秦天枝

(中共鄭州市委黨校市情社情研究室，河南鄭州450042)

改革開放30多年來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了令世人矚目的成就，但是伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些不良社會問題也逐漸顯露出來，其中社會經(jīng)濟領(lǐng)域的腐敗已經(jīng)成為突出的問題。運用ABC管理法對領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督進行分類，提出一些措施和辦法，對于深刻認識和把握腐敗滋生蔓延的狀況和規(guī)律，進一步完善懲治和預(yù)防腐敗體系，不斷廉潔黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立政府公信力，構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

一、運用ABC管理法對領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督進行分類

ABC分類法(Activity Based Classification)又稱帕累托分析法或巴雷托分析法，它是由意大利經(jīng)濟學(xué)家維爾弗雷多·帕累托首創(chuàng)。ABC管理法通過對事物諸因素的分析、分類排隊，并根據(jù)一定的比重或累計比重標準，將事物各組成部分分為ABC三類。A類是管理的重點，B類是次重點，C類是一般，其核心思想是在決定一個事物的眾多因素中分清主次，識別出少數(shù)的但對事物起決定作用的關(guān)鍵因素和多數(shù)的但對事物影響較小的次要因素，根據(jù)不同的情況進行管理。它可以幫助人們正確地觀察并作出決策，既能集中精力抓住重點問題進行管理，又能兼顧一般問題，從而做到用最少的人力、物力、財力實現(xiàn)最好的社會或經(jīng)濟效益。1963年，彼得·德魯克將這一方法推廣到全部社會現(xiàn)象，使ABC管理法成為組織提高效益的普遍應(yīng)用的方法。我們把ABC管理法運用到對領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督的分類管理上，根據(jù)實地調(diào)研資料統(tǒng)計分析，并結(jié)合河南省、鄭州市紀檢工作報告和反腐倡廉工作現(xiàn)狀，對鄭州市領(lǐng)導(dǎo)干部進行廉政分類，研究領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)狀況和規(guī)律，探求廉政監(jiān)督的方法。

(一)ABC廉政分類標準和等級

根據(jù)實際工作中行業(yè)、部門、崗位權(quán)力大小和資源的多少以及可能發(fā)生腐敗風險概率或危害損失程度等情況，由高到低可以將其劃分為一級、二級、三級，依此將對應(yīng)的行業(yè)、部門、崗位劃分為A、B、C三類，對相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政監(jiān)督也由此劃分為A、B、C三類。

(二)具體類別劃分

1．A類廉政監(jiān)督行業(yè)、部門和崗位。主要包括直接行使執(zhí)紀執(zhí)法、行政許可、行政處罰和行政收費、項目審批及人事管理、財務(wù)管理、物資采購供應(yīng)、資源開發(fā)和經(jīng)銷等重要權(quán)力的行業(yè)、部門和崗位。對某市正處級單位的調(diào)查顯示，這類部門及重要崗位占到該市全部正處級單位的比重約25%左右，對該市社會經(jīng)濟的管理和發(fā)展起著舉足輕重的作用。調(diào)查資料顯示，近年在我省發(fā)生的重特大腐敗案件主要集中在交通、住房、城鄉(xiāng)建設(shè)、國資、司法、教育、組織、醫(yī)療衛(wèi)生、財政等部門或部門內(nèi)的重要崗位，政府采購中心現(xiàn)在也成為腐敗易發(fā)領(lǐng)域。如，許昌市委原常委組織部部長王國華案、河南省四任交通廳廳長腐敗案、河南財經(jīng)學(xué)院原黨委書記院長徐興恩受賄案等。這些部門的一把手和重要崗位的公職人員掌握著重要的分配、執(zhí)法、人事、工程建設(shè)審批、招投標管理等權(quán)利，腐敗風險大，一旦發(fā)案，案值大，社會影響惡劣。我們應(yīng)將其作為重點領(lǐng)域、重點部門進行廉政監(jiān)督管理。

2．B類廉政監(jiān)督行業(yè)、部門和崗位。主要指直接行使部分行政許可、行政處罰、人事管理、財務(wù)管理、物資采購供應(yīng)、資源開發(fā)和經(jīng)營等重要權(quán)力的行業(yè)、部門、崗位。如，環(huán)境保護、民政社保、旅游、監(jiān)管、科技等行業(yè)部門，主要從事一般經(jīng)濟管理、社會事務(wù)管理、公共服務(wù)等職能。對某市正處級單位的調(diào)查顯示，這類部門及崗位占到該市全部正處級單位的比重約45%左右，對該市社會經(jīng)濟的管理、發(fā)展起著比較重要的作用。這些行業(yè)或部門掌握的資源分配、人事管理和審批等權(quán)力相比較于A類行業(yè)、部門要小得多，雖然這些行業(yè)、部門也有腐敗產(chǎn)生，但腐敗風險及腐敗案值和社會影響遠小于A類行業(yè)部門及相關(guān)重要崗位。

