□沈雄標

（紹興市公安局，浙江 紹興 312000）

○公安理論與實務

110社會應急聯(lián)動工作現(xiàn)狀及對策研究
——以紹興市為例

□沈雄標

（紹興市公安局，浙江 紹興 312000）

隨著現(xiàn)代化建設的不斷推進、城市化進程的不斷加速，各類公共安全事件日益多發(fā)，群眾安全需求日益多元，如何更加有效地運用110社會應急聯(lián)動工作機制，更好地服務群眾和社會、保障安全和穩(wěn)定，是當前各級政府創(chuàng)新社會管理視野中的一項亟待解決的重大課題。目前110社會應急聯(lián)動工作存在承諾難以兌現(xiàn)，服務無法到位；指揮缺乏權(quán)威，合力不能形成；管理出現(xiàn)缺位，效能發(fā)揮受限等問題。對此，110社會應急聯(lián)動工作機制應積極順應時代發(fā)展的趨勢，從促進社會公共事業(yè)發(fā)展，保障社會穩(wěn)定和人民群眾安居樂業(yè)的角度出發(fā)，實現(xiàn)自身全方位的轉(zhuǎn)型升級，建成一個“政府領導，整體聯(lián)動，高效運作，服務社會”的社會聯(lián)動工作機制。

110；社會應急聯(lián)動；創(chuàng)新社會管理；紹興市

主持人：王玉葉

110社會應急聯(lián)動工作機制，是建立在110報警服務系統(tǒng)基礎上，整合各種社會應急服務資源，為市民提供綜合性緊急救援服務，為社會公共安全提供強有力保障的工作機制。它是一項由政府主導的社會系統(tǒng)工程和公益事業(yè)，既是實施應急管理、預防和處置突發(fā)公共事件的重要平臺，也是回應群眾新期待、新要求，改善民生、保障民安的重要舉措，更是體現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變自身職能、加強社會管理和公共服務的善治之策，事關(guān)千家萬戶安寧，事關(guān)黨和政府形象，事關(guān)和諧穩(wěn)定大局。特別是隨著現(xiàn)代化建設的不斷推進、城市化進程的不斷加速，各類公共安全事件日益多發(fā)，群眾安全需求日益多元，如何更加有效地運用現(xiàn)有的110社會應急聯(lián)動工作機制，更好地服務群眾和社會、保障安全和穩(wěn)定，是當前各級政府創(chuàng)新社會管理視野中的一項亟待解決的重大課題。

一、紹興市110社會應急聯(lián)動工作現(xiàn)狀分析

紹興市110社會應急聯(lián)動工作機制始建于1998年。當年4月，根據(jù)浙江省人民政府《關(guān)于實施社會服務聯(lián)合行動工作的通知》（浙政發(fā)〔1998〕30號）精神，紹興市區(qū)初步建立了由市政府牽頭，以公安110報警服務系統(tǒng)為龍頭，政府相關(guān)部門參與的110社會服務聯(lián)動機制。聯(lián)動工作開展以來，在紹興市委、市政府的統(tǒng)一領導下，通過各成員單位的相互配合、共同協(xié)作，110社會服務聯(lián)動機制效果顯著。在2011年7月由浙江省公安廳委托省移動公司所作的民意抽樣調(diào)查中，紹興市群眾對110接處警工作滿意度居全省第一。一是品牌深入人心。經(jīng)過10多年的精心經(jīng)營和維護，“有困難撥110”成為群眾遇到困難、需要求助時的第一選擇，“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”的承諾也婦孺皆知、家喻戶曉?？梢哉f，110已成為社會廣泛認可、群眾口口相傳的一塊政府品牌。據(jù)統(tǒng)計，紹興市公安局110報警服務臺的年接警數(shù)已從1998年的4萬余起增至2010年的32萬余起，增長了8倍多。二是作用無可替代。110作為百姓安全的守護神，已是百姓生活中不可或缺的一部分。特別是當前社會矛盾和安全事故多發(fā)，24小時運作的110成為群眾向政府緊急求助的主要便捷渠道。一定程度上講，110已變成政府的“守夜人”和“百管部”。2010年，紹興市公安局110共處理各類警情18.4萬余起，出動警力7.6萬余人次，提供現(xiàn)場救助4.6萬余次。三是基礎更加扎實。110依托公安大情報體系，建立了較為完備的信息網(wǎng)絡，能全方位、多層次、寬領域地收集各類情報信息，有效掌控社會動態(tài)；建立了訓練有素、反應快速的全天候?qū)I(yè)隊伍，市區(qū)兩級現(xiàn)有專職指揮員21名，接警人員46名，一線專職處警力量211名；建立了較為規(guī)范的運行機制，實行點對點指揮和派出所一級處警，確保了快速出警、有序處置；建立了較為先進的指揮中心，配備了“110、122、119三臺合一”報警系統(tǒng)、短信報警系統(tǒng)、GPS衛(wèi)星報警系統(tǒng)、實時圖像監(jiān)控系統(tǒng)、區(qū)域防范報警系統(tǒng)、350兆無線集群呼叫系統(tǒng)等先進的硬件裝備。

