金磊1，李雯2

（1.中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏銀川75021；2.中共山西省委黨校，山西太原03006）

社會(huì)管理創(chuàng)新的法治路徑

金磊1，李雯2

（1.中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏銀川75021；2.中共山西省委黨校，山西太原03006）

在轉(zhuǎn)型期，由于社會(huì)管理方式保守、僵化，滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，因此需要不斷創(chuàng)新。社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)在法治的總體框架內(nèi)進(jìn)行，并與法治建設(shè)形成良性互動(dòng)。要注重培育人們的法治精神，建設(shè)法治文化；科學(xué)立法，不斷完善相關(guān)法律制度；推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)；以人為本，拓寬公民參與社會(huì)管理的合法渠道；維護(hù)司法權(quán)威，建立健全多元化矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，強(qiáng)化管理，與立法、行政形成良性互動(dòng)關(guān)系，不斷提高社會(huì)管理創(chuàng)新水平。

社會(huì)管理創(chuàng)新；法治精神；科學(xué)立法；依法行政

社會(huì)管理是人類必不可少的一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，不論在何種社會(huì)歷史形態(tài)中，社會(huì)管理都是維持社會(huì)秩序、平衡社會(huì)利益、強(qiáng)化政治統(tǒng)治的重要社會(huì)活動(dòng)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，由于社會(huì)管理方式保守、僵化，滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，因此需要不斷創(chuàng)新。法治是治國(guó)的基本方略，社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)在法治的總體框架內(nèi)進(jìn)行。那么，如何在社會(huì)管理創(chuàng)新中既體現(xiàn)法治的基本精神，同時(shí)又充分發(fā)揮創(chuàng)新的價(jià)值功能，既堅(jiān)持法治的秩序要求，又體現(xiàn)創(chuàng)新的社會(huì)活力，這便是本文要著重分析論證的課題，即社會(huì)管理創(chuàng)新的法治路徑。

一、培育法治精神，建設(shè)法治文化

法治，通常的理解就是法律之治，即通過(guò)法律治理國(guó)家，同時(shí)，法治又是指通過(guò)法律使權(quán)利得到合理配置的社會(huì)狀態(tài)。法治作為一種社會(huì)狀態(tài)、價(jià)值取向和現(xiàn)代文明的體現(xiàn)，是人類經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐作出的選擇，是充分體現(xiàn)人類智慧與理性的成果。在法治國(guó)家中，憲法至上、法律至上是基本原則，法律在社會(huì)生活中應(yīng)當(dāng)具有至高無(wú)上的權(quán)威。但法治社會(huì)的形成與發(fā)展，并不僅僅以法律體系是否健全作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，其中法治文化在主流文化中是否發(fā)揮主要作用，社會(huì)群體的思想、理念、行為方式是否符合法治精神要求，是構(gòu)建法治社會(huì)的兩個(gè)重要支撐。法律的實(shí)施必須要由社會(huì)中的人來(lái)實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是執(zhí)法、司法、守法，都要由人來(lái)具體實(shí)施?！坝蟹梢馈?，并不必然會(huì)“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”，執(zhí)法者、司法者、守法者是否真正按照法治精神去實(shí)施了法律，還要看實(shí)施主體對(duì)于法治理解的多少，認(rèn)同的多少。在執(zhí)法者、司法者行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，在公民行使權(quán)利和面對(duì)義務(wù)的時(shí)候，一個(gè)個(gè)抉擇都能夠折射出實(shí)施主體對(duì)法治精神理解的廣度與深度。自依法治國(guó)戰(zhàn)略確立以來(lái)，在政府的推動(dòng)下，社會(huì)主義法治理念正在逐步深入人心，但是受中國(guó)傳統(tǒng)思想的影響，特別是“官本位”思想，社會(huì)公眾對(duì)以“法律至上”為基本形式與原則的法治社會(huì)機(jī)理還缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)于法治精神與理念的認(rèn)同度還需進(jìn)一步提高。

社會(huì)管理活動(dòng)關(guān)系到萬(wàn)千百姓，涉及到廣大群眾的切身利益，因此，進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)，首先要注重建設(shè)社會(huì)法治文化，培育社會(huì)法治精神，為社會(huì)管理創(chuàng)新注入更多的法治理性，在法治精神的引導(dǎo)下進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新。在中國(guó)，由于法治建設(shè)是自上而下進(jìn)行的，因此缺少自下而上的自發(fā)的法治文化氛圍，在法治文化的建設(shè)和法治精神的培育方面還相當(dāng)欠缺，還需要政府繼續(xù)給予強(qiáng)有力的推動(dòng)，同時(shí)政府更應(yīng)該成為法治文化建設(shè)的引領(lǐng)者，法治精神的踐行者與宣揚(yáng)者，不斷培育人們的法治精神，建設(shè)法治文化。

