□蔣朝棟，王 宏，王振挺

（中共寧波市委政法委員會，浙江寧波 315010）

○“楓橋經(jīng)驗”與和諧社會

深化基層和諧促進(jìn)工程 創(chuàng)新基層社會管理模式*
——以寧波市社會管理創(chuàng)新為例

□蔣朝棟，王 宏，王振挺

（中共寧波市委政法委員會，浙江寧波 315010）

面對轉(zhuǎn)型期社會矛盾、糾紛頻發(fā)的不爭事實，迫切需要積極探索加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新的新思路、新方法。寧波市幾年前就開始了創(chuàng)新基層社會管理、發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的嘗試，試圖走出一條既具有普世價值又彰顯自身特色的新路子，表現(xiàn)在：抓基層平安建設(shè)，推進(jìn)基層社會管理；抓基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)，拓展基層社會管理；抓基層和諧促進(jìn)工程建設(shè)，全面覆蓋基層社會管理。通過探索，寧波市各級政府基層執(zhí)政理念進(jìn)一步明晰，基層工作能力進(jìn)一步增強(qiáng)，出現(xiàn)了維穩(wěn)格局鞏固、和諧社會形成的良好局面。

基層和諧促進(jìn)工程；社會管理創(chuàng)新；寧波市

主持人：葉 新，古 敏

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)由封閉向開放的漸變式調(diào)整，過去高度統(tǒng)一、集中、關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的社會，正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦鄮в芯植啃?、分散性特征的社會，社會演化不同階段的碎片無規(guī)則地交織在一起，社會內(nèi)部脫節(jié)現(xiàn)象在增加，社會的張力在積蓄，潛藏的危機(jī)在不斷顯現(xiàn)。寧波作為浙江省乃至全國經(jīng)濟(jì)改革和社會發(fā)展的先行地區(qū)，在走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，更是在社會面上遇到了更多、更集中、更尖銳的困難和問題，也暴露出社會管理上存在不少薄弱環(huán)節(jié)，基層社會管理模式亟待新的探索和突破。

一、基層社會管理面臨的多重挑戰(zhàn)

當(dāng)前，社會矛盾問題多發(fā)多樣，社會管理形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，現(xiàn)行社會管理模式越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，其基礎(chǔ)性和有效性正遭受越來越多的質(zhì)疑，也使得整個轉(zhuǎn)型期社會變遷所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性應(yīng)力越來越明顯地在社會各個層面尤其是在基層體現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)更加開放、社會需求更加多樣、社會心態(tài)更加復(fù)雜、社會矛盾更加突出，這對基層社會管理提出了新的更大的挑戰(zhàn)。

（一）更加開放的社會結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)由封閉向開放的歷史性轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)逐漸解體，社會結(jié)構(gòu)由封閉轉(zhuǎn)向開放，由簡單轉(zhuǎn)向多元，新的社會群體開始產(chǎn)生，新的社會組織逐步出現(xiàn)。特別是在城鄉(xiāng)流動大潮中，城市流動人口總數(shù)不斷增長，有的中小城鎮(zhèn)流動人口數(shù)量甚至超過本地戶籍人口，大量流動人口一方面在城市尋找著就業(yè)機(jī)會和發(fā)展機(jī)遇，另一方面其中相當(dāng)一部分人并不能完全融入其中，漂泊感十分普遍和強(qiáng)烈，社會認(rèn)同和歸屬感較差，由此產(chǎn)生了一系列社會問題。同時，隨著整個社會的開放性、流動性不斷增強(qiáng)，越來越多的“單位人”變成“社會人”，新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織快速發(fā)展，“草根社會組織”大量涌現(xiàn)，借助各種載體存在的松散型準(zhǔn)社會組織，如老鄉(xiāng)會、同學(xué)會、校友會、網(wǎng)友會、興趣小組、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)組織等，逐漸成為人們生產(chǎn)、生活和精神的依托和歸屬。這些新產(chǎn)生的社會群體和社會組織不僅導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的調(diào)整，也使得社會管理領(lǐng)域空前擴(kuò)張，使我們面臨著許多從未遇到的新情況新問題，如果不對這些新情況新問題加以有效的規(guī)范和引導(dǎo)，就會影響社會的和諧穩(wěn)定。

