王 莉

(中共鄭州市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，河南鄭州450042)

一、近年來行政訴訟案件的特點

1．行政訴訟案件總量增加，行政機關敗訴率較高。據(jù)河南省法院通報公布的數(shù)據(jù)，2010年全省法院共受理一審行政訴訟案件16634件(約占全國法院受理行政案件總數(shù)的12%)，比2009年增加2002件，增長率為13．7%，受案數(shù)量僅次于山東省，居全國第二位。其中土地、公安、城建、房屋登記、工商、勞動保障類案件9546件，占受案總數(shù)的57．4%，所占比例與往年持平;受理政府信息公開、資源和環(huán)境整治、投資爭議等新類型案件1618件，與2009年相比增幅明顯。在審結的一審案件中，以判決方式結案的2536件，行政機關敗訴1103件，占判決結案總數(shù)的43．5%，敗訴案件主要集中在房屋登記、城建、土地等部門;如果加上撤訴案件中行政機關行為違法或不當?shù)陌讣?，實際敗訴案件數(shù)為一審審結案件總數(shù)的46．2%。

2．協(xié)調(diào)力度加大，協(xié)調(diào)結案率上升。法院堅持“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結合”的原則，實行全員協(xié)調(diào)、全程協(xié)調(diào)，努力通過協(xié)調(diào)方式解決實質爭議，化解官民矛盾，促進社會和諧。河南省法院通報顯示，2010年協(xié)調(diào)化解各類行政訴訟案件11365件，協(xié)調(diào)撤訴率為58.1%，比全國平均水平高出14．2個百分點，其中協(xié)調(diào)一審行政訴訟案件10984件，一審案件協(xié)調(diào)撤訴率為67．0%;協(xié)調(diào)處理二審和再審行政案件381件，協(xié)調(diào)撤訴率為12．1%;鶴壁、南陽、商丘、焦作四市協(xié)調(diào)撤訴率均在80%以上，部分基層法院協(xié)調(diào)撤訴率達到90%以上。

3．信訪案件數(shù)量明顯下降，信訪壓力有所緩解。法院采取預約接訪、帶案下訪等多種方式，加大信訪案件辦理力度，赴京上訪量明顯下降。據(jù)最高法院通報統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2010年河南赴京上訪行政案件566件，上訪率為3．41%，比全國平均水平低6．35個百分點，與2009年相比下降了3．12個百分點，僅略高于山東、湖南。

4．群體性糾紛突出，從根本上化解矛盾存在較大困難。2010年，全省法院受理5人以上群體性案件112件，與 2009年相比增加 31件，增幅為38.3%。群體性爭議主要集中在土地征收、房屋拆遷等方面，與項目引進、城市建設密切相關，與人民群眾生產(chǎn)生活緊密相連，且原告人數(shù)眾多，矛盾容易激化，如果沒有行政機關的配合支持，單靠法院很難從根本上化解矛盾。為妥善處理這些案件，法院逐步探索出化解群體性糾紛的“三步法”，即訴前風險評估、分散疏導，訴中加大協(xié)調(diào)、提高質效，判后及時回訪、釋法答疑，實踐中取得了一定成效。

二、行政機關敗訴的原因分析

1．片面注重行政效率，依法行政意識淡薄。一是一些地方政府在推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的過程中偏重追求行政效率，依法行政意識不夠。有的領導干部存在“依法行政會影響行政效率”的認識偏差，在處理重大項目建設和征地、拆遷等工作中，不顧法律規(guī)定，先行施工、平地、推房，其結果必然敗訴。二是引進建設項目突破法律底線，短期內(nèi)雖政績顯著，但隱患很多，一旦形成訴訟，很難得到法律支持，有的甚至會引發(fā)嚴重的社會問題，如江西撫州“5．26爆炸案”。三是出臺政策僅著眼于地方利益，與法律法規(guī)和國家政策相沖突。

2．政策朝令夕改，誠信意識缺失。個別地方政府在招商引資活動中存在引資熱、服務冷、管理亂、處罰狠等現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為:因領導更換或計劃改變而違法收回土地;以種種理由對企業(yè)征收巨額費用或處以高額罰款;不顧投資商利益違法強制接管企業(yè);不兌現(xiàn)引資時的承諾，不落實優(yōu)惠政策等。如杭申置業(yè)有限公司訴某市市政府行政合同一案，因市政府未完成土地審批、房屋拆遷等承諾條件，導致杭申公司無法建設和生產(chǎn)，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，該市政府除退回企業(yè)預交的4000萬元外，還由其下屬開發(fā)區(qū)給付原告240萬元的賠償款。政府缺乏誠信意識，政策隨意更改，不僅會在行政訴訟中敗訴，還會對政府形象造成極大的負面影響。