二、科學(xué)立法，不斷完善相關(guān)法律制度

（一）轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)立法

完善社會(huì)管理的立法，首先，在立法理念上要體現(xiàn)“國(guó)家本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)型，并指導(dǎo)建構(gòu)“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)在“官本位”傳統(tǒng)行為慣式的影響下，在“管制”理念的指引下，形成了“大政府，小社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)管理實(shí)踐反映出“單向、強(qiáng)制”的特點(diǎn)。隨著民主法治進(jìn)程的深入，公民權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，民眾在關(guān)注個(gè)體權(quán)益的同時(shí)，在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，將權(quán)益的實(shí)現(xiàn)主要依賴于政府的作為，這不利于社會(huì)機(jī)體的正常運(yùn)行，也不利于公民正確認(rèn)識(shí)其權(quán)利的性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)的途徑，因此，在立法理念中，要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，突出“社會(huì)本位”。其次，在法律制度體系方面，要注重社會(huì)建設(shè)促進(jìn)、社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)、社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)建設(shè)，填補(bǔ)社會(huì)管理法律制度方面的缺漏，進(jìn)一步完善法律體系，在實(shí)踐中做到有法可依。第三，在立法過(guò)程中，還要善于運(yùn)用立法技術(shù)與技巧。對(duì)法律規(guī)范的具體設(shè)計(jì)，可以多運(yùn)用具有指引功能的權(quán)利性規(guī)范，充分發(fā)揮權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約作用，將社會(huì)管理創(chuàng)新重點(diǎn)放在公民權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)上，并注重用權(quán)利性規(guī)范轉(zhuǎn)換義務(wù)性內(nèi)容（如寧夏少生快富工程），引導(dǎo)公民主動(dòng)自覺(jué)地融入到社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)中，形成社會(huì)管理活動(dòng)的良性互動(dòng)。

（二）完善社會(huì)組織立法，引導(dǎo)其制定自治規(guī)范

在社會(huì)管理活動(dòng)中，社會(huì)組織日益活躍并多元。社會(huì)組織具有其優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，比如組織凝聚力強(qiáng)，具有熟人社會(huì)的自我約束性，可以集中反映群體利益等，自發(fā)、自覺(jué)、自愿，是社會(huì)組織強(qiáng)大的生命力所在。社會(huì)管理活動(dòng)雖然由政府主導(dǎo)，但是，社會(huì)組織對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定及社會(huì)行為規(guī)范的形成依然產(chǎn)生著重要的影響作用。從我國(guó)目前的立法情況看，關(guān)于社會(huì)組織的立法存在著立法不足、立法層次不高、法律規(guī)定的限制性條件過(guò)多、社會(huì)組織法律主體地位缺失等問(wèn)題。因此，需要加強(qiáng)和完善社會(huì)組織的相關(guān)立法，尊重與確認(rèn)社會(huì)組織的自主性地位，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理創(chuàng)新中的積極作用。同時(shí)對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行也要設(shè)置必要的引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，筆者認(rèn)為，最好是通過(guò)對(duì)其自治規(guī)范制定的指導(dǎo)與合法性審查的形式，在社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制和行為規(guī)范中間接體現(xiàn)國(guó)家的引導(dǎo)與監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益與局部利益的統(tǒng)一。

三、推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)

