駱 勇

（中國電子科技集團公司第三十八研究所，安徽 合肥 230088）

發(fā)展型社會政策下社會救助城鄉(xiāng)一體化路徑分析

駱 勇

（中國電子科技集團公司第三十八研究所，安徽 合肥 230088）

社會救助應該體現(xiàn)救助過程中的機會公平、過程公平和效果公平，應該做到不分人群的公平性，但是我國城鄉(xiāng)社會救助尚未達到一體化的救助標準，未能體現(xiàn)社會救助的應有內涵，城鄉(xiāng)一體化的社會救助模式可以采用發(fā)展型社會政策理念，合理選擇政策工具進行設計執(zhí)行。

二元社會結構 發(fā)展型社會政策 社會救助一體化 政策工具選擇

一、發(fā)展型社會救助政策：一個普惠型的全民社會救助政策模式

從社會救助的本質來看,“社會救助制度的根本原則就是要保障城鄉(xiāng)低收入人群尤其是城鄉(xiāng)貧困人口的基本生存權，在其陷入生存危機之時給予現(xiàn)金或實物的救助，從而被視為社會保障制度最后一道安全網或社會保障制度 ‘最低綱領’，它運用的全部是政府財政資源、體現(xiàn)的是政府的當然責任。在建設覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的過程中，社會救助制度因關系到維護城鄉(xiāng)居民的生存權問題，無疑應當率先實現(xiàn)覆蓋全民并走向城鄉(xiāng)一體化”[1]。從社會救助的性質和社會救助的目的來看，社會救助無疑應該體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會救助中的機會公平性、救助過程公平性以及救助效果的公平性。從社會救助的減貧、關注底層社會,保證城鄉(xiāng)低收入人群尤其是城鄉(xiāng)貧困人口的基本生存權以及發(fā)展權來看,社會救助政策無疑最應該也最適合實施關愛的、普惠的、發(fā)展的社會救助政策模式。

發(fā)展型社會救助政策強調在進行社會救助過程中應該注重社會政策的整合性，應該將傳統(tǒng)的救助方式轉變?yōu)閷€人和家庭福利的提供，讓處于不同階段的人都能享受到普惠的社會救助政策的支持。它強調應該更加注重將社會救助政策也看作是一種社會投資行為，通過社會救助機制的再分配政策將社會資源用于人力資本和社會資本的投資，以便改善人的能力，這對預防貧困和提高國家競爭力能夠起到根本性的作用，也能夠消除或減少使人們陷入困境的因素，而不是一味采取傳統(tǒng)型的事后補救型的救助。

目前來看,地方政府在推進城鄉(xiāng)一體化過程中銜接、重構原有社會救助體系時,應該構建一個城鄉(xiāng)一體化的普惠型社會救助制度。目前來看，普惠型社會救助制度的基本框架應該在城市居民最低生活保障制度(1999)、農村居民最低生活保障制度(2007)、自然災害應急救助制度(2004)、農村五保供養(yǎng)制度 (1956)、農村特困戶救助制度(2003)、農村醫(yī)療救助制度(2003)、城市醫(yī)療救助制度(2005)、城市生活無著流浪乞討人員救助制度(2003)以及教育救助制度(2004)、住房救助制度(2004)、司法救助制度(2003)等國家現(xiàn)有救助規(guī)定上實施重新整合救助機制、理清責任歸屬和提高救助標，最終達到制度化梳理重構，做到城鄉(xiāng)社會救助過程中既要體現(xiàn)社會救助機會的城鄉(xiāng)一體化公平，也要體現(xiàn)出社會救助過程中的城鄉(xiāng)一體化公平，還得體現(xiàn)出社會救助效果的城鄉(xiāng)一體化公平。