但是，由于原有的社會服務聯(lián)動機制較為松散，加上政府機構(gòu)的數(shù)次改革和部門職能的不斷調(diào)整，目前大部分單位聯(lián)不上、動不了、處不好，問題不少。

（一）承諾難以兌現(xiàn)，服務無法到位。110“四有四必”的承諾，原先只局限于公安職責范圍內(nèi)，但群眾對此承諾的要求卻逐步擴展到社會的方方面面。據(jù)統(tǒng)計，紹興市公安局110報警服務臺接到的群眾求助類電話中，60%以上為涉及工商、環(huán)保、城管等其他政府職能部門業(yè)務范圍和開鎖、維修水電氣故障、民事糾紛、家庭糾紛等明顯不屬于公安機關(guān)管轄的非警務求助，這在節(jié)假日和夜間更為集中和明顯。對此類求助，110民警由于職能所限，到達現(xiàn)場后難以進行有效處置，造成群眾不滿意。同時，由于群眾求助的數(shù)量和要求不斷提升，現(xiàn)有警力配備不足的問題也日益突出。目前，紹興市公安局110報警服務臺日均接警數(shù)近千起，處警民警常年處于忙于奔波、疲于應付的狀態(tài)。

（二）指揮缺乏權(quán)威，合力不能形成。面對當前社會上發(fā)生的各種各樣的突發(fā)事件，需要有指令暢通、一呼就應的指揮調(diào)度機制，針對不同類別的處置內(nèi)容，及時調(diào)度相應的處置資源，以確保盡快、有效、穩(wěn)妥地加以處置，從而避免事態(tài)擴大、損害加劇。但在目前情況下，公安110指揮中心作為公安機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)，由于職責權(quán)限的制約，在接到群眾報警時，其指揮的效力往往只能局限在公安內(nèi)部；對于大量的非警務求助，則很難指揮、協(xié)調(diào)其他部門進行處置。而且，部分聯(lián)動部門或未建立24小時值班制度，或未公布對外的熱線電話，或未能落實值班人員，常常導致無從聯(lián)系，更不用說指揮調(diào)度了。有些單位即使能夠聯(lián)動，或者反應速度十分緩慢，或者處置情況不及時反饋，也影響了應急聯(lián)動工作的整體運行效能。

（三）管理出現(xiàn)缺位，效能發(fā)揮受限。伴隨經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，不僅群眾求助的內(nèi)容不斷翻新，范圍不斷延伸，而且紹興市區(qū)的行政區(qū)劃和構(gòu)成、社會服務管理部門架構(gòu)和工作體系也發(fā)生了巨大變化，許多新情況并不包含在原有的社會服務聯(lián)動機制的制度設計范疇內(nèi)，出現(xiàn)“有求難以應”現(xiàn)象。如紹興市級政府部門幾經(jīng)調(diào)整，既有新設的，又有撤并的，但原來的聯(lián)動職責歸屬并未作相應的調(diào)整和明確，紹興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、袍江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、鏡湖新區(qū)、濱海新城等區(qū)域的管委會均未參與110社會應急聯(lián)動，導致許多工作無法落實，群眾反映較多。