（二）更加多樣的社會需求的挑戰(zhàn)。我國社會已實現(xiàn)物資從匱乏到豐裕、生活從溫飽到小康的轉(zhuǎn)變，人們在生存型需求得到滿足的同時，越來越關(guān)注和重視發(fā)展型需求。特別是自我發(fā)展需求越來越強(qiáng)烈，更加注重人力資源開發(fā)和人力資本投入，更加注重精神文化投資和消費(fèi)，希望能更加全面地發(fā)展；自身權(quán)利需求越來越強(qiáng)烈，更加希望有表達(dá)的權(quán)利、參與的權(quán)利，更加希望自己的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等能得到保障和實現(xiàn)；社會安全需求越來越強(qiáng)烈，尤其是在當(dāng)前各項制度不健全、不完善，實際工作不到位、不得力的情況下，更加渴望能夠擁有與日益提高的生活質(zhì)量相適應(yīng)的社會保障體系。但是，由于傳統(tǒng)的社會需求滿足方式和手段的有效性正在減弱，而新的社會需求滿足方式尚未完全形成，人們在生活上、心靈上都缺乏保障感，對社會的不滿情緒、對基層政府的不信任情緒潛滋暗長，這對基層社會管理無疑是一個新的挑戰(zhàn)。

（三）更加復(fù)雜的社會心態(tài)的挑戰(zhàn)。改革開放之初，針對阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行了改革，當(dāng)時提出的“聚精會神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展”成為了時代的共識，允許一部分地區(qū)和一部分人先富起來、以先富帶后富的觀念也逐步被人們所認(rèn)可。但隨著改革的深入、開放的擴(kuò)大和財富的累積，貧富差距逐步拉大，利益群體逐步形成，犯罪問題日益突出，加上大眾化、便捷化和互動化的信息傳播工具的放大效應(yīng)，社會不良風(fēng)氣和網(wǎng)絡(luò)不良文化迅速滋生蔓延，急劇沖擊著人們的人生觀、世界觀和價值觀，人們對待改革的心態(tài)發(fā)生了變化，一部分人特別是那些在改革中利益受損的群體心理承受力普遍變得脆弱，對改革開始持懷疑甚至抵觸態(tài)度，仇富、仇官、仇警心理在少數(shù)人心中滋生，這些都對基層社會管理構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（四）更加突出的社會矛盾的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國正處于利益分化階段向利益整合階段轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時期，社會成員受益不均、社會政策調(diào)整和政府管理行為失當(dāng)?shù)葐栴}時有發(fā)生，而經(jīng)濟(jì)高速增長的邊際效應(yīng)出現(xiàn)的衰減趨勢，無疑更加劇了利益分化、利益博弈和利益沖突的勢頭，各種社會問題和矛盾紛呈迭現(xiàn)，諸如房市調(diào)整、股市下挫、物價上漲、失業(yè)增加、環(huán)境污染、征地拆遷、社會保障等引發(fā)矛盾的因素持續(xù)增多，有些甚至更趨尖銳，極易形成社會熱點(diǎn)問題，影響正常社會秩序，成為影響地方經(jīng)濟(jì)社會政治穩(wěn)定的突出問題，這也是基層社會管理需要應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。

二、寧波市基層社會管理的現(xiàn)狀分析

寧波市在發(fā)展進(jìn)程中同樣也遇到了上述這些“成長的煩惱”，甚至在某些層面上表現(xiàn)得還要突出。于是，寧波市幾年前就開始了創(chuàng)新基層社會管理、發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的嘗試，試圖走出一條既具有普世價值又彰顯自身特色的新路子。寧波之所以開展這一探索，很大程度上是基于上述挑戰(zhàn)而內(nèi)生的強(qiáng)烈危機(jī)感，更是在傳統(tǒng)的基層社會管理單元逐漸萎縮、癱瘓乃至瀕臨解體，新的社會管理單元尚未真正占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，所展現(xiàn)的應(yīng)時順勢、主動為之的社會責(zé)任感。鑒此，在回顧寧波市基層社會管理演變歷程的同時，有必要及時對取得的初步成效進(jìn)行總結(jié)，并認(rèn)真檢討存在的不足之處，以更好地推進(jìn)這項工作。