在城鄉(xiāng)一體化背景下，如何去構建實施新的社會救助制度，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會救助機會、社會救助過程和社會救助效果的公平性上，目前研究者和政府都已經注意到，大量農村勞動力的轉移正在使城鄉(xiāng)分割的社會保障體制逐漸成為歷史。在農村勞動力大量進人城市和非農產業(yè)的情況下，農村地區(qū)不應該長期維持目前純粹的“農村社會保障”體制，而應該積極探索建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。有學者指出，目前單就社會救助制度而言，“在有條件的地區(qū)(如城市郊區(qū))目前應該急需積極的去探索建立城鄉(xiāng)一體化的居民最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度等，而在更廣泛的農村地區(qū)中應該注意建立城鄉(xiāng)之間社會救助制度的協(xié)調機制，更加合理地分配城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會救助的責任及資源，以便使社會救助制度不僅能幫助留在農村的困難家庭，而且能夠幫助進城工作遇到困難的人，尤其是進城打工后又回到農村的人。另一方面，由于缺乏相應的利益調節(jié)制度，目前大量勞動力外出打工雖然提高了勞動者個人的收人，但卻在一定程度上造成了農村勞動力資源和其他財富的流失，這是導致農村地區(qū)社會保障和其他方面社會發(fā)展緩慢的原因之一。因此，應該積極探索通過調整農村土地使用制度，以及相關的稅費制度，而使農村地區(qū)能夠利用大量勞動力外出工作的機會及其所帶來各種資源，以發(fā)展本地的社會救助制度和整個社會保障制度”[2]。無疑，這種政策設計思路是正確的，政策方案執(zhí)行也并不顯得那么困難，但是現(xiàn)在的問題是單就政策調整、政策設計來看，社會救助體系本身就是一個內涵十分豐富，實施起來異常紛繁復雜的一項社會政策體系。因而，城鄉(xiāng)一體化社會救助政策設計應該從社會救助政策的政策源頭開始逐步厘清、逐步進行政策分析和政策設計，首先搞清楚，城鄉(xiāng)一體化的社會救助政策的政策設計理念是什么？政策設計的目標是什么？政策設計想要達到的效果又是什么？而前一個問題又是一個十分重要的問題，直接決定著社會救助政策設計的政策目標和政策效果。

因而，目前來看，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)各種類型的社會救助制度基礎上，重新變革調整、構建新的城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系，首先就要解決“社會救助政策朝何處去的問題”，也即政策設計理念和政策目標的問題。目前來看,現(xiàn)在亟待需要做的就是采取一種不同于傳統(tǒng)“事后補救型”的“普惠發(fā)展型”的社會救助制度。

1.從傳統(tǒng)補救型社會救助到發(fā)展型社會救助

傳統(tǒng)的社會救助一般是消極意義上的事后補救型救助措施,大多發(fā)生在被救助者貧困或者生活困難發(fā)生以后才予以實施的，這并不能從根本上解決被救助者的貧困狀況。造成貧困的原因具有多方面因素,解決貧困的手段和措施也具有多種方式,需要救助的內容和時機也有多種不同，因而，這種傳統(tǒng)型的“消極、被動、單一”的事故發(fā)生解決型的社會救助理念亟待改變，應該改變這種傳統(tǒng)的社會救助基本理念，即應該從傳統(tǒng)型的“消極、被動、單一”的補救型社會救助到積極、多元的發(fā)展型社會救助轉變。其目的在于把社會救助看作是發(fā)展型福利的有機組成部分,做到事前防范，關注人們生活水平的提高以及人自身的發(fā)展，努力提高社會救助水平,把社會救助和人的發(fā)展及社會發(fā)展結合起來。

2.從單純物質救助到多元化救助

傳統(tǒng)的社會救助對象往往是“三無人員”和少數(shù)特殊人群,救助內容和救助方式往往以單一的現(xiàn)金和實物為主,其基本理念或目標是維持這些人的基本生存。隨著社會轉型時期社會問題和社會矛盾的日益凸顯,人們在救助實踐中逐漸認識到,僅僅靠單純的物質救助,并不能從根本上解決貧困問題,更不能改變被救助者自身的能力,因而,必須改變基本救助理念和基本目標,把單純的物質救助發(fā)展成為多元化救助,如精神救助、能力救助、權利救助等新的救助類型,以期在保證被救助者基本生活的同時,注重“人的發(fā)展”,變“輸血”為“造血”[3]。

3.從微觀層面救助到宏觀層面救助

社會救助涉及社會、經濟、文化以及政治等各個領域,是橫跨多領域的一種綜合性機制,這就決定了社會救助本身具有復雜性和多樣性的特征,也決定了社會救助是橫跨社會、政治、經濟、管理、人口等多個領域的宏觀制度?！白钤绲木戎墙虝蛘叽壬迫耸恐鬓k的,一般是零星、不成體系的,往往從貧困者個人的微觀角度解決貧困；隨著政府將治理貧困視為自身的責任,開始從社會政策的宏觀層面干預貧困問題；現(xiàn)在的反貧困政策則關注宏觀層面和微觀層面的共同發(fā)展。從宏觀層面推行社會救濟,是大多數(shù)國家的通行作法。通過社會救助,保障個體的生存和尊嚴,達到救濟貧困、實現(xiàn)社會團結、促進社會公平的目的,一直是社會救助制度建設的出發(fā)點”[4]。因而，“普惠發(fā)展型”的社會救助制度應該關注從社會救助領域的傳統(tǒng)微觀領域政策設計轉向社會救助宏觀層面的政策設計，從關注具體救助對象實施的救助轉變到更加關注整個社會救助的理念、社會救助政策的制定、社會救助的管理等方面的協(xié)調和提升。

