宋 立

應(yīng)強化宏觀性戰(zhàn)略性政策研究

宋 立

一、宏觀性、戰(zhàn)略性研究尚未得到足夠重視

長期以來，受各種因素影響，我國社會科學(xué)研究并沒有獲得自然科學(xué)研究一樣的地位。雖然改革開放以來，國家對社會科學(xué)有所重視，相繼成立了包括宏觀性、戰(zhàn)略性研究的相關(guān)社會科學(xué)研究機構(gòu)，但在具體工作層面，包括宏觀性、戰(zhàn)略性研究在內(nèi)的社會科學(xué)研究并沒有真正被重視，以致一些社會科學(xué)研究項目乃至學(xué)科發(fā)展不得不依靠“搭便車”方式。如改革開放之初，“軟科學(xué)”概念的提出和相關(guān)學(xué)部的設(shè)立，使得管理科學(xué)等部分學(xué)科通過搭自然科學(xué)的便車得以快速發(fā)展。但總體來看，能夠“搭便車”發(fā)展的，也僅僅包含了與自然科學(xué)直接相關(guān)的一小部分，并不能全面覆蓋社會科學(xué)全部。

一是“創(chuàng)收體制”影響戰(zhàn)略性研究機構(gòu)發(fā)展并弱化了宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究。以國家財政“甩包袱”為初衷的“創(chuàng)收機制”，實際上引發(fā)了事業(yè)單位分化，并在一定程度上削弱了宏觀性、戰(zhàn)略性研究尤其是政策研究。從根本上來說，“創(chuàng)收體制”適合以微觀研究為主、具有直接市場價值的部分研究機構(gòu)，不適合宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性研究機構(gòu)。因為在“創(chuàng)收體制”下，為保障生存，從事宏觀性、戰(zhàn)略性研究的機構(gòu)和人員不得不進行微觀性、短期性的研究項目，同時在宏觀性、戰(zhàn)略性和微觀性、市場性研究兩條戰(zhàn)線作戰(zhàn)。這樣，既不能一心一意地進行宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究，也不愿心甘情愿地轉(zhuǎn)而進行微觀性、市場性項目研究，從而導(dǎo)致既不能專業(yè)化、高水平地完成從外部承攬的微觀研究任務(wù)，也不能全神貫注地持續(xù)保障內(nèi)部下達的宏觀性、戰(zhàn)略性研究任務(wù)。20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟加速發(fā)展和咨詢服務(wù)市場發(fā)育，直接面對市場的事業(yè)單位逐漸發(fā)展壯大，但以宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究為主的事業(yè)單位則相對萎縮。這些單位經(jīng)費保障程度不斷降低，骨干人員逐漸流失，不得不通過“以外養(yǎng)內(nèi)、以微觀養(yǎng)宏觀、以市場養(yǎng)政策”來勉強維持。

二是宏觀性、戰(zhàn)略性研究機構(gòu)情況有所改善但并未根本改觀。近年來，一方面“科教興國”戰(zhàn)略為社會科學(xué)研究提供了一次新的“搭便車”機會，大學(xué)的社會科學(xué)院系隨之得到了比較多的經(jīng)費支持，但主要是基礎(chǔ)性、純學(xué)術(shù)性研究，社會科學(xué)從總體上仍然沒有得到應(yīng)有且全面的重視。另一方面隨著國家財政狀況改善，社會科學(xué)研究經(jīng)費有所增加，對政策性、戰(zhàn)略性研究的投入有所提高，但仍然不能滿足高質(zhì)量政策研究的實際需要，支持力度既不能和自然科學(xué)、大學(xué)社會科學(xué)院系相比，更不能和金融機構(gòu)等專業(yè)市場性機構(gòu)相比?？傮w而言，國家對宏觀性、戰(zhàn)略性研究尤其是超前性研究關(guān)注不夠充分，沒有從體制機制上形成有利于宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究的環(huán)境和條件，宏觀性、戰(zhàn)略性研究單位的困境仍然沒有根本改觀，骨干人員流失、招不到理想新人等情況仍然明顯存在。雖然近年來大學(xué)生、研究生就業(yè)形勢十分嚴峻，但事業(yè)單位尤其是宏觀性、戰(zhàn)略性研究單位招收人數(shù)與報考人數(shù)比例基本維持在10∶1左右，僅為從事同樣專業(yè)的機關(guān)的十分之一甚至百分之一。一些事業(yè)單位人員嚴重不足，并不一定說明這些單位不重要，而可能是因為對這些單位不夠重視，沒有足夠經(jīng)費養(yǎng)人，更沒有足夠的魅力吸引人才。