（一）探索歷程。

1.基層社會管理的起步推進(jìn)——基層平安建設(shè)。從2001年起，寧波市就根據(jù)城市社區(qū)改革實際，積極鼓勵各地自下而上地進(jìn)行基層平安創(chuàng)建的具體實踐，在全省率先開展“平安鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）”創(chuàng)建活動，特別是海曙、余姚還分別進(jìn)行了深化社會治安綜合治理工作試點(diǎn)，首次提出了開展創(chuàng)建“平安大區(qū)”、“平安余姚”活動的新思路。2004年，省委作出建設(shè)“平安浙江”的戰(zhàn)略決策以后，寧波市在總結(jié)先前基層平安建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，一方面努力完善市縣兩級組織體系，不斷健全平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)縣級政法委能力建設(shè)，為“平安寧波”建設(shè)的深入開展提供堅實的保障；另一方面進(jìn)一步深化、細(xì)化全市平安建設(shè)，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向抓好基層、夯實基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面推廣綜治工作中心，在社區(qū)穩(wěn)步推行綜治警務(wù)室，在企業(yè)、校園、商場、市場等其他基層單位布點(diǎn)構(gòu)筑綜治工作網(wǎng)絡(luò)，從而初步搭建了基層社會管理的實踐平臺。目前，寧波所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已建立綜治工作中心，其中市級示范綜治工作中心77個，示范創(chuàng)建率達(dá)到51%，較大村、社區(qū)和200人以上規(guī)模企業(yè)綜治工作室建成率達(dá)到100%。

2.基層社會管理的拓展延伸——基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)。從2008年起，寧波市根據(jù)省委“金華會議”精神，通過召開平安基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)會，制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)平安基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)的實施意見》，明確了三年工作目標(biāo)，落實了基層政法綜治組織建設(shè)達(dá)到組織建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、工作機(jī)制系統(tǒng)化、硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、領(lǐng)導(dǎo)保障制度化、經(jīng)費(fèi)來源多元化的平安基層基礎(chǔ)規(guī)范化要求，確保建立健全覆蓋基層、整體聯(lián)動的平安基層基礎(chǔ)規(guī)范化組織體系。同時，寧波還按照“五化”標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)綜治工作中心建設(shè)為主線，通過開展示范創(chuàng)建活動，提高規(guī)范化建設(shè)水平，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心的平臺優(yōu)勢和輻射功能。一方面完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心工作制度、各組成部門工作職責(zé)、部門協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，健全綜治工作中心調(diào)查研究、計劃部署、工作例會、情況報告、督查督辦、內(nèi)部管理、考核獎懲等各項工作機(jī)制；另一方面進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)（村）、規(guī)模企業(yè)綜治工作室議事、例會、報告、通報、隊伍管理、檢查考核、基本臺賬等工作制度，確保在社會治安綜合治理工作體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前，寧波市基層公安派出所等級創(chuàng)建面、基層省級“五好”法庭達(dá)標(biāo)率、規(guī)范化司法所省定指標(biāo)完成率均達(dá)到100%，村（社區(qū)）治保委員會和人民調(diào)解委員會建成率達(dá)到100%。到本階段，寧波在行政架構(gòu)上基本形成了基層社會管理的網(wǎng)絡(luò)體系。

3.基層社會管理的全面覆蓋——基層和諧促進(jìn)工程建設(shè)。寧波市在基層基礎(chǔ)建設(shè)上投入大量人力、物力、財力的同時，發(fā)現(xiàn)平安建設(shè)、維護(hù)穩(wěn)定和綜治工作領(lǐng)域特別是基層社會管理領(lǐng)域的新情況、新問題還在不斷涌現(xiàn)。該市有關(guān)部門對此進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)研，并認(rèn)為這很大程度上與基層服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)未能真正達(dá)到“縱向到底、橫向到邊”有關(guān)。為此，寧波市在慈溪、余姚、海曙等地探索實踐的基礎(chǔ)上，從2008年起連續(xù)兩年由市委辦公廳、市政府辦公廳制定下發(fā)實施意見和指導(dǎo)意見，在全市從城市社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)和外來人口集居地四個不同層面，全力推進(jìn)基層和諧促進(jìn)工程建設(shè)，又一次率先在全省開展了平安建設(shè)和綜治、維穩(wěn)工作網(wǎng)絡(luò)向最基層延伸的探索創(chuàng)新。2009年，市政府還將“全面實施基層和諧促進(jìn)工程”列入民生十方面實事內(nèi)容，作為政府保發(fā)展、保民生、保穩(wěn)定的重點(diǎn)工作。省委趙洪祝書記也在全省堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”、深化基層平安建設(shè)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會上提出：要“把堅持和發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗’與全面推廣基層‘和諧促進(jìn)工程’結(jié)合起來，……實現(xiàn)平安建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和措施向基層最末端拓展延伸”?；鶎雍椭C促進(jìn)工程自開展以來，作為寧波市新時期創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)的有力舉措，作為進(jìn)一步深化“平安寧波”建設(shè)的重要載體，也作為新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理、促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定的有效途徑，已經(jīng)基本實現(xiàn)“社會管理終端化、力量整合兼容化、訴求解決初始化、工作保障常態(tài)化”的目標(biāo)要求。到2010年11月底，全市已在2450個村、418個社區(qū)、1013家200人以上企業(yè)建立了和諧促進(jìn)會，建成率分別達(dá)到94.5%、99.1%和79.6%，在100幢商務(wù)樓宇建立了185個和諧促進(jìn)小組，和諧促進(jìn)員總數(shù)17.2萬余名，其中外來人員會員8.2萬余名，近1.3萬優(yōu)秀外來人員擔(dān)任理事以上職務(wù)。至此，寧波市基層社會管理網(wǎng)絡(luò)在整體布局上已基本實現(xiàn)全覆蓋。

