馮朝柱 汪小琰

（句容市發(fā)改經(jīng)信委，江蘇 句容 21 240 0）

同城化，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中為打破傳統(tǒng)的城市之間的行政分割，促進區(qū)域市場、產(chǎn)業(yè)、基礎設施一體化，以達到提高區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟整體競爭力的一種發(fā)展狀態(tài)。2010年國務院正式批準實施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，將南京定位為“兩基地兩中心一門戶”，明確提出加快建設南京都市圈。兩年來，南京都市圈內(nèi)各主要城市合作日益深化，一體化發(fā)展開始加快。句容市作為南京都市圈核心層的縣級城市之一，雖行政上隸屬鎮(zhèn)江市，但距離南京市市區(qū)僅50公里，與南京擁有75公里的交界面，且人緣相親、經(jīng)濟關聯(lián)、文化相通、交通緊密，是南京都市圈向東寧鎮(zhèn)揚板塊的第一座縣市，極具合作基礎和發(fā)展?jié)摿Α?009年，句容正式確立“推進同城同建，打造南京副城”新一輪發(fā)展戰(zhàn)略，不斷加大自身建設，主動融入都市圈核心城市南京，加快推動寧句發(fā)展聯(lián)動，城市面貌日新月異，縣域綜合實力得到增強。

一、寧句同城化的重要舉措與成效

1.積極爭取發(fā)展規(guī)劃全面對接

規(guī)劃是一個地區(qū)發(fā)展的總綱、龍頭和關鍵，堅持高起點與科學規(guī)劃是引領可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)區(qū)域共同開發(fā)的的重要前提和保證。為了更好的規(guī)劃和協(xié)調(diào)好句容全城與南京相鄰區(qū)域發(fā)展，句容成立寧句一體化研究會，重點加強南京發(fā)展規(guī)劃、城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面研究。主動爭取與南京市發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門合作，積極做好縣域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)設計、城鄉(xiāng)和土地利用規(guī)劃等重大規(guī)劃與南京的協(xié)調(diào)銜接，切實增強相鄰區(qū)域一體化水平。目前兩市共同編制完成《南京鎮(zhèn)江相鄰地區(qū)（句容）區(qū)域規(guī)劃》，合作完成《句容市城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究》、《句容市“十二五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究》等專項規(guī)劃，很好地推動了兩市重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展對接和重要功能區(qū)的配合。

2.努力縮小城際基礎設施差異

公共基礎設施建設不僅是城市前進的條件，更是經(jīng)濟發(fā)展的基石。在推進基礎設施建設上，句容首先堅持干線公路和鐵路齊建并舉，逐漸實現(xiàn)與南京道路環(huán)網(wǎng)相連。目前，北部形成以312國道、滬寧城際鐵路、棲霞大道-疏港公路為主的沿江通道，快速提升了片區(qū)市場價值和發(fā)展?jié)摿ΑＵ介_通句容至南京馬群的城際快速公交，南京“金陵通”句容交通卡聯(lián)網(wǎng)啟用；中部完成122省道雙向10車道快速化改造，104國道擴寬改造工程正式開工；南部也已經(jīng)形成243省道、寧杭公路、寧常高速三股快速通道，將句容與南京祿口機場相連；2012年，寧句城際軌道交通建設獲得國家發(fā)改委的建設批復。其次，句容不遺余力地推進水、電、氣、污水處理等市政設施的同城化嘗試。目前，境內(nèi)寶華鎮(zhèn)、下蜀鎮(zhèn)以及開發(fā)區(qū)已經(jīng)通過協(xié)商部分實現(xiàn)了025南京固定電話號碼；數(shù)字電視、區(qū)域用水、天燃氣也開始引自南京，并相繼實現(xiàn)相鄰地區(qū)部分污水處理設施共享，極大地方便了相鄰地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)與居民生活，對加快句容城市化步伐起到了積極的推動作用。第三，積極引進南京教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源。為了提升當?shù)亟逃歪t(yī)療水平，句容以完善碧桂園鳳凰城等大型新興社區(qū)公共配套服務為契機，在積極引進南京醫(yī)療機構(gòu)、教育單位合作管理運營外，不斷加強與南京在醫(yī)務人員、教師等方面的合作培訓力度，取得了良好的效果。