二、日趨復(fù)雜的國內(nèi)外形勢要求重視宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究

如果說在過去“摸著石頭過河”的階段，宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究不足尚可以通過實踐摸索或搭國際機構(gòu)研究或其他國家機構(gòu)研究便車的話，那么到現(xiàn)在，隨著國內(nèi)發(fā)展形勢復(fù)雜化、矛盾凸顯以及國際環(huán)境變化與挑戰(zhàn)增加，不僅搭便車方式逐漸行不通了，而且現(xiàn)在許多問題是我國獨有或首先遇到的問題，不進行深度的宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究已經(jīng)不行了。加強和改進宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究不僅十分必要，也已經(jīng)非常迫切。

一是我國進入發(fā)展動力減緩而矛盾凸顯的中等收入階段。2010年我國經(jīng)濟順利實現(xiàn)了發(fā)展水平從中下等收入向中上等收入的階段性跨越?？梢灶A(yù)見，未來15年-20年將是跨越所謂“中上等收入陷阱”的關(guān)鍵時期，總體來看，未來十幾年我國仍將處于可以大有作為的戰(zhàn)略機遇期，但能否避免“中等收入陷阱”，順利實現(xiàn)從中高收入階段向高收入階段的歷史性跨越，仍然面臨比較大的不確定性。由于原有的經(jīng)濟發(fā)展模式存在的問題逐漸暴露，經(jīng)濟發(fā)展將進入明顯的減速期，各種經(jīng)濟、非經(jīng)濟尤其是社會矛盾將進一步凸顯，我國發(fā)展和現(xiàn)代化進程將不可避免地面臨多種困難和挑戰(zhàn)，包括跨越中等收入階段與經(jīng)濟發(fā)展方式的矛盾，工業(yè)化、城市化進程加速與資源環(huán)境約束加劇之間的矛盾，以及經(jīng)濟發(fā)展減速與社會矛盾凸顯的矛盾等等。從其他發(fā)展中國家的教訓(xùn)來看，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，一方面原有經(jīng)濟發(fā)展動力機制不能為繼，經(jīng)濟逐步進入減速階段，高速增長掩蓋或緩解的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，另一方面隨著人均收入水平提高，公眾權(quán)利意識覺醒，價值取向趨于多元化，各種社會矛盾和問題日益凸現(xiàn)，而可用來解決矛盾的手段和途徑越來越少。為了及早應(yīng)對這些困難和挑戰(zhàn)，超前性地加強宏觀性、戰(zhàn)略性的政策研究是非常必要的。

二是我國對外關(guān)系進入挑戰(zhàn)大于機遇的復(fù)雜時期?？傮w來看，隨著我國發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，以及預(yù)計在未來15年左右發(fā)展成為世界第一大經(jīng)濟體，不僅世界經(jīng)濟格局和中國在世界經(jīng)濟版圖的位置將繼續(xù)發(fā)生重大根本性變化，中國與世界經(jīng)濟尤其是領(lǐng)導(dǎo)型國家的經(jīng)濟、超經(jīng)濟關(guān)系均將發(fā)生重大戰(zhàn)略性變化。由于我國與主要發(fā)達國家力量對比變化，世界尤其是發(fā)達國家對我們的態(tài)度也有可能發(fā)生變化。我國發(fā)展和現(xiàn)代化的前途越來越光明，但發(fā)展道路將越來越曲折。我們面臨的外部環(huán)境可能趨于復(fù)雜嚴峻，各種可以預(yù)見和不可預(yù)見的風險和挑戰(zhàn)將明顯增多，我國有可能進入外部挑戰(zhàn)大于機遇的復(fù)雜時期。第一，危機后的世界經(jīng)濟形勢要遠比原來預(yù)期的復(fù)雜和困難，類似上世紀70-80年代滯脹的復(fù)雜形勢有可能重現(xiàn)。我們先前對后危機時期世界經(jīng)濟中長期發(fā)展趨勢預(yù)計過于樂觀，而對世界經(jīng)濟面臨的問題和我國發(fā)展的外部環(huán)境的復(fù)雜性認識不足。第二，主要國家在危機后相繼推出的新戰(zhàn)略將我國視為挑戰(zhàn)者甚至假想敵。危機之后主要國家“競爭”性地推出了著眼長遠發(fā)展和國際競爭的新戰(zhàn)略，充滿了強烈的憂患意識和競爭意識，中國被主要國家視為競爭者、挑戰(zhàn)者甚至假想敵。第三，美國對我國的戰(zhàn)略態(tài)度已發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。雖然我國總量超過美國大約在15年之后，但美國情緒化反應(yīng)已經(jīng)大大提前并以更加強烈的形式出現(xiàn)，類似上世紀80年代日美貿(mào)易摩擦情形有可能在更大程度、更大范圍和更加不同性質(zhì)在中美之間重現(xiàn)，很有可能演變?yōu)槿嬲谓?jīng)濟甚至局部軍事摩擦。不僅如此，中美雙方對這種變化的認識可能處于不對稱狀態(tài)，發(fā)達國家大致了解我國的可能走向和面臨的問題，且美國對我們的研究也處于領(lǐng)先狀態(tài)。如美國多個權(quán)威研究機構(gòu)已在深入研究2049年的中國，而我們對自己的研究才剛剛推進到2020～2030年，更不用說我們對美國的研究尚處在2010年。我們應(yīng)對美國摩擦、挑戰(zhàn)甚至挑釁的全面戰(zhàn)略研究尚未開始，加強宏觀性、戰(zhàn)略性研究迫在眉睫，刻不容緩。

