汪光燾

加強法治建設(shè) 深化資源環(huán)境管理改革

汪光燾

“十二五”時期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，發(fā)展仍面臨重要機遇和有利條件。同時，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙依然較多，經(jīng)濟發(fā)展與能源資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱的矛盾進一步加劇。加強法治建設(shè)，進一步深化資源環(huán)境體制機制改革，加快管理模式創(chuàng)新，推動建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是我國破解資源環(huán)境約束難題，走科學(xué)發(fā)展的必由之路。

一、法治建設(shè)是深化資源環(huán)境管理改革的重要保障

資源環(huán)境保護形勢十分嚴(yán)峻?！笆濉逼陂g，我國經(jīng)濟仍將快速發(fā)展，人口總量仍將持續(xù)增長，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍將快速推進，資源能源消耗仍將快速上升。近些年來，由于建設(shè)用地大量增加，耕地減少，人地矛盾突出。石油、天然氣等能源資源和鐵、銅、鋁等重要礦產(chǎn)消耗過快，資源保障程度降低。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國的煤炭產(chǎn)量達到33億噸，原油產(chǎn)量達到2.03億噸，粗鋼產(chǎn)量達到6.27億噸，石油、鐵礦石對外依存度分別為54.8%和53.6%。我國的環(huán)境質(zhì)量局部有所改善，但總體惡化的趨勢仍未遏制。2010年，我國1/5的地表水國控斷面水質(zhì)為劣Ⅴ類，湖泊富營養(yǎng)化問題嚴(yán)重，部分飲用水水源地水質(zhì)安全受到威脅；全國17.2%的城市空氣質(zhì)量未達到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域性大氣污染突出；土壤環(huán)境質(zhì)量總體不容樂觀，受污染的耕地約有1.5億畝。

改革是破解資源環(huán)境約束難題的有效途徑。我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出的重要原因是改革不到位、體制機制不完善。當(dāng)前，我國資源性產(chǎn)品價格形成機制有待進一步理順，市場對土地等生產(chǎn)要素配置的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮，有利于保護環(huán)境的體制尚不健全；財稅體制改革總體進展緩慢，地方政府的財力與事權(quán)不相匹配，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾仍很尖銳；行政管理體制改革還不到位，管理中“越位”、“錯位”、“缺位”等問題仍比較突出，政績考核評價體制尚不完善。只有通過不斷深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，努力消除制約發(fā)展的體制機制障礙，才能有效破解我國資源環(huán)境約束難題，為科學(xué)發(fā)展提供動力源泉。

資源環(huán)境法律為深化資源環(huán)境管理改革保駕護航。當(dāng)前，我國已經(jīng)制定了9部環(huán)境保護法律，15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)800多項，批準(zhǔn)和簽署多邊國際環(huán)境條約50余項，地方性環(huán)境法規(guī)和規(guī)章1600余件，基本建立了具有中國特色的資源環(huán)境法律體系，從制度上、法律上解決了資源環(huán)境保護工作中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題，將改革的成果以法律的形式鞏固下來。同時，資源環(huán)境法律又是隨著社會實踐的發(fā)展而不斷完善的，它將實踐經(jīng)驗比較成熟的、各方面認(rèn)識也比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強法律的可操作性。對實踐經(jīng)驗尚不成熟又需要法律進行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障，又為深化改革留下空間，確保立法進程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程相適應(yīng)，為建設(shè)中國特色社會主義提供法制保障。

二、依法推進我國資源環(huán)境管理仍面臨巨大挑戰(zhàn)

三十多年來，我國資源環(huán)境管理逐步加強，建立了具有中國特色的資源環(huán)境法律制度和管理體制。但是，面對“十二五”時期的新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行資源環(huán)境管理還存在著諸多不適應(yīng)的方面，亟待進一步深化改革。

