慎建波

(中共洛陽市委黨校欒川分校，河南欒川471500)

地方政府舉債源自西方發(fā)達(dá)國家。在我國現(xiàn)行體制下，地方政府用有限的財力，承擔(dān)起了地方事業(yè)發(fā)展的巨大任務(wù)，但由于地方財力有限，沒有足夠的能力支撐起地方事業(yè)的更大發(fā)展，只好以土地出讓、資源抵押等方式進(jìn)行融資并大規(guī)模舉債，使得地方債務(wù)的風(fēng)險加劇。因此，加強對地方政府融資與舉債的原因、出現(xiàn)的問題及風(fēng)險防范等方面的研究與探討，對于地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、地方政府融資與舉債形成的原因

為了緩解地方政府財政收支的窘境，有利于地方政府依據(jù)自身的實際情況，對各自經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展作出更為合理的布局，提高地方政府的積極性，中央政府推出了相關(guān)的計劃和規(guī)劃，期望通過發(fā)行地方債券和建立地方融資平臺等形式促使地方政府事權(quán)財權(quán)分配的合理化，以地方的大發(fā)展促進(jìn)和帶動國民經(jīng)濟(jì)新一輪的快速增長。在這種背景下，地方政府為了融資以土地出讓、發(fā)行地方債券等形式而大量舉債。地方政府的債務(wù)多是由于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與地方財政收入的不平衡造成的。造成這種不平衡的原因主要有以下三點:

1．分稅制是地方政府舉債的根本原因。我國的稅收來源分為國稅和地稅兩部分。眾所周知，地稅是地方政府財政收入的主要來源，其實質(zhì)是為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以地稅收入為基礎(chǔ)，否則就會有財政赤字的發(fā)生。但是相比國稅而言，地方稅種稅基狹窄、共享稅中地方共享比例較小，造成區(qū)域財力增長緩慢，而在事權(quán)劃分上，地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理、公共服務(wù)、民生保障等任務(wù)繁重，與其自有財力不相適應(yīng)，最終導(dǎo)致地方政府在自身財力不足的情況下大量舉債。

2．謀求地方經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展是地方政府舉債的直接原因。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相比西方發(fā)達(dá)國家而言，整整少了半個多世紀(jì)，是從20世紀(jì)末開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展時期，而且我國的社會制度也不同于資本主義國家，在沒有成功的經(jīng)驗可以遵循的情況下，開始了摸著石頭過河的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措的嘗試，并取得了舉世矚目的成就。但是在進(jìn)入21世紀(jì)之后，飛速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方政府提出了新的要求和考驗，要發(fā)展首先就需要投資，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府投資的依賴程度很大，投資資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府當(dāng)期可動用的財力，通過成立政府投融資平臺公司向銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品等方式籌措資金的做法已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。

3．市場化投資活力不足是地方政府舉債的內(nèi)在原因。在當(dāng)前形勢下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著兩難的境地，致使在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)了市場投資活力明顯不足的現(xiàn)象。一是雖然各級政府目前十分注重吸聚社會資本和民間資金投入城市建設(shè)和發(fā)展，但由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會事業(yè)和公用設(shè)施等領(lǐng)域投資大、周期長、回報低等原因，對社會資本的吸引力有限、投入動力不足，迫使政府通過舉債來確保這些領(lǐng)域建設(shè)所需的資金投入。二是一些符合高投入、高回報，并能可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)項目資源枯竭，而一些靠炒作上馬，又明顯違背市場需求的大型建設(shè)項目則嚴(yán)重缺乏來自于民間的投資動力，政府的扶植與支持也只能靠舉債來經(jīng)營，這也是造成市場投資活力不足的重要原因。

二、地方政府融資與負(fù)債帶來的問題

1．債務(wù)規(guī)模越來越大，種類越來越多。據(jù)審計署資料顯示，到2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174．91億元。其中:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為67109．51億元，占62．62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為23369．74億元，占21．80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)為16695．66億元，占15．58%。在債務(wù)來源中，銀行貸款占債務(wù)總額的79．01%;上級財政債務(wù)占債務(wù)總額的4．18%;發(fā)行債券占債務(wù)總額的7．06%;來自于其他途徑的借款占債務(wù)總額的9．75%。

2．債務(wù)清理困難重重。進(jìn)入2011—2012年度，地方債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入了還款高峰期。但是面對地方財政完全不能負(fù)擔(dān)沉重債務(wù)的局面，地方債務(wù)清理也面臨著重重困難。一方面，應(yīng)充分認(rèn)識到，在所有的地方債務(wù)中，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在著一定的風(fēng)險隱患。如個別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大等。另一方面，地方政府債務(wù)清理將導(dǎo)致地方政府信用評級降低，商業(yè)銀行貸款審批更嚴(yán)格，貸款利率及城投債利率更高，這會使地方政府融資額受限從而降低固定資產(chǎn)投資，由固定資產(chǎn)投資形成的資本額也會下降，直接影響GDP絕對值，而經(jīng)濟(jì)增速的回落將直接導(dǎo)致人民物質(zhì)生活水平的增速減緩。

3．投融資平臺不規(guī)范，違規(guī)操作問題嚴(yán)重。由于大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)存在，地方政府的公信力在一定程度上會下降，同時商業(yè)銀行為了防范金融風(fēng)險也會制定更為嚴(yán)格的貸款審批手續(xù)。在銀根緊縮的情況下各種投融資平臺也應(yīng)運而生，并出現(xiàn)了一些違規(guī)操作的現(xiàn)象。據(jù)審計署統(tǒng)計，地方政府融資平臺公司數(shù)量眾多，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為49710．68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46．38%。并且地方債務(wù)的陰霾可能會進(jìn)一步向民間擴散，從當(dāng)前的民間違規(guī)投融資活躍與高利貸泛濫現(xiàn)象即可見一斑。