3．C類廉政監(jiān)督行業(yè)、部門和崗位。主要指基本沒有行政許可、行政處罰等權(quán)力，較少或基本不掌握人、財、物管理權(quán)可能發(fā)生的行業(yè)、部門和崗位，例如外事、史志、文物等部門及工會、婦聯(lián)等大量群團組織等。對某市正處級單位的調(diào)查顯示，這類部門及崗位占到該市全部正處級單位的比重約25%左右，對該市社會經(jīng)濟的管理、發(fā)展起著協(xié)調(diào)、輔助的作用。這些部門或部門內(nèi)崗位，主要從事一般性社會服務(wù)和管理工作，一般腐敗發(fā)生較少或案值不大。但值得注意的是，我國的群團組織不是純民間機構(gòu)，往往由政府主導(dǎo)，存在權(quán)力尋租的可能，同時由于社會組織不像政府機構(gòu)那樣設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督體系，這也為腐敗滋生提供了空間?？傮w來講，C類部門及部門內(nèi)具有一定人事、財務(wù)管理等權(quán)力的崗位，其腐敗風險遠小于A、B兩類行業(yè)部門及部門內(nèi)重點崗位。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督分類管理的措施

針對以上分類，為適應(yīng)新形勢下加強領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔教育、預(yù)防和懲治腐敗工作的需要，筆者認為，應(yīng)堅持突出重點、事前預(yù)防、注重實效的原則，采取措施，探索領(lǐng)導(dǎo)干部分類管理的辦法，增強領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督、預(yù)防懲治腐敗的針對性和時效性。

(一)A類行業(yè)、部門和崗位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督管理

1．進行權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革。通過建立健全“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效”的權(quán)力運行機制，以新的權(quán)力結(jié)構(gòu)來預(yù)防腐敗，祛除權(quán)力過分集中的病根，分解重要部門、崗位的權(quán)力，使權(quán)力之間互相制衡，減少權(quán)力腐敗發(fā)生的機會;政府應(yīng)主要以經(jīng)濟、法律手段宏觀調(diào)控經(jīng)濟運行，使行政權(quán)力主要承擔服務(wù)者的職能而不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟利益，減少官員腐敗的機會。

2．進一步探索和完善官員家庭財產(chǎn)申報制度。要以法律的形式規(guī)定下來，要求重點部門、重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部必須公開本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的財產(chǎn)狀況，并按規(guī)定程序提交財產(chǎn)狀況的書面報告;加強對官員的教育，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認識到財產(chǎn)申報的必要性和嚴肅性，自覺做好個人、家庭成員及近親屬財產(chǎn)持續(xù)申報，并向公眾公開，減少權(quán)力尋租的灰色空間。

3．建立崗位輪換、交流制度。根據(jù)具體情況確定輪崗交流和必須輪崗交流的年限;對部分重點單位和重點崗位工作人員，由組織、人事部門通知各相關(guān)單位進行輪崗交流;堅持輪崗交流與競爭上崗相結(jié)合;堅持公開、公正、公平和群眾認可的原則，在單位內(nèi)部民主測評中不稱職票超過一定標準的干部，可免去其職務(wù)或直接取消其競爭上崗的資格;工作中發(fā)生問題造成不良影響的，不受任期限制，隨時調(diào)整。

4．加強對領(lǐng)導(dǎo)干部參與經(jīng)濟活動的審計。重點監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟活動中執(zhí)行有關(guān)紀律、規(guī)定的情況;實行經(jīng)濟活動通報制度，參與經(jīng)濟活動的領(lǐng)導(dǎo)干部要把參與的過程和結(jié)果向集體作出報告，增強經(jīng)濟活動的透明度;對領(lǐng)導(dǎo)干部實行經(jīng)濟責任審計，包括任期內(nèi)審計和離任審計。

5．加強對行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)行使的監(jiān)督。推行行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，實行接辦分離和程序公開，進一步理順行政執(zhí)法體制，加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制;紀檢監(jiān)察機關(guān)對A類領(lǐng)導(dǎo)干部進行直接監(jiān)管，并實行動態(tài)跟蹤，形成風險預(yù)警;紀檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)抓好重點部門、重點崗位廉政風險預(yù)警防控措施的落實情況，對各部門各單位防控廉政風險情況進行考核和評估，對廉政風險防控措施不力、工作不實的予以批評教育、提醒告誡甚至嚴肅處理。

6．充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、人大、政協(xié)、審計、工會等部門的自身優(yōu)勢和監(jiān)督力量。通過召開聯(lián)席會、碰頭會、通報會等形式，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行全面的和全過程的監(jiān)督;制度建設(shè)要落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過深入開展政務(wù)公開、積極推廣干部選拔任用票決制、干部考察公告制、任前公示制、干部勤廉公示制、民主管理制、權(quán)力公開透明運行等發(fā)端于基層的經(jīng)驗，強化行政權(quán)力公開透明運行工作。

