范小建

創(chuàng)新扶貧工作機制 推進扶貧事業(yè)發(fā)展

范小建

2011年5月，中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，這是今后一個時期我國扶貧開發(fā)工作的綱領性文件。2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，胡錦濤總書記、溫家寶總理在會上發(fā)表重要講話，強調(diào)扶貧開發(fā)是一項長期而重大的任務，是一項崇高而偉大的事業(yè)?；亓加窀笨偫碇赋?，要認真理清思路，加快建立扶貧開發(fā)工作新機制。

2012年是我國發(fā)展進程中具有特殊重要意義的一年，也是全面貫徹中央扶貧開發(fā)工作會議精神的第一年。為做好當前和今后一個時期的扶貧開發(fā)工作，必須從工作機制上進行開拓創(chuàng)新，從管理體制上進行健全完善，從責任制度上進行改革探索，以推動新階段扶貧開發(fā)再上新臺階。

一、開拓創(chuàng)新，理清思路，建立切實有效的扶貧開發(fā)工作新機制

當前，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務的階段，轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧標準提高，扶貧對象規(guī)模和分布發(fā)生了很大變化。在這種情況下，扶貧工作的思路、方法、形式都需要作相應調(diào)整。各級扶貧部門必須在黨委、政府的領導下，準確把握形勢變化，進一步解放思想、更新觀念，按照“四個一”（劃定一條線、鎖定一群人、圈定一批主戰(zhàn)場、確定一種銜接關系）的新思路，建立片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作新機制，推動扶貧開發(fā)事業(yè)在新的歷史起點上創(chuàng)新發(fā)展。

一是劃定一條線，科學把握新的扶貧標準。經(jīng)過反復研究測算，綜合考慮各種因素，中央決定，以農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。這個標準，既是積極的、鼓勁的，也是穩(wěn)妥的、可行的；既考慮到了目前各地的實際，也體現(xiàn)了新綱要的精神；既符合我國的國情，也照顧到了國際社會的關切。新綱要出臺后，各省區(qū)市一般是按本地上年農(nóng)民人均純收入的25%-50%確定扶貧標準，31個省份的平均值約為2200元，與國家新標準相差不大。新標準比2009年的1196元提高92%，預計相當于2011年全國農(nóng)民人均純收入的33%。扶貧標準的大幅提高，充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對農(nóng)村低收入人口的深切關懷，充分表明了中央領導集體加快推進發(fā)展成果惠及全體人民的政治意愿。今后，還要積極探索扶貧標準的動態(tài)調(diào)整機制，鼓勵有條件的地方明確扶貧標準占收入的比例，逐步實現(xiàn)扶貧標準的動態(tài)調(diào)整。

二是瞄準一群人，提高扶貧工作質(zhì)量和成效。農(nóng)村最低生活保障制度全面建立以后，農(nóng)村居民的生存和溫飽問題基本解決。今后要把扶貧對象同低保對象區(qū)分開來，集中力量瞄準收入低于農(nóng)村扶貧標準、并且有勞動能力的農(nóng)村居民，最終形成“生存靠低保，發(fā)展靠扶貧”的工作機制和分工布局。要真正摸清扶貧對象的底數(shù)，切實做到“戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣錄入”，并努力實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，保證“低保到戶、扶貧到人”，“低保一家一卡、扶貧一人一策”。這項工作政策性強、涉及面廣、工作量大，需要認真細致地做實做好做到位。

三是圈定一批主戰(zhàn)場，集中力量推進連片特困地區(qū)扶貧攻堅。針對當前和今后一個時期扶貧開發(fā)面臨的形勢和任務，中央決定，把武陵山區(qū)等11個區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州，作為新一輪扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。這是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，是促進社會和諧的重大決策，是國家扶貧戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。2011年11月，武陵山片區(qū)扶貧攻堅試點工作已率先啟動。為加強對連片特困地區(qū)扶貧攻堅工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)國務院領導同志同意，已明確12個部委負責具體聯(lián)系11個片區(qū)，并建立起了定點聯(lián)系的機制。目前，國務院扶貧辦、發(fā)改委正在抓緊組織編制全國各連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃，并會同有關部門研究制定支持連片特困地區(qū)的優(yōu)惠政策，積極探索新機制、新辦法，使片區(qū)扶貧攻堅更加有力、有序、有效地向前推進。