分析110社會服務聯(lián)動工作面臨窘境的成因，主要有以下幾點：一是定位的局限性。原先的社會服務聯(lián)動機制更多地定位為對公安110報警服務系統(tǒng)的補充。公安機關(guān)作為牽頭部門，只是“為相關(guān)部門實施救援工作提供便利和支持”，缺乏剛性的指揮權(quán)和追責力，造成原有聯(lián)動機制先天性就有職責定位不清、運行機制不暢、監(jiān)督制約不強等諸多問題。二是資源的單一性。由于原有聯(lián)動機制有名無實，在實際運作中，公安110指揮中心只能調(diào)度公安內(nèi)部警力資源，無法有效指揮和組織其他部門行業(yè)的資源，也就不能有效應對群眾多元化的緊急救助需求。三是手段的有限性。公安機關(guān)處置群眾報警求助時，主要是依法運用法律手段。但實際運行過程中，面對群眾多種多樣的需求，僅靠法律手段顯然遠遠不夠，而且有些方面也不適宜用法律手段來解決，需要綜合運用行政手段、經(jīng)濟手段等多種方式。這點在社會緊急服務方面顯得尤為突出。

二、110社會應急聯(lián)動工作的發(fā)展趨勢

在經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的大背景下，社會整體形態(tài)和群眾生產(chǎn)生活發(fā)生了全方位變化，與之相對應的，110社會應急聯(lián)動工作所承擔的職責任務也要有相應的發(fā)展。一是社會有新要求。當前，我國已進入風險社會，各類突發(fā)性公共事件大量發(fā)生，要求政府能科學加以應對、及時有效加以處置，這也是社會管理創(chuàng)新的一大任務。110社會應急聯(lián)動工作機制作為政府進行應急管理的一個重要平臺，必須主動適應社會發(fā)展，加強自我改進和創(chuàng)新。二是群眾有新期盼。廣大群眾法治意識和公民意識不斷提升，要求政府提供更為廣泛、更為高效、更為公平的公共服務。110社會應急聯(lián)動工作機制作為政府服務群眾的一個重要平臺，必須主動回應群眾期盼，擴大服務范圍，改善服務方式，提升服務質(zhì)量，最大限度滿足群眾需求。三是政府要新形象。打造效能服務型政府，更好地保障和改善民生，是新形勢下黨和政府貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是政府推動自身職能轉(zhuǎn)變的一個方向。110社會應急聯(lián)動工作機制作為政府展示新形象的一個重要平臺，必須主動遵循政府改革方向，更好地體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的工作理念和務實作風。

總體而言，110社會應急聯(lián)動工作機制應積極順應時代發(fā)展的趨勢，從促進社會公共事業(yè)發(fā)展，保障社會穩(wěn)定和人民群眾安居樂業(yè)的角度出發(fā)，實現(xiàn)自身全方位的轉(zhuǎn)型升級，建成一個“政府領導，整體聯(lián)動，高效運作，服務社會”的社會聯(lián)動工作機制。關(guān)鍵是要實現(xiàn)“四個提升”。

（一）平臺由部門向政府提升。目前，110指揮中心作為110社會應急聯(lián)動工作的指揮中樞，僅是公安機關(guān)的一個內(nèi)設部門，相應的，以此為依托的110社會應急聯(lián)動工作也更多體現(xiàn)為公安機關(guān)的部門行為，限制了職能的發(fā)揮。為此，必須從政府層面上進一步做大做強110指揮中心，賦予其相應的職級和職權(quán)，將其打造成一個指揮有力、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、快速高效的應急指揮調(diào)度中心，真正實現(xiàn)由部門指揮平臺向政府應急聯(lián)動指揮平臺轉(zhuǎn)換。

（二）功能由局部向綜合提升。原先的110社會服務聯(lián)動工作凸顯的是社會治安管理和以公安為主的一般性社會公益服務功能，這顯然與當前社會的實際需求不相符合，也與其所能發(fā)揮的功能不相匹配。為此，必須進一步拓展功能，在繼續(xù)服務群眾緊急求助的同時，擴大到對重大安全生產(chǎn)事故、群體性事件、治安事件、公共衛(wèi)生事件、自然災害事故等各類公共突發(fā)性事故（件）的應急救援處置（實際工作中已在部分履行上述功能），真正實現(xiàn)由較單一的治安管理、社會服務功能向綜合性的應急管理和服務救援功能轉(zhuǎn)變。