二、發(fā)展型社會政策下的社會救助城鄉(xiāng)一體化政策工具選擇

發(fā)展型社會政策下的社會救助城鄉(xiāng)一體化采取什么樣的政策工具，目前來看，最有效可行的路徑就是在原有計劃經濟體制下形成的社會救助模式和救助體系基礎上，以發(fā)展型社會政策的理念來整合、構建新的城鄉(xiāng)一體化社會救助政策，就是要通過 “改革計劃經濟體制下形成的救助工作模式，創(chuàng)新救助機制，完善救助政策，整合救助資源，規(guī)范救助行為，協(xié)調救助行動，形成以最低生活保障制度為基礎，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，政府責任意識明確，部門整體協(xié)調配合，社會各界廣泛參與，救助經費專項落實，工作機制運行順暢，困難群體分類受助，救助效率不斷提高，城鄉(xiāng)一體化，組織網絡化，管理社會化，保障法制化與經濟社會發(fā)展水平相適應的各項社會救助制度的集合。 ”[5]

具體到在發(fā)展型社會政策理念下，社會救助城鄉(xiāng)一體化政策工具選擇及其確定問題上，首先必須要明確社會救助政策目標定位問題，只有弄清楚需要構建的社會救助政策目標定位問題才能夠選擇合適的政策工具予以實施。

現(xiàn)階段，高校、企業(yè)、科研單位以及政府部門之間尚未形成健全的協(xié)同創(chuàng)新機制，各領域技術創(chuàng)新力量不夠集中，創(chuàng)新效率不高。同時，高校在進行科研工作的過程中，不能密切結合社會經濟與各個企業(yè)的實際需求，從而造成所得科研成果極難滿足社會經濟和企業(yè)發(fā)展的需要。

按照政策過程理論的一般邏輯，“制定任何一項社會福利政策，尤其是社會救助，首先必須解決一個基本問題：誰將獲得這種福利？這就是社會政策中所謂的‘目標定位’，即受益者資格認定的問題”[6]。“目標定位工作的重要性于它能夠使有限的社會救助資源真正流向那些需要救助的人群之中”[7]。由于社會救助的保護對象是低收入者、貧困者、脆弱群體或弱勢群體，因此社會救助中的目標定位就是確定窮人的過程。根據目標定位的本質，我們可以將這一過程分為兩個環(huán)節(jié)：一是社會救助受益資格標準的確定，二是根據已經確定的標準找到合乎資格的社會救助受益人。根據這兩個環(huán)節(jié)，我們可以探討政策效果最好的 “政策工具”選擇予以實施。

但是我國絕大多數(shù)地區(qū)社會救助目標定位目前的情況是，絕大多數(shù)地區(qū)都不怎么重視社會救助體系的構建，無論是財政投入以及制度化構建上都不怎么積極，典型的城鄉(xiāng)社會救助二元化體系下的不同救助標準增長幅度緩慢,無法統(tǒng)一和提高城鄉(xiāng)二元社會救助體系。根據李志明的研究[8]，目前我國絕大多數(shù)地區(qū)社會救助的目標定位都存在著較大的問題，社會救助受益資格標準的確定主觀隨意性過大，客觀性、科學性不足，社會不公平現(xiàn)象比較突出：一是作為基本生活救助類的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的制定缺乏制度化的具體準則，隨意性較大。在不少地方，民政、財政、統(tǒng)計、物價等行政部門進行協(xié)商，按照財政支付能力確定低保標準，容易出現(xiàn) “按收定支”、“以錢定人”、降低標準的問題；有的地方政府則參照周邊地區(qū)或其他可比地區(qū)的標準確定，或者與“三條保障線”中其他兩條保障線的標準比照確定；在有些地區(qū)甚至是主要領導根據自己的經驗和感覺，參照財政支付能力確定標準。二是低保標準總體過低且地域差異較大，即使同一個省份內部不同地區(qū)、同一個城市內部城鄉(xiāng)不同居民也都差異較大，這就造成了社會不公平，違背了低保政策的政策原意及其內涵。三是專項分類救助制度關聯(lián)低保資格，造成福利捆綁疊加，容易形成“福利依賴”。許多地方在實施專項分類救助時，為降低管理成本，減少審查環(huán)節(jié)，以低保標準作為享受專項分類救助的條件，將專項分類救助待遇與屬于長期生活救助范疇的最低生活保障待遇捆綁在一起，不僅容易使具備低保資格的低收入者更加不愿舍棄“含金量”頗高的低保資格，造成對福利的長期依賴，而且容易將不具備低保資格但確實需要專項救助制度幫助的低收入者或次低收入者置于制度保護之外，讓低保制度成為具有吸引非貧困者身陷貧困境地作用的“貧困黑洞”[9]。