四是確定一種銜接關系，促進扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度有效結合。具體來說，就是推進程序銜接、政策銜接、管理銜接。程序銜接就是要統(tǒng)一組織農(nóng)村低保和扶貧對象識別工作，屬扶貧對象的由扶貧部門審批，屬低保對象的由民政部門審批。政策銜接就是要實現(xiàn)農(nóng)村低保制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)政策全覆蓋，保證低保對象能夠及時領取最低生活保障金，保證扶貧對象能夠及時得到針對性的、個性化的扶貧政策支持。管理銜接就是要對農(nóng)村低保對象和扶貧對象實行動態(tài)管理，全面建檔、互通信息、實時觀察、及時調(diào)整、有進有出。

二、完善辦法，強化監(jiān)管，建立合理有序的扶貧開發(fā)管理體制

一要實行分級負責。堅持中央統(tǒng)籌、省級負總責、縣級抓落實的管理體制，實行中央和地方各級分級負責，這是我國扶貧開發(fā)的一條寶貴經(jīng)驗，需要長期堅持。國家研究制定扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略決策，加大投入和支持力度，加強對地方的指導和協(xié)調(diào)。省級及省級以下地方政府對所屬的連片特困地區(qū)扶貧攻堅負總責，制訂規(guī)劃，明確任務，全面實施。縣一級要根據(jù)中央和省級的總體要求，推進具體工作，狠抓責任落實。扶貧開發(fā)工作重點縣黨政主要負責同志更要認真履行職責，親自部署和協(xié)調(diào)落實扶貧開發(fā)工作。貧困程度深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要配備扶貧專職干部，實現(xiàn)扶貧開發(fā)工作各個環(huán)節(jié)、各個層次都有人抓有人管。

二要注重分類指導。我國幅員遼闊，各地情況千差萬別。要把中央決策部署同各地實際緊密結合起來，從實際出發(fā)推進扶貧開發(fā)。對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)特別是連片特困地區(qū)，中央將加大支持力度。中西部地區(qū)要把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富作為主要任務，著力解決制約發(fā)展的主要瓶頸問題。東部有條件地區(qū)要提高扶貧開發(fā)水平，探索減少相對貧困、實現(xiàn)共同富裕的有效途徑。在致貧原因呈現(xiàn)多元化的情況下，對貧困群眾要采取更有針對性的扶持措施。

三要加強績效考核。為貫徹落實新綱要精神，國務院扶貧開發(fā)領導小組在廣泛征求各有關部門意見的基礎上，印發(fā)了《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》。2012年是試行考核的第一年，我們將認真執(zhí)行這一辦法，樹立正確導向，不斷增強地方各級政府、中央和國家機關各有關部委推進扶貧開發(fā)工作的責任感和緊迫感，調(diào)動其參與扶貧開發(fā)工作的積極性和主動性，促進其切實擔負起扶貧開發(fā)的重要職責。根據(jù)試行情況，國務院扶貧辦還將會同中組部、發(fā)改委、財政部等部門對考核辦法中指標的有效性、相關性和敏感性作進一步測試，以提高辦法的針對性、可行性，不斷加強對各地、各有關部門的扶貧開發(fā)績效考核。

四要提高扶貧工作水平。經(jīng)中央編辦批準，2007年扶貧辦有關司局加掛革命老區(qū)工作辦公室牌子，加強革命老區(qū)扶貧工作；2009年，扶貧辦增設開發(fā)指導司，具體負責組織開展貧困地區(qū)整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷和有關扶貧試點等工作。這些措施都有力地推進了工作的開展。2011年國務院扶貧辦出臺了《全國扶貧開發(fā)人才發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》，并制定了扶貧高層次人才、農(nóng)村實用人才和勞動力轉移培訓、扶貧志愿者等三個專項計劃。2010年經(jīng)國務院領導同志批準，國務院扶貧開發(fā)領導小組設立專家咨詢委員會，以加強扶貧開發(fā)理論研究、進一步推進決策科學化。機構人員的充實、人才建設的不斷加強、研究工作的不斷深入，從根本上促進了扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展、工作能力提升和管理水平的提高。