（二）初步成效。

1.變管理為治理，基層執(zhí)政理念進(jìn)一步明晰。在逐層構(gòu)筑基層綜治網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，積極向下延伸工作網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)和諧促進(jìn)會、和諧促進(jìn)小組、和諧促進(jìn)員三級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，繼續(xù)把社會管理和服務(wù)的觸角延伸至千家萬戶，使管理、服務(wù)、教育群眾與維護(hù)群眾權(quán)益有機(jī)地結(jié)合在一起，促進(jìn)了政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動，在領(lǐng)導(dǎo)方法上實現(xiàn)了由行政命令向教育引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，在管理方式上實現(xiàn)了由簡單管理向綜合服務(wù)的轉(zhuǎn)變，在工作方法上實現(xiàn)了由堵截向疏導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，總體上形成了全方位服務(wù)群眾的基層執(zhí)政理念。特別是慈溪市依托和諧促進(jìn)會，動員整合政府部門、村居社區(qū)、企業(yè)單位、新老市民等各層次、各領(lǐng)域、各方面力量，因地制宜把轄區(qū)195個村（社區(qū)）按網(wǎng)格劃分為892片3417組；近年來，該市運(yùn)用這一組織網(wǎng)絡(luò)共開展各類志愿者活動5300人次，為民服務(wù)10萬余人次，募集幫扶資金近千萬元，幫扶困難人員25000多名，80%以上的矛盾糾紛解決在村一級，做到了網(wǎng)格到片組、服務(wù)到家庭、管理到末端、覆蓋全社會，也打破了以往在社會管理與公共服務(wù)中的“兩張皮”現(xiàn)象。

2.變分力為合力，基層工作能力進(jìn)一步增強(qiáng)。通過組建統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心及其指導(dǎo)下的村、社區(qū)、企業(yè)綜治工作網(wǎng)絡(luò)，全面推進(jìn)“基層和諧促進(jìn)工程”，既實現(xiàn)了綜治、信訪、司法行政等部門集中辦公、統(tǒng)一運(yùn)作，統(tǒng)籌整合了綜治、信訪、司法、社會事務(wù)、流動人口等職能部門力量，又聚合了平安信息員、社區(qū)工作者、優(yōu)秀外來人員，以及社區(qū)保安員、治安協(xié)管員和計生協(xié)管員等社會工作隊伍，廣泛吸收了樓道（墻門）長、村民小組長、企業(yè)班組長等基層管理骨干，還把基層轄區(qū)的相關(guān)部門、企事業(yè)等作為團(tuán)體會員納入了基層和諧促進(jìn)工程范疇，有效整合了原有的基層社會管理資源存量，進(jìn)一步實現(xiàn)了配置優(yōu)化，改變了原來工作職能任務(wù)交叉重復(fù)、工作力量捉襟見肘的局面，真正形成了化解社會矛盾、處置突發(fā)事件和綜合社會事務(wù)的合力，起到了“一加一大于二”的效果。如海曙區(qū)在既有的和諧促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合與民生休戚相關(guān)的政府部門、與社區(qū)服務(wù)密切相關(guān)的社會資源、與社區(qū)建設(shè)責(zé)任連帶的服務(wù)管理人員，組建社區(qū)和諧促進(jìn)服務(wù)團(tuán)隊，并發(fā)揮團(tuán)隊成員綜合素質(zhì)好、會做群眾工作的優(yōu)勢，變“單一服務(wù)管理”為“復(fù)合型服務(wù)管理”，有效提升了街道、社區(qū)接待服務(wù)群眾和化解矛盾糾紛的能力。