(二)B類行業(yè)、部門和崗位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督管理

1．結(jié)合工作崗位職責，重點查找個人在行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、自由裁量權(quán)和現(xiàn)場即決權(quán)、內(nèi)部管理權(quán)等過程中存在的風險因素、風險點及主要表現(xiàn)形式。提出風險防控的具體措施和辦法，填寫“風險識別防控表”，加強自省意識，單位、部門圍繞個人排查確定的各類風險點和風險等級研究制定具體防控措施和工作程序，尤其是結(jié)合本部門本單位主管業(yè)務(wù)的特點和規(guī)律，沿著工作流程，抓住權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有針對性地提出并推進防控措施，增強風險防控的實效性;單位根據(jù)把各類風險建立臺帳，形成各部門、個人廉政風險信息檔案庫，以便全面分析和掌握風險防控態(tài)勢。

2．成立廉政風險防控機制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。辦公室設(shè)在上一級紀委監(jiān)察部門，具體負責組織協(xié)調(diào)和督促檢查，單位紀檢部門做好預(yù)警防控，并以動態(tài)監(jiān)控形式貫穿于監(jiān)測過程始終，由此形成內(nèi)外監(jiān)控、多方聯(lián)動、上下協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。通過加強預(yù)警機制建設(shè)，形成反腐倡廉信息系統(tǒng);根據(jù)預(yù)警信息反映的問題，觀察各類風險點的動態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)風險苗頭，及時向有關(guān)崗位領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)出預(yù)警;運用預(yù)警、提醒、誡勉談話、督促整改等處置措施，認真糾正存在問題，及時化解廉政風險。

3．明確部門、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位其他干部監(jiān)督主體的責任。強化各類干部監(jiān)督主體的意識，對部門一把手的監(jiān)督要以班子內(nèi)其他副職為主體，通過執(zhí)行民主生活會、重大決策集體討論制度監(jiān)督一把手的民主作風和民主意識，防止一把手權(quán)力過大;以財政審計部門為主體，加強對在任領(lǐng)導(dǎo)、擬提拔領(lǐng)導(dǎo)、離任干部進行審計，監(jiān)督其經(jīng)濟行為。

4．堅持和做好政務(wù)公開工作。依據(jù)有關(guān)規(guī)定明確政務(wù)公開的范圍、方式，特別對群眾關(guān)注的涉農(nóng)經(jīng)費、行政審批、政府采購、項目建設(shè)等熱點問題、難點問題要進行公開，增加群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);按照干部管理權(quán)限，通過述職述廉、民主生活會、民主測評、群眾評議、投訴等途徑，及時發(fā)現(xiàn)和掌握重點部門領(lǐng)導(dǎo)干部和重點崗位工作人員在思想道德風險、制度機制風險及崗位職責風險等方面存在的問題。

(三)C類行業(yè)、部門和崗位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督管理

1．堅持以廉政文化建設(shè)為主線，以廉政教育、警示教育、談心活動等為主要措施，著力抓好黨員干部的經(jīng)常性學(xué)習教育。樹立正確的社會主義榮辱觀，堅定高尚的理想信念，增強廉潔自律意識，提高自我防控能力;落實教育長效機制，實施對各級領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風、學(xué)風、工作作風、領(lǐng)導(dǎo)作風、生活作風方面的日?；O(jiān)督。

2．針對日常管理中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時制定相應(yīng)的制度。以辦事公開、簽訂責任書等為主要措施，健全監(jiān)督機制、完善制度體系建設(shè)、落實各項規(guī)章制度。

3．明確職責范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作和黨風廉政建設(shè)工作責任。采取單位自查與檢查相結(jié)合的辦法，充分尊重群眾意愿和保障群眾民主權(quán)利的行使，對群眾有反映，工作和生活中有不良苗頭、不良傾向的言行，采取談話、重點提醒等方式，進行警示提醒;采取動態(tài)考核與綜合評估相結(jié)合的辦法，開展監(jiān)督考核，并將考核結(jié)果納入懲防體系建設(shè)和黨風廉政建設(shè)責任制考核體系，將考核結(jié)果作為評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

ABC管理法借鑒經(jīng)濟管理中的分類管理法，是加強領(lǐng)導(dǎo)干部管理、提升領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督建設(shè)的又一新思路，是推動反腐倡廉的新手段。領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督建設(shè)是一項長期、復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，ABC管理法只是從管理重點和管理效率方面提出了一些看法，其本身并不是一副防治和全面遏制腐敗的靈丹妙藥。ABC管理法的運用必須要有各項完善的治理腐敗的法律法規(guī)作基礎(chǔ)，各種機制建設(shè)和各個部門的配合，才能夠使腐敗防治工作做得更好，對領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督更有效率。

［1］郭學(xué)德，何增科．中國社會轉(zhuǎn)型期腐敗類型和腐敗領(lǐng)域的發(fā)展演變及啟示［J］．學(xué)習論壇，2007，(11)．