三、明確任務，加強協(xié)調(diào)，建立保障有力的扶貧開發(fā)目標責任制

現(xiàn)在中央關于扶貧開發(fā)的大政方針已定，任務已經(jīng)明確。必須通過建立目標責任制度，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保各項任務落到實處。

一是落實領導責任。經(jīng)中央領導同志批準，國務院扶貧開發(fā)領導小組近兩年先后增加總政治部、國資委、全國工商聯(lián)為成員單位，以加強對軍隊和武警部隊、中央企業(yè)、民營企業(yè)參與扶貧開發(fā)工作的組織協(xié)調(diào)。內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶、貴州、陜西、寧夏等省區(qū)市由黨政主要負責同志擔任扶貧開發(fā)領導小組組長，加大了工作力度。各地發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，將扶貧開發(fā)與基層組織建設有機結合起來，選好配強村級領導班子，鼓勵和選派優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作，幫助建班子、帶隊伍、抓發(fā)展。

二是堅持“三位一體”。鞏固和發(fā)展專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。專項扶貧方面，繼續(xù)著力抓好易地扶貧搬遷、整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進、革命老區(qū)建設等工作，注重規(guī)劃引導、分類指導、企業(yè)帶動和農(nóng)戶參與。行業(yè)扶貧方面，各有關部門發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新幫扶措施，根據(jù)扶貧開發(fā)總體規(guī)劃目標、連片特困地區(qū)分縣名單及貧困地區(qū)基本情況，有針對性地提出政策意見，特別是資金項目優(yōu)先覆蓋貧困地區(qū)并在投入力度上給予傾斜。社會扶貧方面，重點抓好定點扶貧、東西扶貧協(xié)作、扶貧國際合作等工作。進一步挖掘定點扶貧可用資源，盡可能擴大對連片特困地區(qū)重點縣的覆蓋面。東西扶貧協(xié)作要更加注重協(xié)作的實效，加大對西部省份資金、人才、項目、技術等方面的支持。

三是加大資金投入及監(jiān)管力度。2001年-2011年，中央財政不斷加大扶貧資金投入，累計已達到2400億元以上，扶貧貸款實際發(fā)放規(guī)模也明顯加大。據(jù)不完全統(tǒng)計，省級及省級以下地方財政用于扶貧的投入逐年增加，僅省一級2001年-2011年的財政扶貧資金就達到400億元以上。各地和各有關部門普遍注重加強對扶貧資金的審計和監(jiān)管，使扶貧資金使用效益有了新的提高。國家宣布大幅度提高扶貧標準后，2012年中央財政扶貧資金將有較大幅度的增加。在此基礎上，有關部門正在探索扶貧資金投入隨著扶貧對象規(guī)模增大、國家財力逐步增長而相應增長的機制。

四是加強政策協(xié)調(diào)。建立并完善有利于貧困地區(qū)發(fā)展、扶貧對象增收的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。實現(xiàn)開發(fā)扶貧與社會保障的有機結合。對可能給扶貧工作造成較大影響的重大政策和項目，要積極進行貧困影響評估。無論是制定財稅支持、投資傾斜、金融服務和產(chǎn)業(yè)扶持的政策，還是研究確定土地使用、生態(tài)建設、人才保障和關注重點群體的政策，都應緊緊圍繞和服務于中央確定的新階段扶貧開發(fā)目標任務，進行充分論證和研究，條件成熟后及時出臺試行。通過加大政策支持力度，加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的奮斗目標。

（作者系國務院扶貧開發(fā)領導小組副組長、辦公室主任）