3.突出產(chǎn)業(yè)綜合承接協(xié)作能力

由于受到城市容量、土地、勞動力以及商務成本等條件限制，南京城區(qū)部分制造業(yè)加快向外轉(zhuǎn)移，為了抓住機遇，句容依托經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、臨港工業(yè)集中區(qū)、寶華新城、郭莊空港新區(qū)、南部旅游板塊“五大板塊”，搶抓有利時機，加大基礎設施投入，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進南京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及項目投資盡快落戶。截至2010年底，“五大板塊”直接接收來自南京新辦的企業(yè)超過30家，其中16家企業(yè)達到規(guī)模企業(yè)標準，9家企業(yè)即將成長為規(guī)模企業(yè)。2011年句容新開工和續(xù)建的來自南京的項目投資超過30家，計劃總投資105億元左右，其中新材料、電子信息、裝備制造等項目投資占據(jù)較大比重，句容相鄰地區(qū)逐漸成為承接南京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項目投資的“首惠區(qū)”。同時，來自南京的服務業(yè)投資和帶動效應逐漸顯現(xiàn)，有力地促進了句容城市服務功能的提升。針對南京農(nóng)產(chǎn)品消費大市的特征，句容不斷擴大高效農(nóng)業(yè)規(guī)模，積極培育都市農(nóng)業(yè)，確保對寧農(nóng)產(chǎn)品的有效供應。2012年上半年，句容新增新增高效農(nóng)業(yè)面積8.3萬畝，其中新增設施農(nóng)業(yè)面積5萬畝，蔬菜與瓜果產(chǎn)量達到21.5萬噸。

4.借力快速提升科技研發(fā)水平

科技和人才作為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的支撐，是城市競爭力的重要源泉。為了充分利用和發(fā)揮好南京教育科研人才優(yōu)勢資源，句容加快人才引進步伐，不斷增強創(chuàng)新載體建設。一是根據(jù)句容企業(yè)需求和高校人才研究方向，依托“高校博士句容行”、鎮(zhèn)江“331”計劃，組織南京大學、南京理工大學、東南大學等知名高校赴鎮(zhèn)、園區(qū)和重點企業(yè)深入洽談，開展產(chǎn)學研合作，成功為境內(nèi)華陽金屬管件、納賽諾科技、江蘇海田技術(shù)等境內(nèi)眾多家企業(yè)與南京高校簽訂產(chǎn)學研合作提供全程服務。二是積極引進南京、上海等地高?？蒲袡C構(gòu)入駐，著力打造集科技研發(fā)、孵化、生產(chǎn)為一體句容科技新城。2011年，全市新增孵化器面積6.6萬平方米，在孵企業(yè)49家，成功實施鎮(zhèn)江市級以上科技類項目14個，新增國家高新技術(shù)企業(yè)7家。全年專利申請量超過前五年總和。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值比重達31.4%，科技貢獻率達56%。

5.打造特色生態(tài)文化旅游品牌

句容的部分優(yōu)勢在生態(tài)優(yōu)勢。伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐的加快，句容相繼關停了一批高耗能、高污染的企業(yè)和礦山開采，大力實施封山造林、美化綠化和村莊整理。主動保護源頭水源，限制流域工業(yè)發(fā)展，不僅充分保持了自身良好的資源稟賦，而且有效保障了南京秦淮河水質(zhì)以及東部生態(tài)屏障。目前，句容擁有茅山風景名勝區(qū)、寶華山國家森林公園兩個4A級風景區(qū)，各項環(huán)境指標在蘇南地區(qū)優(yōu)勢明顯。良好的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)美的自然景觀，加之境內(nèi)深厚的道教文化、佛教文化和紅色文化有機融合，逐步形成了南京都市圈獨特的休閑度假、戶外活動旅游品牌，旅游對外吸引力不斷增強。2012年上半年，茅山風景區(qū)旅游接待251萬人次，實現(xiàn)門票收入3086萬元，營業(yè)收入達1.43億元。

二、寧句同城化面臨的主要困難和挑戰(zhàn)

