益落實(shí)到每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)警務(wù)工作中，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是強(qiáng)化執(zhí)法軟環(huán)境建設(shè)。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，硬件建設(shè)是基礎(chǔ)，軟件建設(shè)是核心，服務(wù)群眾則是軟件建設(shè)的關(guān)鍵。要規(guī)范接待環(huán)境、服務(wù)措施、言行舉止等，把服務(wù)群眾工作想到最細(xì)、做到最實(shí)。四是力促服務(wù)群眾常態(tài)化。要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)群眾的平臺(tái)建設(shè)，通過完善標(biāo)桿引領(lǐng)、動(dòng)態(tài)改進(jìn)、督促檢查、考核評(píng)價(jià)等制度，使執(zhí)法過程中“為民排憂解難”的服務(wù)舉措制度化、常態(tài)化。

（四）立足基層，夯實(shí)基礎(chǔ)。社區(qū)警務(wù)室是公安機(jī)關(guān)將警力下沉到社區(qū)、延伸到社區(qū)的一種有效治安管理平臺(tái)，必須積極探索完善與社區(qū)管理機(jī)制相適應(yīng)、能夠與群眾平等互動(dòng)的社區(qū)警務(wù)機(jī)制。一是適時(shí)進(jìn)行機(jī)構(gòu)層級(jí)改革。警務(wù)體制改革是實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的制度保障，有必要借鑒“河南模式”（整合“分局-派出所”為派出所）、“大慶模式”（整合 “分局-派出所”為分局）、“深圳模式”（減少派出所設(shè)置數(shù)量），適時(shí)適地推動(dòng)警務(wù)體制改革并對(duì)派出所隊(duì)室進(jìn)行優(yōu)化，達(dá)到減少層級(jí)、扁平指揮、警力下沉的目的。二是推行城鄉(xiāng)社區(qū)民警專職化。社區(qū)民警是與群眾聯(lián)系最緊密，對(duì)轄區(qū)狀況最熟悉的警種，要通過各種措施保持社區(qū)民警隊(duì)伍的穩(wěn)定性。三是強(qiáng)化多警種聯(lián)勤互動(dòng)。要把社區(qū)警務(wù)室打造成為密切警民關(guān)系的聯(lián)系點(diǎn)、群防群治的工作點(diǎn)、群眾遇難求助的報(bào)警點(diǎn)及各警種協(xié)同作戰(zhàn)的執(zhí)勤點(diǎn)，做到民警駐社區(qū)、交巡警進(jìn)社區(qū)、刑警包社區(qū)、機(jī)關(guān)聯(lián)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)警力向警務(wù)室集中、工作向警務(wù)室延伸。四是推動(dòng)治安管理社會(huì)化。積極培育群眾對(duì)社會(huì)的歸屬意識(shí)和參與意識(shí)，大力推進(jìn)警務(wù)社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域警務(wù)主體多元化、警務(wù)模式多樣化。

（五）開放評(píng)議，注重實(shí)效。一方面，提高群眾的安全感必須開放評(píng)議。要在考評(píng)規(guī)則制定中強(qiáng)化評(píng)議范圍的廣泛性、評(píng)議對(duì)象的針對(duì)性、評(píng)議渠道的多樣性，堅(jiān)持業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與群眾感受并重、內(nèi)部評(píng)警與外部評(píng)警統(tǒng)一，把公安工作和民警行為置于社會(huì)外界和公安內(nèi)部監(jiān)督之中，著力從考核業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為主向考核群眾安全感滿意度為主轉(zhuǎn)變，從內(nèi)部考核為主向外部社會(huì)各界評(píng)判為主轉(zhuǎn)變，從上級(jí)公安機(jī)關(guān)考核為主向群眾測評(píng)為主轉(zhuǎn)變，確保從簡單的數(shù)字達(dá)標(biāo)向以群眾安全感、人民滿意率為重點(diǎn)的績效考核轉(zhuǎn)變。另一方面，提高群眾的滿意度必須注重實(shí)效。要緊緊抓住民意與警務(wù)聯(lián)系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，把社會(huì)治安熱點(diǎn)問題、公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法過程、窗口服務(wù)工作、重大舉措決策等作為評(píng)議內(nèi)容，努力把評(píng)議的實(shí)效體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變作風(fēng)、扎根基層、情系百姓、崇尚實(shí)干、群眾認(rèn)可上，體現(xiàn)在察民之情、體民之苦、排民之憂、解民之難上，體現(xiàn)在保障群眾對(duì)執(zhí)法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)上，體現(xiàn)在不斷提高警務(wù)活動(dòng)決策民主化、科學(xué)化上，促使公安工作不斷適應(yīng)群眾需求，確保“評(píng)”有“果”、“議”有“為”。

D631

A

1674-3040（2012）01-0043-03

2011-12-05

課題組成員：陳大杰，浙江省寧波市公安局辦公室副主任；謝文淵、徐迪橋，該局辦公室調(diào)研科副科長；李興鋒，該局辦公室調(diào)研科民警。執(zhí)筆人：李興鋒。

（責(zé)任編輯：一 凡）