在社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)中，政府是實(shí)施的主體，政府應(yīng)當(dāng)在依法行政的前提下有所作為。我國(guó)法治政府行政模式的基本定位是，法治政府既是權(quán)力有限的政府，又是應(yīng)當(dāng)有所作為的政府，是將控權(quán)與服務(wù)結(jié)合起來(lái)的政府，是在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)，為公眾提供最大化的公共服務(wù)、并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府，政府作為社會(huì)管理創(chuàng)新的主要實(shí)施者，首先，要科學(xué)設(shè)置行政職權(quán)。應(yīng)當(dāng)從服務(wù)型、責(zé)任型、法治型政府的定位出發(fā)，合理設(shè)定和分配行政職權(quán)，對(duì)于可以由社會(huì)組織承擔(dān)的公共管理事務(wù)，或者可以由社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的社會(huì)糾紛，政府可以逐步嘗試權(quán)力讓渡，減負(fù)于行政職權(quán)。對(duì)于職權(quán)重疊、職權(quán)缺位的情況，本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效便民的基本原則，在權(quán)力法定的前提下，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的資源整合，明確職權(quán)的界分，避免出現(xiàn)類似于“九龍治水”的食品監(jiān)管行政職權(quán)結(jié)構(gòu)。其次，對(duì)行政職權(quán)的正確行使進(jìn)行科學(xué)的規(guī)制。在行政權(quán)力行使的方式與程序方面，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)程序正義，在程序制度的設(shè)計(jì)中，將管理活動(dòng)中所涉及主體的法律地位、參與性權(quán)利、對(duì)結(jié)果的影響性因素等作為制度合理性考量的基本維度，把群眾對(duì)行政權(quán)威的合理懷疑降到最低限度作為制度設(shè)計(jì)的重要目標(biāo)。還應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的行政效果評(píng)價(jià)制度體系，特別是對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使效果，通過(guò)及時(shí)反饋和修正，保障行政權(quán)力內(nèi)在承載實(shí)體正義得以實(shí)現(xiàn)。第三，政府在法定職權(quán)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將提供公共服務(wù)、改善民生作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要任務(wù)，多引導(dǎo)少?gòu)?qiáng)制，多服務(wù)少限制，兼顧公共利益與個(gè)體利益，充分體現(xiàn)依法行政的基本精神，體現(xiàn)政府的有限、責(zé)任、法治、服務(wù)的特征，這將對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的方向及社會(huì)效果起到?jīng)Q定性作用。同時(shí)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)中堅(jiān)持依法行政原則，也是社會(huì)管理創(chuàng)新具有合法性的前提。

四、以人為本，拓寬公民參與社會(huì)管理的合法渠道

社會(huì)管理本質(zhì)上是對(duì)人的管理，是得到公眾普遍認(rèn)同、并自覺(jué)響應(yīng)的管理，應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)公民普遍參與管理決策與實(shí)施的社會(huì)管理，這是社會(huì)管理活動(dòng)合法性的基礎(chǔ)與來(lái)源，也是人民民主的題中應(yīng)有之義。將公民的社會(huì)需求轉(zhuǎn)化為權(quán)利，調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)管理的積極性，是確定社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐內(nèi)容、方向及提高社會(huì)效果認(rèn)同度的重要方法。因此，在社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)不斷拓寬公民參與社會(huì)管理的合法渠道。首先，在涉及行政決策的社會(huì)管理創(chuàng)新方面，應(yīng)當(dāng)采用多種形式與方法，拓寬公民參與決策的渠道。在行政決策確定前，政府可以通過(guò)各種平臺(tái)，如媒體、網(wǎng)絡(luò)、通訊等，廣泛收集民意，并通過(guò)科學(xué)的指標(biāo)體系，及時(shí)分析民眾意愿的主要趨勢(shì)，為正確決策奠定基礎(chǔ)，而收集民意、分析民意應(yīng)當(dāng)成為政府每天的常規(guī)工作；在行政決策確定后，正式實(shí)施前，不但應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征詢意見(jiàn)，而且對(duì)于公眾反對(duì)意見(jiàn)較大的決策，還應(yīng)當(dāng)建立協(xié)商機(jī)制，合理整合意見(jiàn)與建議，注重平衡各方利益，及時(shí)消除矛盾隱患。其次，在行政決策執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)注重保障公民參與的合法權(quán)利，拓寬公眾參與執(zhí)行的渠道。行政決策的執(zhí)行過(guò)程，是最能反映決策是否符合民意、是否科學(xué)合理的重要階段。由于行政決策的執(zhí)行將直接影響到公共利益及個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，因此公眾的參與就是必要的和重要的。應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行階段設(shè)計(jì)及時(shí)反饋、暫緩執(zhí)行和修正程序，在這樣的程序中，無(wú)論是直接利益主體還是非直接利益主體的意見(jiàn)與建議，都應(yīng)當(dāng)成為政府關(guān)注的對(duì)象。或許這樣的程序設(shè)置影響行政效率，但卻對(duì)行政效果意義重大。第三，對(duì)行政行為的監(jiān)督，公眾應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督的重要力量。在現(xiàn)行的體制設(shè)計(jì)中，從形式上看，公眾監(jiān)督的渠道是多樣且全面的，但從公眾監(jiān)督對(duì)行政行為修正的影響效果上看，特別是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制方面，公眾監(jiān)督對(duì)行政行為修正的影響作用似乎較為弱小，其中問(wèn)題的關(guān)鍵就在于公眾的監(jiān)督如何才能夠正式啟動(dòng)行政行為的修正程序。所以筆者認(rèn)為，如何將公眾監(jiān)督與修正行政行為程序啟動(dòng)銜接起來(lái)，應(yīng)當(dāng)作為對(duì)行政行為監(jiān)督方面制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)。