3．行政裁量不合理，處理結果難以被社會接受。有的行政機關濫用職權，行政裁量明顯不合理。一是行政處罰與行政相對人的違法行為不相適應，明顯偏輕或偏重。如有的行政機關為了部門利益，不考慮違法行為的具體情節(jié)，不同情況同樣處罰。二是相同情況不同對待，如對同等條件的行政許可申請，給予一方許可而不給予另一方許可。三是執(zhí)法隨意性較大，如執(zhí)法受人為因素影響大，執(zhí)法人員不同處理結果也不同;有的雖然是同一執(zhí)法人員，同樣的違法情節(jié)，處理結果卻存在明顯差異。四是執(zhí)法標準不統(tǒng)一，對同樣的案件，不同地方、不同級別的行政機關作出的處理卻明顯不同。如行政處罰是行政執(zhí)法實踐和人們?nèi)粘Ｉ钪袠O為常見的情形，多數(shù)案件案情并不復雜，罰款數(shù)額也較小，但訴訟當事人所爭議的內(nèi)容卻涉及到了法律效力位階、處罰程序及證據(jù)認定等重大的法律適用問題，如果對這些問題認識不清，掌握的尺度不準確，就易導致處罰結果不同，引起當事人的異議。

4．應訴不積極，責任心不強，行政執(zhí)法責任追究缺位。有的行政機關應訴不積極，既不在法定期限內(nèi)提交證據(jù)，也不向人民法院提出書面的延期舉證申請。如在某些地方，作為行政訴訟案件中的被告，行政機關經(jīng)常不出庭應訴;有的在庭前不認真準備，敷衍應付，委托代理人對案情一問三不知，對審理結果漠不關心;極個別行政執(zhí)法人員甚至與原告惡意串通，故意不提供證據(jù)，損害第三人的利益。這種做法既不利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政管理中存在的問題，也會使人民群眾的合法權益和政府形象受到極大的損害。

5．個別行政機關不注意糾正執(zhí)法中的錯誤，常見的低級行政違法情形依然存在。一是主要證據(jù)不足。如認定工傷卻未確定勞動關系，辦理動產(chǎn)抵押登記卻不查明企業(yè)財產(chǎn)的歸屬，認定土地權屬僅憑當事人陳述或街道辦事處的清查證明，處以罰款卻未查明違法金額等。二是適用法律錯誤。如作出行政決定沒有援引法律或引用法條錯誤，適用廢止的規(guī)范性文件等。三是程序違法。如不告知當事人所享有的聽證和復議權利，超期查封扣押，不按法定程序送達等。四是不履行或拖延履行法定職責，如不依法公開政府信息，不依法查處違法占地、違章建筑等。五是超越職權。如街道辦事處為收取衛(wèi)生費而扣押商戶財產(chǎn)，公安機關違法變賣查封財產(chǎn)，等等。個別行政機關不注意從敗訴案件中吸取教訓，使這些常見的和低級的行政違法情形屢有發(fā)生。