資源環(huán)境領(lǐng)域的宏觀管理體制改革相對滯后。當(dāng)前我國資源環(huán)境管理主要依賴行政命令，這一方面與管理部門綜合運用市場機制的能力不強有關(guān)，但另一方面也表現(xiàn)為資源環(huán)境領(lǐng)域的宏觀管理體制改革相對滯后。資源型產(chǎn)品、生產(chǎn)要素價格形成機制改革緩慢。價格是市場經(jīng)濟配置資源最有效的調(diào)節(jié)杠桿，沒有自然資源等生產(chǎn)要素價格的進一步市場化改革，充分發(fā)揮價格傳導(dǎo)機制的作用，對下游產(chǎn)業(yè)形成一種倒逼機制，很難促使企業(yè)和社會逐步擺脫對低價資源和資源紅利的依賴，通過技術(shù)進步和管理創(chuàng)新來提高自身綜合競爭力，從而帶動相關(guān)行業(yè)的體制改革，建立起資源節(jié)約、成本降低、效率提高的管理體制和運行機制。財稅體制改革緩慢，制約了經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)格局的形成。我國當(dāng)前的財稅體制不夠合理，地方政府的財力與事權(quán)不相匹配，現(xiàn)行稅制中地方政府的財源過于依靠第二產(chǎn)業(yè)，而相應(yīng)的生態(tài)資源補償機制尚未建立，地方政府保護資源環(huán)境的動力和能力明顯不夠。與此同時，我國在環(huán)境與資源保護方面采取的稅收措施比較零散和分散，且在整個稅收體系中所占比重較小，無法充分起到調(diào)節(jié)作用。

資源環(huán)境管理運行機制不夠優(yōu)化。我國的資源環(huán)境管理實行統(tǒng)一監(jiān)督和分級分部門管理相結(jié)合的體制，但在實際運行過程中，部門分工不夠清晰，職能交叉重疊，部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配合的機制還不健全。如我國的稀土管理，稀土開采、生產(chǎn)指標(biāo)和出口配額由幾個部門分別下達，出現(xiàn)了各控制指標(biāo)不匹配的情況，削弱了國家政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。重審批輕管理的問題尚未解決，全過程監(jiān)管還有待完善。如我國的環(huán)境影響評價管理，將主要精力用于審批，沒有著力開展驗收、跟蹤評價等后續(xù)監(jiān)管。

資源環(huán)境管理監(jiān)督制約機制尚不健全。當(dāng)前資源環(huán)境管理中權(quán)責(zé)脫節(jié)，監(jiān)督不力，問責(zé)不嚴(yán)的現(xiàn)象還比較突出，這反映了我國資源環(huán)境管理監(jiān)督制約機制還不健全。資源環(huán)境法律還不完善。現(xiàn)行資源環(huán)境法律對政府行為規(guī)范不夠，注重規(guī)定政府的權(quán)力，對相應(yīng)的義務(wù)和約束性規(guī)定薄弱；法律責(zé)任制度設(shè)計不嚴(yán)密，對違法行為的懲罰力度過低，使得法律的震懾力不夠；環(huán)境司法還不完善，公民個人和組織通過司法途徑來解決資源環(huán)境還面臨法律和技術(shù)上的巨大困難。政府績效考核評估還不完善。政府作為環(huán)境保護的主要責(zé)任主體，履行環(huán)境責(zé)任的優(yōu)劣直接關(guān)系到當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的好壞。而現(xiàn)行的政府績效考核還存在缺陷，領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)缺乏動力，制約了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。法律監(jiān)督和社會監(jiān)督的力度不夠。權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督近年來發(fā)揮了重要作用，但還有待進一步完善，輿論監(jiān)督的法制化程度還較低，人民群眾的監(jiān)督受限于掌握的信息不足，尚停留在只有原則、沒有制度保障的階段，還沒有發(fā)揮其彌補政府執(zhí)法和監(jiān)督力量不足的巨大作用。

三、踐行法治推動資源環(huán)境管理改革

深化管理體制改革，推進依法行政。經(jīng)過多年的推進，我國的改革已進入“深水區(qū)”，每一項新的改革舉措，都涉及權(quán)力和利益的再調(diào)整再分配，繼續(xù)深化改革的阻力和難度加大。應(yīng)加快資源價格形成機制的改革，推進建立靈活反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源型產(chǎn)品價格形成機制，建立和完善資源產(chǎn)權(quán)市場體系，深化資源行業(yè)市場改革，建立以市場為基礎(chǔ)的價格調(diào)控機制。加快財稅體制改革。圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步建立生態(tài)補償機制；全面改革資源稅，盡早開征環(huán)境保護稅；完善高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品的出口退（免）稅政策，推動資源節(jié)約和環(huán)境保護。推進依法行政，建設(shè)法治政府。社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；要嚴(yán)格依法辦事，所有行政行為都要于法有據(jù)、程序正當(dāng)；要提高依法管理的水平，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決資源環(huán)境問題。

