張 忠 趙聞生

關(guān)于大部門制下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考

張 忠 趙聞生

大部門制改革是行政管理體制改革的重要組成部分。黨的十七大報(bào)告、十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》、“十二五”規(guī)劃綱要中都對(duì)推進(jìn)大部門制改革提出了明確要求。在新形勢下，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，一個(gè)核心要求就是按照精簡統(tǒng)一效能的原則，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

一、大部門制的內(nèi)涵

大部門制在我國古代就已見雛形，從秦漢建立的“三公九卿制”發(fā)展到隋唐實(shí)行的“三省六部制”，由于政府職能相對(duì)簡單，政府部門一直比較精簡，彼此之間既有分工合作，又相互監(jiān)督制約，為封建社會(huì)公共權(quán)力的運(yùn)行提供了保障。但這種分工協(xié)作體制是為強(qiáng)化皇權(quán)服務(wù)的，并不是現(xiàn)代社會(huì)所追求的大部門制。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷深入，社會(huì)分工越來越細(xì)，政府部門的職能越來越多、越來越具體，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭管理、推諉扯皮等現(xiàn)象凸顯，探索實(shí)行符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代行政管理規(guī)律的大部門制，統(tǒng)籌考慮政府職能配置和各種類型機(jī)構(gòu)設(shè)置，逐步形成精干高效的現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)提上了日程。黨的十七大報(bào)告指出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，首次提出了實(shí)行大部門制的改革設(shè)想。十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制”?！笆濉币?guī)劃綱要進(jìn)一步提出，“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題”。

什么是現(xiàn)代意義上的大部門制？從文件中提出的有關(guān)要求看，大部門制這個(gè)概念可以從兩個(gè)方面分析。一方面，大部門制是一種政府組織架構(gòu)類型，是指在政府部門設(shè)置中，將那些職能和業(yè)務(wù)范圍相近的事項(xiàng)，相對(duì)集中由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，以較少的政府組成部門覆蓋盡可能多的政府職能。這是大部門制最直觀的特征。但僅僅是機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少和部門規(guī)模的擴(kuò)大還不能體現(xiàn)“大部門制”的全部內(nèi)涵。如1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門減少了11個(gè)，一些部門的職能、規(guī)模進(jìn)一步整合。但對(duì)照“職能有機(jī)統(tǒng)一”，“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，“著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題”等要求，1998年機(jī)構(gòu)改革離“大部門制”改革目標(biāo)還有一定差距，因?yàn)槟谴胃母锔嗟厥菍⒄毮茉诓煌块T之間進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移，未充分實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)的縱向轉(zhuǎn)變和不同權(quán)力之間的協(xié)調(diào)配合、合理運(yùn)行。由此，有必要分析論證大部門制另一方面的內(nèi)涵，即政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面的要求。在這個(gè)層面上，大部門制不是簡單的機(jī)構(gòu)精簡與合并，搞形式意義上的超級(jí)大部制，而是在政府部門精簡、職能轉(zhuǎn)變、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約與相互協(xié)調(diào)的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這是大部門制最核心的要求。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在前五次機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，首次圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制改革，開始更多地關(guān)注和體現(xiàn)大部門制在權(quán)力運(yùn)行方面的內(nèi)在要求。

二、2008年大部門制改革后出現(xiàn)的一些問題

2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步合理配置了宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)了能源和環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，以信息化引領(lǐng)工業(yè)化為出發(fā)點(diǎn)整合完善了工業(yè)和信息化管理體制，以促進(jìn)各種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展建立綜合交通運(yùn)輸體系為目標(biāo)構(gòu)建了交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制框架，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)和整合了社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，初步構(gòu)建了“大工業(yè)”、“大交通”和“大環(huán)?！钡雀窬?，在一定程度上減少了部門職能交叉、政出多門等現(xiàn)象，優(yōu)化了政府結(jié)構(gòu)，提高了運(yùn)行效率。但與西方發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)閣相比，我國國務(wù)院組成部門數(shù)量仍然偏多，部委管理的國家局相對(duì)較少，對(duì)大部門制的探索，在現(xiàn)實(shí)中仍存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是改革還只是走了半步，在國務(wù)院諸多部門中至今仍沒有建立一個(gè)相對(duì)完善的大部制模板，一些應(yīng)納入大部門框架的機(jī)構(gòu)由于種種原因仍然游離于大部門之外，大部門制改革的藍(lán)圖也沒有描繪出未來，對(duì)大部門到底應(yīng)該是個(gè)什么樣子，需要具備哪些要素，改革如何一步步推進(jìn)，尚需要進(jìn)一步深入研究。

二是已經(jīng)建立起來的大部門，還只是若干個(gè)較為松散的聯(lián)合體，名義上是一個(gè)部門，實(shí)際上還是各干各的事，各負(fù)各的責(zé)，有些部委甚至不參與其管理的國家局的一些決策性事務(wù)。在職能上大多沒有進(jìn)行認(rèn)真梳理，調(diào)整整合，尚未真正實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也沒有真正做到優(yōu)化組合。