三、地方政府融資與債務(wù)風(fēng)險的防范

據(jù)審計署發(fā)布的2011年第35號審計結(jié)果公告顯示，截至2010年底，在全國地方政府性債務(wù)余額107174．91億元中，有78個市級政府和99個縣級政府在負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)方面的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能借新債還舊債，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。但審計署相關(guān)人士則樂觀地表示，當(dāng)前的地方債風(fēng)險局面是可控的。從當(dāng)前的償債條件看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強償債能力。此外，我國經(jīng)濟(jì)處于高速增長階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入創(chuàng)造了增長空間，有利于改善其償債條件。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財政能力強，負(fù)債水平相對適度。有部分地方政府負(fù)債相對其經(jīng)濟(jì)和財力偏高，但只要采取措施控制新增債務(wù)，規(guī)范當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)融資行為，風(fēng)險也是可控的。

1．構(gòu)建安全的投融資平臺。地方政府投融資平臺在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對危機中應(yīng)發(fā)揮積極作用。在地方債風(fēng)險存在的情況下，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康有序發(fā)展可能有新的舉債現(xiàn)象，因此進(jìn)一步構(gòu)建安全的投融資平臺是防范風(fēng)險的必要保障，安全的投融資平臺應(yīng)具備以下幾個特點:第一，投融資平臺的規(guī)范化。適時公布每一次投融資的意義，推動地方政府把投融資平臺上形成的隱形負(fù)債公開披露，轉(zhuǎn)變?yōu)楹弦?guī)的顯性負(fù)債，從而改變當(dāng)前信息嚴(yán)重不透明的狀況，這不但能有效保障投融資渠道的暢通，也會進(jìn)一步使政府公信力得到提升。第二，投融資平臺的科學(xué)化。建設(shè)項目應(yīng)符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能再出現(xiàn)政績工程、形象工程和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，融資平臺應(yīng)嚴(yán)格審視所投資項目的意義，用科學(xué)手段來評估工程的實際投入和產(chǎn)出的實際效益，有效地打造并管理好投融資平臺，實現(xiàn)其科學(xué)化。第三，投融資平臺的市場化。市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)盡量避免人為、行政等因素的干擾，把項目交給市場審批，把投融資交給市場認(rèn)可，把資金的運用交給市場去決定。對于新上馬的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目，要建立相對較高的透明度及相對嚴(yán)格的自我約束機制，如可建立有效的問詢聽證制度，以確定項目的可行性;可引入投資銀行和會計師、律師、評估機構(gòu)的參與以保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)符合市場化的運作方向。為進(jìn)一步拓寬融資渠道，可積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)行，鼓勵地方投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，也可創(chuàng)造條件申請設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園;還可嘗試運用更市場化的投融資方式來經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目公司，主要包括資產(chǎn)的證券化和更靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

2．加強政府融資與負(fù)債的預(yù)警防范體系建設(shè)。為了克服目前政府債務(wù)管理不力的局面，改變各自為政、調(diào)控不力、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀，必須有專門的機構(gòu)來統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。第一，建立償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度。政府為了規(guī)避過度的債務(wù)帶來的風(fēng)險，保證其引資的項目落地，必須明確融資的權(quán)、責(zé)、利與借、用、還的關(guān)系。對債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債搞低水準(zhǔn)的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息的情況，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標(biāo)。要嚴(yán)格區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，防止因政企不分和政府的行政干預(yù)而使企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，或使企業(yè)成為政府債務(wù)的承擔(dān)者。第二，建立舉債評審制度。溫家寶在2012年政府工作報告中明確提出，要進(jìn)一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，要控制新開工的項目，要把政府投資的重點定位于在建項目、續(xù)建項目、收尾項目上。對舉債規(guī)模、項目、成本、償債渠道等進(jìn)行評審論證，避免盲目性和隨意性。通過舉債評審制度，規(guī)范政府的行為。也就是說，各地方政府要保持投資的合理規(guī)模，而不要超出自己的承受能力。這樣既可以減輕地方投資的壓力、籌措資金的壓力，又可以減少融資平臺的融資規(guī)模。第三，加強審計監(jiān)督，提高債務(wù)資金使用效益。對于政府融資和舉債進(jìn)行科學(xué)的管理，分析評估其帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，積極發(fā)揮審計部門在債務(wù)管理中的作用，加強對工程建設(shè)資金的審計監(jiān)督，深入做好全過程跟蹤審計，切實加強工程拆遷審計和竣工決算審計，嚴(yán)肅查處項目建設(shè)中高估冒算、挪用侵占資金、擠占建設(shè)成本和損失浪費等行為，努力提高投資效益，防止資產(chǎn)流失，確保債務(wù)所形成資產(chǎn)的安全完整、保值增值，提高項目償還債務(wù)能力。

3．借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，促使我國地方政府融資與負(fù)債的健康發(fā)展。學(xué)習(xí)借鑒國外地方政府融資的先進(jìn)經(jīng)驗，為我所用。在國外，市政債券的發(fā)行，同樣是重要的融資工具。經(jīng)過多年的運轉(zhuǎn)，國外一些國家已經(jīng)制定了一整套有針對性的防范金融風(fēng)險的法規(guī)。我們應(yīng)該虛心學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，制定出適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府投融資風(fēng)險防范的政策法規(guī)。