完善法律體系，優(yōu)化資源環(huán)境管理。中國特色法律體系的形成，標(biāo)志著我國立法工作站在了新的起點上。今后一個時期，應(yīng)更加注重法律的修改完善和配套法規(guī)的制定，更加注重健全立法機制，克服立法過程中的部門利益化傾向，堅持科學(xué)立法、民主立法，增強法律的科學(xué)性、合理性和可操作性，充分體現(xiàn)人民群眾的合理訴求。要抓緊修改環(huán)境保護法和大氣污染防治法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法和森林法等，推動能源法、原子能法和自然遺產(chǎn)保護法的出臺，并相應(yīng)的制定一系列配套法規(guī)和地方性法規(guī)，完善資源環(huán)境法律體系。要完善資源環(huán)境管理基本制度，堅持用制度來管理資源環(huán)境。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，建立符合我國國情的環(huán)境基準(zhǔn)體系；強化環(huán)境監(jiān)測制度，建立國家監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測數(shù)據(jù)信息體系，通過制度保障監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)境質(zhì)量評價的統(tǒng)一；規(guī)范環(huán)境保護規(guī)劃制度，強化生態(tài)保護；銜接環(huán)境影響評價制度，使環(huán)境影響評價與限期治理等環(huán)境保護的其他制度和相關(guān)工作銜接；完善跨行政區(qū)污染防治制度，總結(jié)區(qū)域流域綜合管理的實踐經(jīng)驗；補充總量控制制度，推動從控制污染物排放濃度到實現(xiàn)保護和改善環(huán)境質(zhì)量工作思路的調(diào)整；充實農(nóng)村和資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境管理措施，推動薄弱地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)的管理。

落實責(zé)任，強化內(nèi)部和外部監(jiān)督。落實有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究，是行政管理改革的重要目標(biāo)。深化資源環(huán)境管理要加快健全行政績效評估。堅決改變那種助長片面追求GDP增長速度的政績標(biāo)準(zhǔn)和考核評價制度，切實把經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益、節(jié)約能源資源和保護環(huán)境、推進社會全面進步等作為行政績效的重要標(biāo)準(zhǔn)和考核評價指標(biāo)體系，有效引導(dǎo)和督促各級政府和工作人員樹立正確的政績觀。完善政府的法律責(zé)任。法律要強化政府及其相關(guān)部門在資源環(huán)境保護工作中不作為甚至姑息縱容違法行為的責(zé)任；要增加在日常工作中上級政府和有關(guān)部門對下級政府和有關(guān)部門的監(jiān)督和責(zé)任追究；要規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人大常委會報告本行政區(qū)域環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)的完成情況，對發(fā)生重大突發(fā)污染事件的，還應(yīng)當(dāng)專項報告，發(fā)揮人大監(jiān)督作用。明確企業(yè)的法律責(zé)任。企業(yè)不僅要對減少排放污染物負(fù)責(zé)，也要對排放污染物對公共環(huán)境質(zhì)量造成的影響承擔(dān)責(zé)任；法律要進一步明確企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)對本單位的污染防治工作全面負(fù)責(zé)，接受職工的監(jiān)督，違法要追究其法律責(zé)任；完善排污收費制度，堅持按排污量越大、超標(biāo)越嚴(yán)重、繳費越高的原則，確定排污收費的征收標(biāo)準(zhǔn)，適時加大對超標(biāo)排污的處罰力度，強化企業(yè)的社會責(zé)任。為公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。公眾監(jiān)督的前提是享有信息的知情權(quán)，環(huán)境信息公開是保障公眾環(huán)境知情權(quán)的基本手段和公眾監(jiān)督機制的重要內(nèi)容，是公眾了解和監(jiān)督環(huán)保工作的必要條件。法律要規(guī)定政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息的責(zé)任以及公民、法人或者其他組織可以依法申請獲取環(huán)境信息；企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法開展監(jiān)測，依法公開信息，對修改信息和銷毀信息承擔(dān)法律責(zé)任。

（作者系全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任）