五、維護(hù)司法權(quán)威，建立健全多元化矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生率和激化率也在急劇上升，并且呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。不僅群體性、突發(fā)性事件數(shù)量增多，尖銳和對(duì)立的程度加劇，而且糾紛與沖突涉及范圍擴(kuò)大，帶有明顯的多元性、發(fā)散性，因此應(yīng)對(duì)多元性的社會(huì)矛盾與糾紛，應(yīng)當(dāng)建立健全多元化的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，及時(shí)調(diào)處社會(huì)矛盾，化解公眾對(duì)抗情緒，恢復(fù)社會(huì)秩序，并為社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容與方向提供指引。

在建立健全多元化矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制方面，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重解決以下三個(gè)方面的問(wèn)題：第一，維護(hù)和尊重司法權(quán)威。司法權(quán)威是代表國(guó)家意志的司法機(jī)關(guān)，行使權(quán)力與訴訟參與人及其他社會(huì)公眾服從的統(tǒng)一，是司法的外在強(qiáng)制力以及人們內(nèi)在服從的統(tǒng)一。樹(shù)立司法權(quán)威，是實(shí)現(xiàn)法治的基本要求。在社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)中，特別是社會(huì)管理活動(dòng)主導(dǎo)者——政府，必須注重維護(hù)司法權(quán)威，尊重司法權(quán)威，不但要杜絕對(duì)司法活動(dòng)的行政干預(yù)與影響，而且還應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地履行司法裁決中所確定的義務(wù)，成為維護(hù)司法權(quán)威的表率，為社會(huì)其他組織及公民起到良好的引領(lǐng)作用。第二，完善與發(fā)展調(diào)解制度。調(diào)解，是中國(guó)特有的糾紛解決機(jī)制，并隨著社會(huì)的發(fā)展和需要，不斷得到完善與發(fā)展。目前在各地廣泛應(yīng)用的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，正是在新的歷史時(shí)期，面對(duì)新的社會(huì)矛盾性質(zhì)，結(jié)合中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)觀念對(duì)規(guī)范行為的約束力與影響力，對(duì)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解進(jìn)行有效整合，也是調(diào)解制度在運(yùn)用方面的的創(chuàng)新。第三，發(fā)展與創(chuàng)新信訪制度。信訪是社會(huì)群體表達(dá)利益訴求的一個(gè)重要渠道，也是傳遞民情民意的重要窗口。目前信訪制度也在不斷地完善與發(fā)展，但是受信訪機(jī)構(gòu)及信訪制度本身的限制，信訪主體利益訴求的解決機(jī)制還不完備。在社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)中，可以考慮建立專門性信訪處理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善信訪制度，充分發(fā)揮信訪制度平復(fù)信訪主體情緒、吸納不滿和避免沖突升級(jí)、及時(shí)受理合法訴求、及時(shí)制止不合理訴求的基本功能。同時(shí)引入和解、調(diào)解、協(xié)商等機(jī)制，與立法、司法、行政形成良性互動(dòng)的關(guān)系，將信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機(jī)制。

〔1〕姜濤.訴訟社會(huì)視野下中國(guó)刑事司法模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型〔J〕.政法論叢，2010（6）.

〔2〕彭澎.轉(zhuǎn)型期加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的理念價(jià)值〔J〕.中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2011（5）.

〔3〕陳云鵬.社會(huì)管理創(chuàng)新背景下監(jiān)管N G O的理論分析〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2011（4）.

〔4〕鄭穎.創(chuàng)新社會(huì)管理的幾點(diǎn)思路——以廣州增城聚眾滋事事件為例〔J〕.理論探索，2011（6）.

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109-1203（2012）05-082-03

2012-07-08

金磊（1972-），女，回族，寧夏銀川人，中共寧夏區(qū)委黨校法學(xué)部講師，法律碩士。李雯（1961-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。

責(zé)任編輯 雨文