3.變被動為主動，基層維穩(wěn)格局進(jìn)一步鞏固。在基層和諧促進(jìn)工程的構(gòu)架下，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心、村（社區(qū)）和企業(yè)綜治室等基層綜治工作平臺和工作網(wǎng)絡(luò)，有效銜接基層和諧促進(jìn)員隊伍、群防群治隊伍、志愿者隊伍等基層組織隊伍，進(jìn)一步突破了時間、空間和權(quán)力分層的限制，并充分利用了和諧促進(jìn)員生活在群眾中的便利條件，把關(guān)注民生的著眼點(diǎn)進(jìn)一步前移到社會管理的最基層，使維穩(wěn)工作網(wǎng)絡(luò)的觸角真正延伸到基層最末端，在基層源頭就能及時預(yù)防和減少影響社會穩(wěn)定的隱患，從而掌握了發(fā)現(xiàn)問題隱患和化解突發(fā)事件的主動權(quán)。如江東區(qū)通過“社區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”機(jī)制平臺，密切關(guān)注在網(wǎng)上出現(xiàn)的苗頭性、傾向性矛盾糾紛，并安排專職社工通過網(wǎng)絡(luò)溝通平臺及時與當(dāng)事人取得聯(lián)系，發(fā)布安撫性、解釋性公告等方式，迅速穩(wěn)定網(wǎng)民與居民群眾情緒，使矛盾糾紛在網(wǎng)上萌芽階段就得以解決。2009年以來，該區(qū)運(yùn)用這一機(jī)制共發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性網(wǎng)絡(luò)矛盾糾紛412起，成功化解410起。

4.變排斥為融合，基層和諧社會進(jìn)一步形成?；鶎雍椭C促進(jìn)工程在寧波的不斷深入推進(jìn)，在本地人與流動人口之間搭建了一個交流平臺，培育了一批活動載體，日益成為新老市民交流溝通、政治參與、共同服務(wù)、組織動員和融合共進(jìn)的橋梁和紐帶。特別是各地堅持以活動促交流、以服務(wù)促融合、以參與促管理、以凝心聚力促和諧建設(shè)，大力培育形成各具特色的服務(wù)品牌，如慈溪“小強(qiáng)熱線”和450個需求服務(wù)站、余姚“互融共建文化聯(lián)誼會”、江東“外來雷鋒團(tuán)”、海曙萬余名和諧促進(jìn)員等成為新老市民的暖心橋、愛心路。與此同時，寧波市還更加注重對特殊人群的人性化服務(wù)管理，切實以歸正矯正和預(yù)防違法犯罪為重點(diǎn)，通過開展“社區(qū)矯正陽光志愿者行動”、“未成年人保護(hù)行動”等，幫助特殊人群更好地融入社會，從而進(jìn)一步在基層形成了各類社會群體共同參與、共同建設(shè)、共促社會和諧的良好局面。

（三）存在不足。

1.運(yùn)作機(jī)制失范。從近幾年的情況看，寧波市各地各部門都在著力采取有效措施，完善工作機(jī)制，探索實踐加強(qiáng)基層社會管理的有效途徑，但是，基層社會管理運(yùn)行機(jī)制在總體架構(gòu)上還缺乏系統(tǒng)的設(shè)計，一些制度在參與基層社會管理實際運(yùn)行的過程中，其有效性相對不足，在梳理復(fù)雜利益關(guān)系、破解社會管理難題上，不時呈現(xiàn)出步履維艱之態(tài)。

2.管理手段缺失。涉及基層社會管理的部門眾多、職能交叉、力量分散且各自為政，容易出現(xiàn)推諉、扯皮的局面；加上基層社會管理的相關(guān)法律法規(guī)滯后，而市場調(diào)節(jié)機(jī)制作用發(fā)揮由于其固有的滯后性，也容易出現(xiàn)基層社會管理的“真空地帶”；另外，基層組織特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村居（社區(qū)）沒有法定的管理權(quán)限，也未經(jīng)有關(guān)部門的授權(quán)，在履行社會管理職能時往往成效甚微，難以為繼。

3.組織協(xié)調(diào)乏力。一些基層組織威信不高，習(xí)慣于依賴自上而下的行政推動來開展工作，缺乏做群眾工作的能力，無法有效凝聚動員群眾積極參與和支持基層社會管理工作，同時在面對各種新情況、新問題時，工作理念、手段與現(xiàn)代社會要求明顯脫節(jié)，缺乏解決群眾問題的能力，這也是一些基層矛盾不斷升級的重要因素。

三、創(chuàng)新基層社會管理的幾點(diǎn)建議

新時期推進(jìn)基層社會管理模式創(chuàng)新，促進(jìn)基層社會良性運(yùn)行與和諧發(fā)展，關(guān)鍵是要以滿足公共需求和消除問題隱患為導(dǎo)向，理順基層社會多元管理主體關(guān)系，系統(tǒng)整合基層社會管理機(jī)制，精細(xì)調(diào)整基層社會管理方式，形成多維度的、具有充分吸納能力的社會整合框架。