三是大部門框架內(nèi)各獨(dú)立機(jī)構(gòu)職能定位不夠清晰，職能配置上沒有側(cè)重，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職權(quán)相互混雜，沒有體現(xiàn)層次性，本應(yīng)定位于決策層面的機(jī)構(gòu)仍然履行著執(zhí)行方面的職責(zé)，而本應(yīng)定位于執(zhí)行層面的機(jī)構(gòu)卻還在決策，形成“你中有我，我中有你”的局面，行政效能沒有得到明顯提高。最典型的案例就是在部門規(guī)章制定權(quán)問題上，《中華人民共和國立法法》和部門“三定”規(guī)定均明確只有國務(wù)院組成部門和具有行政管理職權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)才有規(guī)章制定權(quán)，未賦予部委管理的國家局制定部門規(guī)章的職能，這實(shí)際上凸顯了部委偏重決策和國家局偏重執(zhí)行的職能定位，體現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)制約的設(shè)計(jì)理念。但在實(shí)踐中，許多部委管理的國家局仍在制定部門規(guī)章或者類似于部門規(guī)章的規(guī)范性文件，仍然集決策、執(zhí)行、監(jiān)督各項(xiàng)權(quán)力于一身。

此外，大部門制探索后仍然沒有明顯解決議事協(xié)調(diào)機(jī)制過多問題，國務(wù)院高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不少，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的部門間的聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)制陸續(xù)增加，一個(gè)部門是20多個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位的現(xiàn)象已不罕見，有的甚至更多。其結(jié)果是職責(zé)泛化，多主體化，多部門參與，如果事情做不好，責(zé)任由大家一起分擔(dān)。

上述這些問題，從深層次上看，主要還是大部門制要求的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制沒有完全建立起來，需要逐步完善。

三、對(duì)完善大部門權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考

推進(jìn)大部門制改革需要研究的問題很多，比如各級(jí)政府組織架構(gòu)、決策會(huì)議制度等，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。僅就完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制這個(gè)點(diǎn)而言，可能需要政府權(quán)力在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破，做到收放并舉：一是在管理路徑上要“收”，優(yōu)化權(quán)力的橫向整合，進(jìn)一步理順部門之間的職責(zé)關(guān)系，真正做到一項(xiàng)事務(wù)盡可能由一個(gè)部門管理，避免出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象。二是在管理幅度上要“放”，加強(qiáng)職能的縱向轉(zhuǎn)移，按照“四個(gè)分開”的要求，進(jìn)一步梳理和轉(zhuǎn)移政府部門承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性的事務(wù)，特別是要減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，將重心放到宏觀調(diào)控和加強(qiáng)社會(huì)管理、公共服務(wù)上來。三是在管理精度上要“分”，強(qiáng)化決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的制約協(xié)調(diào)機(jī)制，做到?jīng)Q策集中化，執(zhí)行專門化，監(jiān)督獨(dú)立化。前兩個(gè)方面是對(duì)政府職能在內(nèi)容范圍上的要求，歷次政府機(jī)構(gòu)改革都比較重視。第三個(gè)方面則更多體現(xiàn)了權(quán)力層次結(jié)構(gòu)上的要求，也是十七大報(bào)告中首次提出的。這三個(gè)方面相輔相成，不可分割。初步考慮，有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

一是將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能作為大部門制改革的基礎(chǔ)。職能是機(jī)構(gòu)編制的靈魂，機(jī)構(gòu)編制是職能的載體。通過改革將政府承擔(dān)的不該管、管不好的事務(wù)轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或者社會(huì)組織，是部門數(shù)量能夠減少并最終穩(wěn)定下來的根本途徑。我國在以往的行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革過程中，一直強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，取得了很大的成效，但總體看政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)仍然過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)還比較薄弱。因此，進(jìn)一步推進(jìn)大部門制改革，首先要以建設(shè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)，將政府職能轉(zhuǎn)變作為深化改革的核心。在明確政府部門主要負(fù)責(zé)政策制定與監(jiān)督執(zhí)行的定位基礎(chǔ)上，區(qū)分層次，按“四個(gè)分開”的要求，將一些政府不該管、管不好的事項(xiàng)穩(wěn)妥有序地轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位和社會(huì)組織；進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)關(guān)系，為充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，并有利于落實(shí)地方責(zé)任，將中央政府及其有關(guān)部門承擔(dān)的一些職權(quán)轉(zhuǎn)移給地方。真正實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的三個(gè)根本轉(zhuǎn)變，從而為構(gòu)建有限和有效能的大部門夯實(shí)基礎(chǔ)，保障政府部門“大而有度”。