1.行政區(qū)劃壁壘難以逾越

由于兩地行政級別的巨大差異，由此產(chǎn)生的不利影響十分明顯。南京市為國家區(qū)域中心城市、副省級城市，句容為縣級市。在寧句一體化的實踐中，深入推動兩個不同級別、不同地位的城市進行平等合作十分艱難。這也在很大程度上直接導致寧句港口物流、軌道交通、教育衛(wèi)生、養(yǎng)老及醫(yī)療保障、城市管理等多方面、全方位、深層次合作推進緩慢。

2.協(xié)調(diào)合作方式依然有限

目前，句容與南京棲霞等地簽署了合作框架，但尚未形成市級或省級主導簽訂的相關協(xié)議。當同城化發(fā)展到一定階段后，僅僅依靠會議制定已經(jīng)難以有效解決同城化合作中出現(xiàn)的諸多問題，直接導致兩市之間基礎設施共建共管、醫(yī)療養(yǎng)老保險互聯(lián)互通、特色服務業(yè)配套發(fā)展均遇到很大阻礙，進一步增加了兩地政府合作治理跨區(qū)域公共事務的成本。

3.區(qū)域功能引導劃分不細

從區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補的角度看，寧句相鄰地區(qū)缺乏統(tǒng)一、清晰的功能分工體系。缺少從寧句區(qū)域整體發(fā)展的角度考慮區(qū)域的總體功能和空間格局，各區(qū)域主導功能不夠清晰，功能雷同、銜接不足的問題較多。尤其是在兩市交接地帶，功能缺乏協(xié)調(diào)和分工的問題更為突出。而基礎設施各自為政、重大交通互不接軌、蔓延式的土地利用方式，則影響了設施服務的共享和環(huán)境的共保。

4.產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭較為激烈

南京除了經(jīng)濟總量、人均收入、技術(shù)創(chuàng)新、科研實力、人力資源等方面較周邊城市有較大優(yōu)勢外，南京與周邊城市的“同城效應”中存在著明顯的城市首位度不高、輻射帶動能力較弱的現(xiàn)象。南京對句容的作用可以分為“溢出”和“擠出”兩大方面。目前，南京加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，一定程度上為句容提供更多承接產(chǎn)業(yè)“溢出”的機會，但同時南京積極鼓勵發(fā)展電子信息、裝備制造、新材料和服務業(yè)必將對周邊中小城市產(chǎn)生更強的“擠出”效應。句容在新材料、新能源、電子信息等新興產(chǎn)業(yè)以及服務業(yè)發(fā)展中一直處于南京市的直接競爭和擠壓下，發(fā)展緩慢，弱勢地位明顯。

5.生態(tài)環(huán)境壓力倍增

句容發(fā)展的部分優(yōu)勢在生態(tài)，然而生態(tài)敏感也將約束句容傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，句容有577平方公里面積劃為限制和禁止開發(fā)區(qū)域，占縣域總面積的42%。句容境內(nèi)的茅山、寶華山以及眾多大中小型水庫更是南京東部最重要和最直接的空氣凈化地與水土涵養(yǎng)地。然而，在高速發(fā)展的同時，寧句相鄰區(qū)域開發(fā)強度不斷加大，尤其是長江岸線地區(qū)水泥、建材、電力、化工、鋼鐵企業(yè)集聚，開發(fā)強大加大，森林綠地不斷減少，空氣與水質(zhì)污染問題加重，人居環(huán)境質(zhì)量降低，可持續(xù)發(fā)展能力減弱。

三、深入推動寧句同城化的對策與建議

1.創(chuàng)新同城化建設機制，弱化現(xiàn)有行政壁壘

要加強政府協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新，破除地域封閉觀念，克服“官本位”思想，樹立共同發(fā)展觀，最大限度發(fā)揮各自優(yōu)勢。要建立健全寧句同城化合作領導機構(gòu)及工作協(xié)調(diào)機制，嘗試設立更高級別的行政職能部門，強化綜合指揮協(xié)調(diào)功能，提高跨區(qū)域政府及部門協(xié)調(diào)水平。推進都市圈內(nèi)各城市政府簽訂合約，促進區(qū)域內(nèi)污水處理廠、消防、圖書館、公立醫(yī)院等公共服務設施的合作，減少公共設施重復建設的同時，避免“搭便車”現(xiàn)象。此外，可以參照美國的《阿巴拉契亞地域開發(fā)法案》、《田納河流域管理局法案》等，呼吁相關部門針對涉及眾多地方政府合作方面制定一定的法律，用立法的形式加大同城化協(xié)調(diào)力度。