（一）培育管理主體，推動基層社會管理多元化。

1.重建基層治理架構(gòu)。圍繞強(qiáng)化基層社會管理，改變傳統(tǒng)單純依賴行政力量的工作模式，通過構(gòu)建以全體會議、代表會議、議事會議、協(xié)商會議等法定自治平臺為主，以和諧促進(jìn)會等非法定平臺為輔的公共權(quán)力參與平臺，并有效發(fā)揮基層行政組織的利益整合與協(xié)調(diào)功能，規(guī)范基層民主的形式和程序，完善基層民主決策和群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善基層社會組織的利益表達(dá)功能，在基層構(gòu)建完善以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、綜治組織具體實施、和諧促進(jìn)會等社會融合組織為依托、和諧促進(jìn)員為主體的基層和諧促進(jìn)工程體系，最終形成基層政府調(diào)控機(jī)制與社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、基層政府行政功能與社會自治功能互補(bǔ)、基層政府管理力量與其他社會管理力量互動的多元治理結(jié)構(gòu)。

2.重構(gòu)群眾參與渠道。著眼增強(qiáng)基層自治功能，進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以更加積極主動的精神，在黨組織與黨員、黨員與群眾之間構(gòu)建起完善的服務(wù)體系和服務(wù)機(jī)制，特別是通過基層和諧促進(jìn)工程的運(yùn)作，廣泛發(fā)動和吸收黨員和群眾積極分子擔(dān)任和諧促進(jìn)員，積極發(fā)揮先鋒模范作用，參與為民服務(wù)志愿活動。強(qiáng)化基層黨組織自身的協(xié)調(diào)作用，在基層各個自治單元充分運(yùn)用重大事務(wù)公決會、民情懇談會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、工作聽證會和民主評議會、“村民說事”等形式，推動廣大群眾在自主參與過程中學(xué)會民主意識、學(xué)會組織秩序、學(xué)會互相支持，全面提升社會整體的自我服務(wù)功能，滿足群眾需求。同時，通過建立健全專家咨詢和論證制度、社會公示和聽證制度、信訪制度等，包括在網(wǎng)上開通便民投訴信箱、開辟政務(wù)論壇專區(qū)、開展網(wǎng)民在線交流等，保障公眾以積極、負(fù)責(zé)、合法和理性的姿態(tài)有序參與社會管理。

3.重塑基層組織形象。基層組織尤其是基層黨委政府要樹立群眾意識，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下的群眾工作，著力在密切聯(lián)系群眾、有效組織群眾、熱忱服務(wù)群眾上下功夫，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，促進(jìn)黨群、干群關(guān)系的和諧。改變以行政手段為主的社會管理方式和單向包攬的服務(wù)管理方式，通過訴求受理機(jī)構(gòu)（如社區(qū)服務(wù)站、綜治工作室、社情民意接待站等）與和諧促進(jìn)會等社會融合組織的互動配合，探索建立制度化的、自下而上的社區(qū)民意監(jiān)測和迅速回應(yīng)系統(tǒng)，及時了解把握群眾的困難、思想情緒以及利益群體間的矛盾，形成基層辦理居民訴求的快捷通道，增強(qiáng)群眾對基層組織的認(rèn)同感，努力實現(xiàn)引導(dǎo)群眾、凝聚力量的目的。同時，充分利用基層和諧促進(jìn)工程的五大互助式服務(wù)平臺（即志愿活動、地企共建、溝通服務(wù)、文體活動、政治工作等），配合推廣“社區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”制度，探索建立基層內(nèi)部溝通交流機(jī)制，理順基層各類組織之間、群眾之間、組織與群眾之間的關(guān)系，努力在基層營造互動、和諧而充滿活力的生動局面。