二是以決策權(quán)的集中統(tǒng)一為核心劃定大部門制的組織框架。大部門體制下要以政府的有效決策為中心，加大政府部門職能的橫向覆蓋，強(qiáng)化管理的綜合性和全面性。執(zhí)行權(quán)復(fù)雜多樣，很多情況下難以交給一個(gè)部門承擔(dān)，而決策權(quán)相對(duì)統(tǒng)一，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)是可以實(shí)現(xiàn)的。以道路交通管理為例，將執(zhí)行層面的所有相關(guān)職責(zé)都交由一個(gè)部門承擔(dān)，在當(dāng)今世界上沒有一個(gè)國家能做到，但是將涵蓋道路交通管理全部要素的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策等制定權(quán)交給一個(gè)部門來負(fù)責(zé)，執(zhí)行權(quán)根據(jù)不同部門的管理優(yōu)勢進(jìn)行科學(xué)配置，已是世界上大多數(shù)國家的通行做法。因此，推進(jìn)大部門制改革，首先應(yīng)當(dāng)從決策集中的角度來劃定大部門制的組織框架。在現(xiàn)有的大部門制改革探索基礎(chǔ)上，對(duì)于國防、外交、財(cái)政、司法、宏觀調(diào)控、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、文化等一些傳統(tǒng)、穩(wěn)定的政府管理領(lǐng)域，繼續(xù)探索整合或者構(gòu)建以決策權(quán)為主體的大部門。

三是進(jìn)一步劃分政府內(nèi)部的職權(quán)配置形式，建立科學(xué)合理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在政府內(nèi)部進(jìn)一步理順職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制是大部門制的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)90年代起，英國開始推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府模式，內(nèi)閣部門主要負(fù)責(zé)政策制定，設(shè)有各種決策咨詢委員會(huì)，同時(shí)將部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成建制地轉(zhuǎn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，并授予執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人充分的人事權(quán)、管理權(quán)和財(cái)政資源支配權(quán)，目前執(zhí)行機(jī)構(gòu)已達(dá)100多個(gè)，大多數(shù)公務(wù)員在執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家也有類似做法?？紤]到國體、政體和具體國情不同，我國不可能照搬西方一些國家的做法，但是從中吸收借鑒一些有益的經(jīng)驗(yàn)是可行的。一方面，可考慮在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上，研究打破原有分工過細(xì)、微觀管理色彩較濃的司局設(shè)置模式，強(qiáng)化設(shè)置綜合性司局和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)權(quán)力之間的協(xié)調(diào)制約。另一方面要在政府部門的整體層面上研究構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的運(yùn)行機(jī)制。在整合決策權(quán)的基礎(chǔ)上，研究理順國務(wù)院組成部門與其管理的國家局之間的關(guān)系，研究強(qiáng)化國務(wù)院組成部門主抓決策、監(jiān)督，部委管理的國家局主抓執(zhí)行的職能定位。同時(shí)，進(jìn)一步研究完善政府績效管理、行政問責(zé)制等權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督職能。

四是探索推進(jìn)與大部門制相適應(yīng)的外部機(jī)制。國外之所以能夠在政府內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行相對(duì)分離，很大程度上是因?yàn)檫@些國家實(shí)行“文官”制度，一般由政務(wù)官?zèng)Q策、文官執(zhí)行，政務(wù)官與執(zhí)政黨和內(nèi)閣共進(jìn)退，文官隊(duì)伍可以保持相對(duì)穩(wěn)定，責(zé)權(quán)比較明確，政府運(yùn)行基本面平穩(wěn)。我國實(shí)行統(tǒng)一的公務(wù)員制度，公務(wù)員不分職務(wù)高低大多要同時(shí)承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)責(zé)權(quán)。推進(jìn)大部門制改革，職能橫向整合會(huì)使政府某些部門的規(guī)模更加龐大，職能領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬。在對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵和邊界的認(rèn)識(shí)沒有完全統(tǒng)一的情況下，推進(jìn)三權(quán)之間的制約協(xié)調(diào)難度很大。因此，要遏制部門利益，保障行政權(quán)力的公正有效運(yùn)行，不能僅寄希望于行政體制內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)制約協(xié)調(diào)上，還要研究探索推進(jìn)體制外的權(quán)力協(xié)調(diào)制約機(jī)制。要加快社會(huì)組織的培育發(fā)展和規(guī)范化管理，堅(jiān)定推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，對(duì)于一些政府應(yīng)承擔(dān)責(zé)任但政府部門具體承擔(dān)運(yùn)行效率不高的，又不宜完全轉(zhuǎn)由市場自我調(diào)節(jié)的職能，可考慮委托事業(yè)單位和一些有公信力的公益性社會(huì)組織具體實(shí)施，行政部門加強(qiáng)監(jiān)督并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)一步健全和完善黨委、人大、司法部門及社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮外部監(jiān)督的積極作用。

（作者系中央編辦二司處長；二司主任科員）