2.積極推進交通先行，實現(xiàn)區(qū)域基礎設施共建共享

充分發(fā)揮交通先行的引導作用，聯(lián)合成立交通投資控股公司，實行區(qū)內(nèi)重大交通基礎設施建設一體化投資，加快交通等基礎設施現(xiàn)代化建設。重點構(gòu)建與南京主城和重大交通樞紐間的快速公路網(wǎng)絡，優(yōu)化城市主次干路對接。對現(xiàn)有區(qū)間城際客運班線進行公交化改造，盡快開行句容至南京火車南站公交，實現(xiàn)公交同城化運行。同時，積極推動寧句地鐵15號線與S6線項目。另外，統(tǒng)籌大型市政公用設施，推動寧句相鄰區(qū)域重大城市基礎設施的合理規(guī)劃、同步建設，配套完善各項市政設施，實現(xiàn)供排水、供電、燃氣、水利與衛(wèi)生設施的共享。加快基礎通信網(wǎng)、無線寬帶網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)等基礎設施的融合，全面取消移動電話長途和漫游資費，調(diào)整移動電話資費套餐逐步同價，逐步縮小城際各項差異。

3.加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)配套體系

依托南京液晶谷，以句容開發(fā)區(qū)、下蜀鎮(zhèn)、寶華鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，加快推進新能源、新材料、激光顯示、電子元器件等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點支持一批技術(shù)含量高、產(chǎn)品市場好、行業(yè)帶動作用強的企業(yè)和項目發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)升級。提升服務業(yè)整體水平。大力推動物流、信息、研發(fā)等服務項目與制造業(yè)的剝離，促進生產(chǎn)性服務業(yè)的壯大；加快文化產(chǎn)業(yè)基地以及特色文化產(chǎn)業(yè)集群建設，吸引文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略投資者，不斷培育骨干企業(yè)，推進文化產(chǎn)業(yè)集約化、專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展。同時，抓住南京建設長江國際航運物流中心的契機，加強句容公用碼頭建設，強化重點園區(qū)與龍?zhí)陡鄣慕煌ㄣ暯樱嵘e極培育一批園區(qū)物流功能，積極發(fā)展第三方物流。依托棲霞山、寶華山、茅山等自然生態(tài)和歷史文化資源，重點發(fā)展綠色生態(tài)旅游、宗教旅游和紅色旅游。要深化傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。繼續(xù)提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設水平，擴大高效農(nóng)業(yè)種植面積，著力構(gòu)筑服務南京都市圈的高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地和物流平臺。

4.構(gòu)建優(yōu)質(zhì)服務機制，深化公共服務均衡發(fā)展

一是提升公共事務協(xié)同管理水平。加強重點板塊內(nèi)部管理協(xié)作，建立工作聯(lián)動機制，制定城市管理跨區(qū)域協(xié)作聯(lián)動預案，聯(lián)合開展專項整治。以水環(huán)境污染和空氣污染聯(lián)防聯(lián)治為突破口，建立健全區(qū)域性環(huán)境問題聯(lián)防聯(lián)治長效機制，嚴格限制可能污染水源的項目建設。二是促進教育均衡發(fā)展。積極開展區(qū)域教育交流合作，促進優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，積極引導在寧高校來句容茅山、寶華山等地區(qū)辦學以及設立教育和社會實踐基地，構(gòu)筑南京都市圈東部地區(qū)教育次中心。三是完善醫(yī)療衛(wèi)生服務共享。引導南京市區(qū)三甲醫(yī)院向仙林新副城、湯山新城、龍?zhí)缎鲁堑鹊貐^(qū)布局，探索建立雙方定點醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診機制、醫(yī)?；フJ機制和急診報銷機制。四是促進文化體育事業(yè)合作發(fā)展。推動公共圖書館文獻資源共建和服務協(xié)作，逐步實現(xiàn)讀者證互認。鼓勵兩地體育場館雙向免費開放。借助“青奧會”契機，鼓勵句容利用本地場館承辦南京賽事，鼓勵駐寧的高水平運動隊到句容建設專業(yè)訓練基地。

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