因而，有鑒于此，在設計和選擇具體的城鄉(xiāng)社會救助一體化政策工具、構建城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系過程中，就需要運用科學的目標定位政策，迅速而有效地識別出社會救助制度受益對象，實現(xiàn)制度設計目標，選擇合理的政策工具，做到政策執(zhí)行效果的最大化。

按照邁克爾·豪利特和M·拉米什提出的政策工具圖譜理論即自愿性政策工具、混合型政策工具以及強制性政策工具。目前來看,城鄉(xiāng)一體化的社會救助政策工具選擇至少要實現(xiàn)以下方面：

1.強制性的政策工具選擇

2012年是國務院頒布實施《城市最低生活保障條例》的第13個年頭。經過13年來的實踐，我國社會救助的主要制度安排正在基本定型與完善。但是現(xiàn)階段大多數(shù)社會救助制度,解決的主要還是城市貧困人口的社會救助問題,而事實上,相當多的弱勢群體目前還在農村，更需要得到社會救助?！霸谀壳暗某青l(xiāng)二元化的社會救助體系下，面對不同城鄉(xiāng)、不同階層、不同類別的弱勢群體,當前我們急需要建立一個統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體化的、以物質性救助為基礎，以服務性救助、發(fā)展式救助為重要內容的公正、全面、高效的現(xiàn)代社會救助新體系。 ”[10]

雖然，目前大多數(shù)學者也都認為,“應該參照國外社會救助的制度結構,建立綜合的三級最低生活保障制度。第一是基本生活救助金:是滿足生存需求的部分,按照中國的國情,用于解決食品、穿著、交通和日常雜用等費用,凡是屬于弱勢群體范疇的人員都可以享受。第二是特別需要救助金：是視需要而給予救助的部分,如醫(yī)療、教育、住房以及老人、病人、殘疾人所需要的護理費用等。它所采取的方式類似于實報實銷,但應規(guī)定一個最高限額。第三是酌情發(fā)放的救助金:主要用于購買某些特殊需要的物品”[11]。但是筆者認為，措施化的制度構建固然有其合理性，但是在當代中國政府政治與行政模式下，更應該考慮中國獨特 “官僚制”下的政策運行過程，首先要解決的是政策運行環(huán)境的問題。城鄉(xiāng)社會保障一體化強制性政策工具選擇必須要得到“政策合法性”認同。

構建城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系，必須要建立與之對應的城鄉(xiāng)一體化的社會救助行政管理體制。這點已經引起了很多學者的關注，如有學者提出進行社會救助行政管理機制化建設，“一是要在縣級以上政府成立社會救助工作領導辦公室或領導小組，明確民政、教育、勞動、衛(wèi)生等部門和各級工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會團體的職責，使民政部門成為社會救助的統(tǒng)一管理機構，市（地）、縣（市）民政部門負責行政區(qū)域內社會救助工作的組織和實施，總攬各項救助政策，協(xié)調同級各部門、各種社會力量的救助行為。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應建立社會救助管理所，形成救助工作平臺，城市社區(qū)和村具體落實各項救助工作。二是要建立健全由國家、多種所有制單位、社區(qū)興辦和居家供養(yǎng)等形式構成的服務網絡，加快完善政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機構自主經營的管理體制，把國有福利機構推向市場，為全社會福利機構面向市場創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境?！盵12]