（三）資源由單一向多元提升。110社會應急聯(lián)動工作涉及方方面面，不是僅靠哪個部門一家的力量就能做好的。建立110社會應急聯(lián)動工作機制，就是為了盡可能多地整合和利用各類社會資源，改變公安機關(guān)一家苦撐的局面，更好地為社會和群眾服務。為此，必須全面整合具有應急處置和緊急救援職能的部門及行業(yè)，使之在統(tǒng)一的體系下協(xié)調(diào)、有序地履行職責，確保最大限度地滿足社會和群眾的需求，真正實現(xiàn)由單一性的公安資源運用向多元化的社會資源運用轉(zhuǎn)變。

（四）手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代提升。110社會應急聯(lián)動工作面對的是社會和群眾的緊急求助，需要有快捷的反應速度，避免事態(tài)擴大、損失加劇、危害加重。為此，必須充分運用現(xiàn)代通信、信息技術(shù)手段，構(gòu)筑一個全方位、立體式、現(xiàn)代化的調(diào)度系統(tǒng)和網(wǎng)絡，做到扁平化指揮、可視化監(jiān)控，確保能快速調(diào)度處置力量，精確鎖定求助方位，全程掌控處置現(xiàn)場，真正實現(xiàn)由傳統(tǒng)手段向現(xiàn)代手段轉(zhuǎn)變。

三、完善110社會應急聯(lián)動工作機制的對策措施

110社會應急聯(lián)動工作機制應立足于 “破解難題、促進發(fā)展，提質(zhì)提效、服務社會”的方向，從現(xiàn)實出發(fā)，突出應急與服務并重，充分整合現(xiàn)有社會資源，充分發(fā)揮部門聯(lián)動優(yōu)勢，充分提升服務社會效能，從建好“五大機制”入手，真正做到“有呼必有應，人急我也急，整體能聯(lián)動，動后出成效”。

（一）建立健全組織領導機制。在紹興市政府層面成立由分管副市長牽頭，政府各相關(guān)部門和社會服務單位參加的110社會應急聯(lián)動工作領導小組，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)社會應急聯(lián)動工作。同時，將公安110指揮中心作為日常管理指揮的平臺，行使指揮調(diào)度、通報協(xié)調(diào)、裝備調(diào)用、檢查監(jiān)督等相應職權(quán)。應急聯(lián)動指揮中心可分設指揮調(diào)度組和考核監(jiān)督組。指揮調(diào)度組主要負責受理涉及應急聯(lián)動的各類報警求助、實時警情調(diào)度、處置過程監(jiān)控和處置結(jié)果的反饋；考核監(jiān)督組主要負責組織協(xié)調(diào)、綜合分析、情況通報、例會召集、監(jiān)督考核等工作。

（二）建立健全日常管理機制。制定110社會應急聯(lián)動工作實施方案，規(guī)范報警受理范圍、聯(lián)動部門職責、處置原則和程序等內(nèi)容。推行“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一考核”的“四統(tǒng)一”管理模式，為各單位的應急聯(lián)動處置車輛噴涂統(tǒng)一的外觀標識，為處置人員配置統(tǒng)一的應急聯(lián)動制式反光背心，以提升各聯(lián)動單位的認可度、向心力和榮譽感，進一步樹立110社會應急聯(lián)動的品牌和形象。建立聯(lián)動工作定期情況通報、報警回訪、工作例會等工作制度，加強與群眾之間、聯(lián)動部門之間的溝通交流，及時掌握聯(lián)動工作中出現(xiàn)的問題和不足，協(xié)調(diào)解決碰到的各類困難，使聯(lián)動工作邊運行邊完善。

（三）建立健全分級聯(lián)動機制。按照承擔的職責任務和服務民生的緊密程度，將聯(lián)動單位分為兩個等級，實施二級聯(lián)動架構(gòu)。其中，一級聯(lián)動部門主要承擔經(jīng)常性的應急處置、緊急救助和社會服務等工作，必須嚴格落實24小時專人值守，并做到“四定”（定值班場所、定應急處置隊伍、定應急處置交通工具、定職責任務）；二級聯(lián)動部門主要承擔非經(jīng)常性的應急處置、緊急救助和社會服務等工作，必須明確責任領導和聯(lián)系人，保證24小時通訊聯(lián)系暢通，確保發(fā)生緊急聯(lián)動事項時能聯(lián)得上、動得了。