三、提高應對行政訴訟的能力，預防和化解行政訴訟，提升行政執(zhí)法水平

1．把握決策原則，完善決策程序，促進民主決策、依法科學行政。近年來，國家不斷推出各種行政法制革新舉措，包括各地進行的體制、機制、方法的創(chuàng)新。這些革新舉措一方面符合我國深化改革、加快發(fā)展的實際和憲法第3條規(guī)定的充分發(fā)揮地方的積極性和主動性的原則;另一方面也引起了許多爭論。筆者認為，體制、機制和方法的創(chuàng)新需要把握一些基本界限和底線，新出現(xiàn)的事物并不必然具有合法性、合理性和正當性。因此，在推出行政法制革新舉措、作出行政決策的時候，應該遵循以下幾項原則。一是賦權性規(guī)范從寬。賦權性規(guī)范對公民而言是賦予其權利的、受益性的、讓民眾有更多選擇性的制度規(guī)范。比如關于行政指導的方式、行政合同的方式、行政獎勵的方式、行政資助的方式等，這些賦權性的規(guī)定可以寬松一些。二是義務性規(guī)范從嚴。對公民來說，義務性規(guī)范是禁止性的，是限制其權利、損害其利益的規(guī)范，因此出臺這類規(guī)范應非常謹慎和嚴格。例如前一段時間成為社會熱議對象的“釣魚執(zhí)法”案件，就曾受到社會各方面的嚴厲置疑。三是決策目的的正當性。要考察決策的出發(fā)點和目的性，注重私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，堅持以人為本、法治底線和人權底線。四是注重決策的社會效果。行政機關推出某項新舉措之后，如果自己方便了、效率提高了、成本減少了，但群眾卻不方便了、缺少選擇權、失去安全感，這就損害了人民群眾的根本利益，背離了國家機關的服務宗旨。因此，凡是符合上述指導原則的行政決策、新舉措應堅持實行并不斷完善，不符合者就必須改正或擯棄。同時，法制革新舉措應盡可能及時通過立法、修法等方式加以確認和保障，減少其與現(xiàn)行法律的矛盾，促使革新舉措得以順利推行。

2．加強行政機關法制機構建設，為依法行政提供保障。當前，我國正處于社會轉型期，各種矛盾凸顯，因行政執(zhí)法引發(fā)的官民矛盾在一定時期內(nèi)將長期存在，有效預防和化解官民矛盾是人民法院和行政機關共同面臨的緊迫課題。然而，從目前情況看，行政機關內(nèi)部的法制機構力量不足，難以滿足從源頭上預防和化解行政爭議的現(xiàn)實需求。借鑒國外政府法制建設的成功經(jīng)驗(如政府聘用公職律師為政府提供多方位的法律服務)，建議政府加強法制機構建設，配備充足的法制人員，開展多層次、多渠道、多種形式的培訓，提高法制機構人員的執(zhí)法水平。同時，要保障法制機構運轉所必需的經(jīng)費和裝備，確保法制工作的順利開展。

3．建立行政首長出庭應訴制度，發(fā)揮其依法行政的示范帶頭作用。行政首長出庭應訴，積極主動地配合法院工作，有利于消除行政相對人告官不見官的不滿情緒;有利于規(guī)范行政執(zhí)法，促進依法行政;有利于借助行政首長的力量解決行政爭議，構建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境;有利于行政首長發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法過程中存在的實際困難和問題。近年來，鄭州、南陽等市的市政府先后出臺了比較完善的行政首長出庭應訴制度，對出庭的案件類型、出庭比率、責任追究等作出了明確規(guī)定，人民群眾反應良好，效果明顯。建議在各級行政機關推廣行政首長出庭應訴制度，凡屬社會高度關注的重大疑難案件，關乎民生的熱點、難點案件，有利于民主法制建設的典型案件，應規(guī)定行政首長必須出庭應訴。

4．落實績效考核和違法責任追究制度，促進依法行政。目前，行政機關雖然普遍建立了績效考核和違法責任追究制度，但有些制度可操作性差、落實不到位。建議對這些制度進行修訂完善，將執(zhí)法、應訴、敗訴、執(zhí)行法院裁判、落實司法建議等情況納入日?？冃Э己?，對違法行政、故意不履行或拖延履行法定職責、拒不執(zhí)行法院生效裁判的相關人員加大責任追究力度，做到有權又有責，用權受監(jiān)督，違法必追究。

5．將強制拆遷等涉及民生的重大行政行為納入社會穩(wěn)定風險評估體系，促進經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。國務院于2011年1月21日頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》，將審查、強制執(zhí)行征收與補償決定的權力賦予了人民法院，行政機關對房屋征收與補償案件不再享有最終的強制執(zhí)行權。這一規(guī)定符合司法權監(jiān)督行政權的立法精神，有利于維護公共利益，保障房屋所有權人的合法權益。然而，房屋征收與補償糾紛事關人民群眾的切身利益，是社會各界關注的焦點、行政機關依法行政的難點，由此引發(fā)的極端性事件屢屢發(fā)生，人民法院面臨執(zhí)行力量單薄，強制拆除風險難以掌控，信訪壓力大等困難和問題。為妥善應對這一難題，建議地方政府將強制拆遷等涉及民生的重大行政行為納入到社會穩(wěn)定風險評估范圍與大調(diào)解體系中，在調(diào)查研究的基礎上，出臺規(guī)范性文件，建立法院審查、政府組織實施的工作機制。