2.激勵性的政策工具選擇

社會救助政策不可能孤立而行，實施減貧、消貧是一項需要多方面相關政策的共同配合才能完成，因而，在探討對城鄉(xiāng)居民進行社會救助政策的一體化調整中，必須要勞動就業(yè)政策、土地政策以及戶籍政策等各項其他社會政策進行科學整合。做到社會救助只是手段，不是目的，目的是鼓勵城鄉(xiāng)居民進行就業(yè)，主動脫貧，而不是為了接受救助而“吃低?！?。目前來看，城鄉(xiāng)社會救助一體化過程中激勵性的政策工具應該考慮促進社會救助制度與勞動力市場政策的有機結合，通過有效措施激勵救助受益人參與市場勞動，以期在保障他們基本生存條件的同時，增強其謀求自身發(fā)展的能力。在對其進行社會救助的同時，更應該重視通過對于受益人中勞動力人口的投資，包括提高對其進行康復訓練、勞動技能培訓、就業(yè)指導等的投入，增進個人、家庭參與經濟活動的能力。與此同時通過政府的規(guī)范與管制型政策工具的導入，努力消除勞動力市場上的就業(yè)歧視，尤其是年齡、性別方面的歧視，嚴格執(zhí)行最低工資標準，營造有利于救助受益人就業(yè)的市場環(huán)境，盡可能減少社會救助對象進入勞動力市場的障礙。以源頭上解決需要社會救助人群的增加問題，以減貧、削貧過程中的“政策上游干預”來預防人們的貧困，而不是一味的“事后補救型”的社會救助。

3.指導性的政策工具選擇

經過近30年來的社會轉型與發(fā)展,中國社會總體上已經由生存型社會轉向了發(fā)展型社會。與這種社會發(fā)展理念和發(fā)展態(tài)勢相呼應,我國的社會救助也應該從發(fā)展性這一目標出發(fā),從單純的補償性、生存型社會救助轉向發(fā)展型社會救助,來提升和深化其服務功能和服務效果。在發(fā)展型的社會中政府的社會政策應該更多的定位于服務和指導社會運行。就城鄉(xiāng)一體化社會救助體系構建過程中，政府應該發(fā)揮其指導和制度供給的作用，政府應該提供制度化的保障去維護社會弱勢群體的權益,目前我國還缺少類似《社會救助法》這樣的法律去規(guī)定與規(guī)范社會救助活動，城鄉(xiāng)一體的社會救助內容、救助的程度、以及資金的來源和制度的運作缺乏明確的法律規(guī)定，這就很容易導致我們城鄉(xiāng)社會救助政策在實施過程中的政策流失和政策走樣。

因此，中央政府和地方政府應該在建立和完善社會救助制度體系過程中發(fā)揮其指導性的作用,“為社會弱勢群體建立具體、詳細、可實際操作的弱勢群體社會救助法律或法規(guī),以體現(xiàn)社會公平的原則,實現(xiàn)弱勢群體的社會融合與發(fā)展。例如建議頒行針對弱勢群體的社會保險法、醫(yī)療保險法、社會救濟法、社區(qū)服務法等；也可以在制訂綜合性的《社會救助法》基礎上,分別制定相關的、適用于弱勢群體福利項目的配套法規(guī)；還要加大對社會救助事業(yè)的優(yōu)惠扶持政策,也要適時提升為法律的規(guī)定,明確規(guī)定其在各地財政支出或者是財政投入中所占的比例,從制度設計層面上,促進和保證弱勢群體的社會救助措施得到落實。另外,在法制建設中應明確個人、社會和國家的責任,明確弱勢群體社會救助項目的管理與監(jiān)督機制。社會救助法制的系統(tǒng)化、專門化、科學化和規(guī)范化，將使中國弱勢群體社會救助真正走向制度化、社會化并獲得健康的發(fā)展”。[13]

4.服務性的政策工具選擇

服務性社會救助城鄉(xiāng)一體化政策工具則是政府應該以服務型政府理念為指導，強調過去公共政策解決城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險不公正方面做出補償性政策調整。即政府在實施公共政策過程中傾向于農村地區(qū)居民，由政府來主動縮小、消除城鄉(xiāng)社會救助差距，達到社會救助內容和程度以及標準的城鄉(xiāng)一體化。政府在城鄉(xiāng)一體化社會救助過程中發(fā)揮政府的服務性職能，在努力實施制度化機制建設的過程中，政府應該通過積極的政府政策導向,拓展家庭支持、社區(qū)支持和非政府組織在社會救助過程中的政策支持力度。積極的引導和發(fā)展非營利機構提供的社區(qū)救助服務和志愿者服務,實現(xiàn)運行機制市場化、服務方式多樣化和服務隊伍專業(yè)化,建立起以政府救助為基礎、社區(qū)救助支撐為依托、社會第三部門救助為補充的弱勢群體社會化救助服務體系。

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2012-06-06

駱勇，中國電子科技集團公司第三十八研究所工程師，博士。

吳妍妍