三、加強宏觀性、戰(zhàn)略性研究需要公益性研究機構(gòu)

一是宏觀性、戰(zhàn)略性研究不能有效外包。宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究從根本上說屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府直接提供。雖然從改革方向來看，即使純公共產(chǎn)品也不一定必須由政府直接生產(chǎn)，有些可以通過政府購買服務(wù)的方式由市場來提供。從理論上來說，宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究也可以通過政府采購方式讓市場來提供，如通過課題或項目招標方式選擇高等院校、科研機構(gòu)或咨詢機構(gòu)等進行研究。事實上，如“五年規(guī)劃”的前期研究等課題項目已經(jīng)探索采取這一方法，而目前宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究機構(gòu)所賴以生存的“以外養(yǎng)內(nèi)”方式，即主要承接地方政府的外包服務(wù)。從國家宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究的績效來看，雖然部分外包是必要的，也有利于開拓思路、豐富思維，但宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究項目既不能全部并完全以“課題招標”方式進行有效外包，也不能長期持續(xù)以外包方式采購。究其原因，第一，保密性要求，宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究一般具有一定的敏感性，研究過程及研究成果需要一定期限甚至長期保密，外部人員及外包難以保障保密需要。第二，時效性要求，宏觀性、戰(zhàn)略性政策往往具有一定時效性，外包研究承擔者往往同時承擔多個項目，難以全力進行研究以滿足項目時效性，也難以保證研究工作與決策部門需求的同步性和協(xié)調(diào)性。第三，連續(xù)性、系統(tǒng)性要求，宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究需要連續(xù)性和系統(tǒng)性，也只有連續(xù)性和系統(tǒng)性研究才能形成專業(yè)化、高水平的研究成果，而外包方式不能保證研究的連續(xù)性和系統(tǒng)性。因此，保留公益性質(zhì)的宏觀性、戰(zhàn)略性問題研究機構(gòu)十分必要。

二是應(yīng)加強發(fā)展戰(zhàn)略研究隊伍建設(shè)?？傮w來看，我國到了必須強化宏觀性、戰(zhàn)略性問題研究的地步，應(yīng)該不失時機地加強戰(zhàn)略問題研究隊伍建設(shè)。應(yīng)抓緊健全完善宏觀性、戰(zhàn)略性政策研究體系。鑒于軍事與傳統(tǒng)安全領(lǐng)域相對獨立且近期已經(jīng)組建了相關(guān)戰(zhàn)略管理和研究機構(gòu)，下一步建議重點加強經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和對外政治經(jīng)濟關(guān)系戰(zhàn)略等相對薄弱領(lǐng)域的宏觀性、戰(zhàn)略性研究力量建設(shè)。近期建議進一步加強現(xiàn)有國家級研究機構(gòu)的宏觀性、戰(zhàn)略性研究職能，增設(shè)專門性內(nèi)部研究機構(gòu)，充實研究隊伍，大幅度提高經(jīng)費保障力度。鑒于國家級的宏觀性、戰(zhàn)略性研究機構(gòu)數(shù)量比較少、使命特殊，改革可以以獨立事業(yè)法人為單位，具體研究每個單位的職能、編制和經(jīng)費需求，實事求是地制定改革方案，不能搞“一刀切”。長期來看，可以考慮在整合現(xiàn)有研究力量的基礎(chǔ)上組建國家戰(zhàn)略研究院，開展系統(tǒng)性、多學(xué)科重大戰(zhàn)略研究，為我國現(xiàn)代化進程和發(fā)展成為領(lǐng)導(dǎo)型國家提供強有力的智力支持。

（作者系國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長）