（二）優(yōu)化管理機(jī)制，推動基層社會管理系統(tǒng)化。

1.優(yōu)化綜治平臺運(yùn)行機(jī)制。繼續(xù)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心規(guī)范化建設(shè)為抓手，充分發(fā)揮基層綜治委（辦）的牽頭協(xié)調(diào)優(yōu)勢，通過規(guī)范實施對基層社會管理工作的組織指揮權(quán)、力量調(diào)配權(quán)、檢查指導(dǎo)權(quán)、績效考核和責(zé)任查究建議權(quán)等，推動基層綜治、維穩(wěn)、信訪、司法等資源在職能上融合、在力量上整合、在工作上配合，并通過強(qiáng)化綜治工作中心與各類綜治工作室的工作銜接，綜治組織與和諧促進(jìn)團(tuán)隊的業(yè)務(wù)銜接，監(jiān)控系統(tǒng)與治安巡防隊伍的動態(tài)銜接，工作力量與綜合信息系統(tǒng)的人機(jī)互動，實現(xiàn)矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會治安聯(lián)防、突出問題聯(lián)治、重點(diǎn)工作聯(lián)勤、基層平安聯(lián)創(chuàng)，形成以基層黨政組織為核心、基層自治組織為基礎(chǔ)、基層政法綜治組織為骨干的基層社會管理網(wǎng)絡(luò)平臺。

2.優(yōu)化服務(wù)團(tuán)隊運(yùn)行機(jī)制。在服務(wù)團(tuán)隊的結(jié)構(gòu)上，以精簡、高效為原則，以區(qū)域單元（根據(jù)社區(qū)、村居、企業(yè)分布實際，視情況進(jìn)行劃分）為基本網(wǎng)格，以服務(wù)區(qū)域群眾為宗旨，以和諧促進(jìn)員為核心，充分整合區(qū)域資源，組建由緊密型工作者（由相關(guān)街道、社區(qū)、村居、企業(yè)干部及有關(guān)職能部門派遣人員組成，側(cè)重于為社區(qū)提供服務(wù)管理保障）和松散型志愿者（由生活在區(qū)域單元內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、離退休干部及教師、醫(yī)生、律師、物業(yè)管理負(fù)責(zé)人等組成，側(cè)重于為社區(qū)提供服務(wù)管理信息，并配合做好服務(wù)管理保障）組成的和諧促進(jìn)服務(wù)支援團(tuán)隊，促進(jìn)和諧促進(jìn)隊伍多元化、專業(yè)化。在服務(wù)團(tuán)隊的職能上，積極發(fā)揮和諧促進(jìn)員的“尖兵”作用，并充分考慮服務(wù)團(tuán)隊成員個人的崗位職責(zé)、專業(yè)特長以及群眾真實需求等因素，為區(qū)域群眾提供“菜單式”服務(wù)，主要通過和諧促進(jìn)員對服務(wù)區(qū)域的經(jīng)常性走訪聯(lián)系、溝通交流，及時掌握社情民意；通過組織團(tuán)隊成員主動深入宣講、模范帶頭示范、引導(dǎo)群眾依法維權(quán)等，促進(jìn)政策法規(guī)在基層的有效落實；通過發(fā)揮團(tuán)隊成員專長，協(xié)助基層各個自治單元妥善調(diào)處化解各類矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素；通過開展團(tuán)隊化服務(wù)、主題化服務(wù)、個性化服務(wù)，切實增強(qiáng)聯(lián)系服務(wù)群眾的實效性。在服務(wù)團(tuán)隊的資金籌措上，從單純以財政支持為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦龀帧⑸鐣柚?、自主籌措、公益基金資助等多元化投入方式，并建立規(guī)范的資金管理監(jiān)督制度。

3.優(yōu)化社會力量聯(lián)動機(jī)制。充分發(fā)揮基層行政組織的綜合作用，通過倡導(dǎo)支持、建立規(guī)范發(fā)展的制度體系等途徑，積極培育、規(guī)范和引導(dǎo)和諧促進(jìn)員隊伍、志愿者隊伍、群防群治隊伍等各類社會組織協(xié)同參與基層社會管理，逐步形成政府購買服務(wù)、社區(qū)提供服務(wù)、社會組織生產(chǎn)服務(wù)、群眾消費(fèi)服務(wù)的基層服務(wù)良性互動格局。充分發(fā)揮和諧促進(jìn)隊伍的融合作用，順應(yīng)基層社會需求，在原有和諧促進(jìn)會的基礎(chǔ)上，構(gòu)建形成專職與兼職相結(jié)合、專業(yè)與志愿相結(jié)合的和諧促進(jìn)服務(wù)團(tuán)隊，通過團(tuán)隊成員的多樣化應(yīng)對社區(qū)需求的復(fù)雜化，通過團(tuán)隊人員的專業(yè)化應(yīng)對群眾需求的多樣化，通過團(tuán)隊整體的多功能化解決基層自身無法解決的問題。同時，充分發(fā)揮群防群治隊伍的補(bǔ)充作用，完善新形勢下群防群治的組織形式、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作運(yùn)行和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并按照市場化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化管理、規(guī)范化服務(wù)、區(qū)域化整合的思路，促進(jìn)群防群治隊伍在發(fā)揮協(xié)助社會管理作用上達(dá)到最優(yōu)化。