（四）建立健全裝備保障機制。按照“立足實戰(zhàn)、急用先上、著眼長遠、逐步建設”的原則，在合理沿用公安原有設施的基礎上，進行全面擴展和升級，形成一張信息化、實時化、共享化的應急調(diào)度指揮網(wǎng)絡。突出公安指揮中心這個聯(lián)動中樞建設，增設110社會應急聯(lián)動專門調(diào)度臺和公共突發(fā)事件應急處置領導決策指揮室，裝載動態(tài)視頻、3G無線圖像傳輸、GPS定位等設施，使之成為集接警派警、處警跟蹤、動態(tài)監(jiān)控、集群尋呼、處置監(jiān)督、決策指揮等多項功能于一體的綜合性實戰(zhàn)平臺。搭建 應急聯(lián)動指揮中心與各聯(lián)動單位的網(wǎng)絡派單平臺和“短信群發(fā)系統(tǒng)”，實現(xiàn)“點對點”高效指揮和信息互通共享。加強各部門應急聯(lián)動專用裝備建設，一級聯(lián)動單位應設立24小時值班室，安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，配備專用應急聯(lián)動警情接收電腦、聯(lián)系固話、處置車輛，處置車輛統(tǒng)一安裝3G無線視頻系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)和無線對講系統(tǒng)；二級聯(lián)動單位應在固定場所配備專用應急聯(lián)動警情接收電腦和聯(lián)系固話。

（五）建立健全監(jiān)督考評機制。出臺110社會應急聯(lián)動工作考核細則，按照各單位承擔的聯(lián)動工作職責，采取日常抽查、每季通報、年度考核的形式進行檢查考核，并明確將社會應急聯(lián)動服務工作納入市政府對各部門的年終崗位目標考核范圍。及時落實工作獎懲，定期對聯(lián)動工作優(yōu)秀單位和個人進行表彰獎勵，以充分調(diào)動各聯(lián)動單位和工作人員的積極性；加強對各部門日常應急聯(lián)動工作落實情況的檢查，及時發(fā)現(xiàn)、督促糾正工作中暴露出來的各種問題，對造成嚴重后果的依法依紀追究責任，堅決杜絕有令不行、應而不急、聯(lián)而不動等問題的發(fā)生。

此外，在110社會應急聯(lián)動工作啟動運行階段，還需要著重抓好三項工作：一要提升隊伍素質(zhì)。重視110社會應急聯(lián)動服務隊伍與應急救援聯(lián)動隊伍的選配建設，把政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強的工作人員安排到聯(lián)動工作崗位上來。同時，要加強對相關(guān)工作人員的法律法規(guī)、業(yè)務技能、文明用語、儀表形象等方面的培訓，定期組織應急聯(lián)動實戰(zhàn)演練活動，力求建立一支責任心強、業(yè)務精通、作風正派、形象良好的應急聯(lián)動服務隊伍，提高社會應急聯(lián)動工作的服務質(zhì)量和效率，塑造良好形象。二要處理好部門間關(guān)系。目前，在處理綜合性事務方面，除了110應急聯(lián)動平臺外，還有市長熱線“12345”和便民服務中心。應清晰界定三者之間的職責，使三者分工明確，互為補充，做到既主動攬職，不推諉；又相互配合，不拆臺，共同服務社會和廣大群眾。此外，對于一些部門和行業(yè)自有的求助服務平臺，可根據(jù)實際需要與110應急聯(lián)動平臺互通互聯(lián)，為群眾提供多渠道的應急求助選擇。三要營造良好氛圍。通過廣播、電視、報刊和網(wǎng)絡，廣泛宣傳110社會應急聯(lián)動工作的主要內(nèi)容、職責分工和報警求助范圍等，進一步增強工作的透明度，提高群眾的知曉度，一方面使廣大群眾更好地運用、支持和監(jiān)督110社會應急聯(lián)動服務工作，另一方面也使各單位把110社會應急聯(lián)動當作展示本單位工作的重要平臺，進而增強主動服務的作為意識。

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1674-3040（2012）01-0040-04

2011-12-15

沈雄標，浙江省紹興市公安局黨委副書記、副局長。

（責任編輯：王玉葉）