（三）轉(zhuǎn)變管理方式，推動基層社會管理精細(xì)化。

1.注重強(qiáng)化服務(wù)管理。通過發(fā)揮基層黨組織凝聚人心、協(xié)調(diào)各方的作用，引導(dǎo)整合行政部門力量、社會服務(wù)力量、和諧促進(jìn)力量，明確基層服務(wù)管理各個主體的角色定位和職能分工，制定服務(wù)流程、工作規(guī)范和制度，有效厘清基層服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公共服務(wù)項目。同時，充分挖掘基層和諧促進(jìn)組織的綜合便民服務(wù)功能，按區(qū)域分流社會公共服務(wù)壓力，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)力量支撐，分擔(dān)基層黨建、人口計生、治安巡防、志愿服務(wù)、法律援助、社區(qū)矯正、優(yōu)撫安置、社會救助等各類服務(wù)管理工作，從而構(gòu)建并完善集行政代理服務(wù)、社會公共服務(wù)、群眾自我服務(wù)于一體的基層社會服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。

2.注重強(qiáng)化前置管理。立足于從源頭上預(yù)防、減少和杜絕基層社會問題的產(chǎn)生，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的和諧促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，充分發(fā)揮和諧促進(jìn)團(tuán)隊熟悉社情、深入基層、貼近群眾的優(yōu)勢，積極發(fā)動區(qū)域群眾開展守望相助，著力從傳統(tǒng)的靜態(tài)管理、事后處理向動態(tài)的隱患治理和事前防范、過程管理轉(zhuǎn)變，切實增強(qiáng)解決問題的前瞻性和主動性，確保在第一時間掌握群眾利益訴求、調(diào)處基層矛盾糾紛。同時，通過風(fēng)險評估、預(yù)測預(yù)警工作的實施，積極構(gòu)建基層社會管理的預(yù)警指標(biāo)和分析體系，加強(qiáng)對引發(fā)危機(jī)的各種因素進(jìn)行控制預(yù)警，努力糾正基層社會管理問題的初始擾動，防止其發(fā)展慣性造成不良后果。

3.注重強(qiáng)化目標(biāo)管理。立足于完善基層社會發(fā)展評價指標(biāo)體系和基層社會目標(biāo)管理考核體系，深入研究開發(fā)適應(yīng)基層社會管理和調(diào)控所需要的社會指標(biāo)，確立、分解、落實基于群眾滿意基礎(chǔ)上的，與基層社會管理網(wǎng)格單元各層級目標(biāo)任務(wù)相銜接的基層社會管理目標(biāo)。建立健全目標(biāo)考核激勵約束機(jī)制，增加基層評議、投票測評、結(jié)果公示等社會監(jiān)督程序，形成工作問責(zé)、糾錯和激勵機(jī)制，在推進(jìn)目標(biāo)考核科學(xué)化民主化的同時，增強(qiáng)對目標(biāo)執(zhí)行的控制力，推進(jìn)目標(biāo)考核結(jié)果的效用化。

4.注重強(qiáng)化常態(tài)管理。在加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的同時，充分運(yùn)用基層現(xiàn)有資源，積極探索創(chuàng)新基層和諧促進(jìn)工程運(yùn)行的有效載體和活動形式，著力加強(qiáng)對現(xiàn)有服務(wù)管理手段的整合和相關(guān)配套制度的完善，在吸引、吸納基層群眾經(jīng)常性參與的同時，努力增強(qiáng)基層社會管理的向心力、實效性。在此基礎(chǔ)上，立足于建立常規(guī)性的管理措施和落實長效性的運(yùn)行制度，積極推進(jìn)綜治工作體系與和諧促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的有效融合，在基層大力推行公共信息透明化、公共溝通及時化、公共質(zhì)詢定期化、公共監(jiān)督日常化、公共評價制度化等工作流程，協(xié)助行政部門增強(qiáng)適應(yīng)基層、回應(yīng)基層、服務(wù)基層的能力，切實推動基層社會管理模式從突擊式、運(yùn)動式向常態(tài)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，真正形成依法管理、規(guī)范管理、有序管理的基層社會常態(tài)管理格局。

D616

A

1674-3040（2012）01-0020-06

2011-04-25

蔣朝棟，中共浙江省寧波市委政法委員會副書記；王宏，該市綜治辦副主任；王振挺，該市政法委辦公室主任科員。

*該論文獲2010年浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果三等獎。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）