徐志豪

(中國(guó)人民公安大學(xué)法律系，北京100038)

《刑法修正案(八)》第49條在刑法第408條后增加一條，作為408條之一:“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役;造成特別嚴(yán)重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰?！薄缎谭ㄐ拚?八)》對(duì)此規(guī)定了較重的法定刑，以專(zhuān)門(mén)打擊食品安全監(jiān)管人員的瀆職行為。

一、食品監(jiān)管瀆職罪的立法背景

1．我國(guó)食品安全問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻。近年來(lái)，我國(guó)食品安全領(lǐng)域惡性案件層出，如安徽阜陽(yáng)“劣質(zhì)奶粉事件”、“四川彭州毒泡菜事件”、“北京福壽螺致病事件”、“浙江金華火腿腸事件”、“河北三鹿三聚氰胺超標(biāo)奶粉事件”以及“雙匯冷鮮肉瘦肉精事件”等等。這些食品安全事故的頻繁發(fā)生，對(duì)人民群眾的生命、健康造成了不可彌補(bǔ)的損害，嚴(yán)重降低了民眾對(duì)基本生活安全的信心，也使得我國(guó)食品安全監(jiān)管不力的缺陷再一次暴露在公眾視野中。

2．食品安全監(jiān)管方面的刑事立法滯后。食品安全事件的頻發(fā)，與食品安全監(jiān)管人員的瀆職行為有很大的關(guān)系。2009年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共查處食品安全事故71924起，對(duì)1505名責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。然而，在我國(guó)現(xiàn)有的刑法規(guī)制框架內(nèi)，并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的工作人員因不負(fù)責(zé)任而導(dǎo)致犯罪的有效規(guī)制。近年來(lái)，對(duì)負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，只能依據(jù)刑法第397條(濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪)和第168條(國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪，國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪)的罪名定罪處罰。但是，食品安全監(jiān)管失職犯罪行為的社會(huì)危害性具有一定的特殊性，由食品安全監(jiān)管的失職行為所引發(fā)的食品安全事故，通常具有一定的潛伏期，特別是食源性疾病對(duì)人體的危害具有長(zhǎng)期性，這些特點(diǎn)都是普通濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪所無(wú)法涵蓋的。另外，刑法第397條、第168條的法定刑配置也相對(duì)較低，這與重大食品安全事故所造成的觸目驚心的災(zāi)難性后果不相適應(yīng)，也不能滿足懲治該類(lèi)嚴(yán)重漠視人民群眾最基本生活利益的犯罪的需要。

3．刑法有將特殊瀆職行為單列的先例。對(duì)于一些特定機(jī)關(guān)工作人員的瀆職失職行為，我國(guó)刑法分則第9章瀆職罪中大都將其單列為犯罪。比如，對(duì)負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公司財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為，規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪;對(duì)從事傳染病防治的政府部門(mén)的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴(yán)重的行為，規(guī)定了傳染病防治失職罪。此外，特殊瀆職行為還規(guī)定了商檢失職罪，動(dòng)植物檢疫失責(zé)罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等罪名。鑒于食品安全監(jiān)管人員的濫用職權(quán)或者玩忽職守行為同樣具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，在刑法中有必要將其單列為一個(gè)罪名。

二、食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪構(gòu)成

根據(jù)《刑法修正案(八)》第49條的規(guī)定，食品監(jiān)管瀆職罪是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。對(duì)此，應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

1．犯罪主體。食品監(jiān)管瀆職罪是職務(wù)犯罪，因此本罪的主體應(yīng)是特殊主體，是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)《食品安全法》第95條的規(guī)定，此類(lèi)人員應(yīng)包括縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)中依照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的工作人員。

2．犯罪的主觀方面。刑法并未明文規(guī)定食品監(jiān)管瀆職罪的罪過(guò)形式，因此，對(duì)其具體罪過(guò)的認(rèn)識(shí)容易產(chǎn)生分歧［1］。筆者認(rèn)為，對(duì)于本罪的罪過(guò)形式要根據(jù)濫用職權(quán)和玩忽職守兩種不同的行為分別予以認(rèn)定，因此本罪的主觀方面既可以是故意也可以是過(guò)失。其中，食品監(jiān)管濫用職權(quán)者主觀上通常是故意，包括直接故意和間接故意［2］，即明知自己濫用職權(quán)的行為會(huì)導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，而對(duì)該結(jié)果持希望或者放任的心理態(tài)度;而食品監(jiān)管玩忽職守者主觀構(gòu)成要件為過(guò)失，即行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己玩忽職守的行為可能會(huì)導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，由于疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免的心理態(tài)度。

3．犯罪的客觀方面。本罪的客觀方面表現(xiàn)為負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的行為人濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。第一，本罪的客觀行為表現(xiàn)。本罪的客觀行為表現(xiàn)可分為濫用職權(quán)和玩忽職守兩種行為類(lèi)型。濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面;一是行為人違法行使食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的行為，二是行為人超越食品安全監(jiān)督管理職責(zé)范圍實(shí)施行為。在認(rèn)定食品安全監(jiān)管人員的濫用職權(quán)行為時(shí)，必須要明確以下幾點(diǎn):首先，濫用職權(quán)應(yīng)是濫用食品安全監(jiān)督管理機(jī)關(guān)工作人員的一般職務(wù)權(quán)限，如果行為人實(shí)施的行為與其一般的職務(wù)權(quán)限沒(méi)有任何關(guān)系，則不屬于食品監(jiān)管濫用職權(quán);其次，負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的行為人以不正當(dāng)目的實(shí)施職務(wù)行為或者是以不法手段實(shí)施職務(wù)行為。在出于不正當(dāng)目的而實(shí)施職務(wù)行為的情況下，即使從行為的手段看沒(méi)有超越其職務(wù)權(quán)限，也應(yīng)認(rèn)定為濫用職權(quán);最后，濫用職權(quán)的行為違反了食品監(jiān)管人員職務(wù)行為的宗旨。玩忽職守則表現(xiàn)為行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不正確履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。不履行是指行為人應(yīng)當(dāng)履行且有條件、有能力履行職責(zé)但沒(méi)有履行，其中包括擅離職守的行為;不正確履行是指在履行職責(zé)的過(guò)程中違反職責(zé)規(guī)定，馬虎草率，粗心大意。第二，對(duì)“重大食品安全事故”及“其他嚴(yán)重后果”的理解。根據(jù)《食品安全法》第99條的相關(guān)規(guī)定，重大食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對(duì)人體健康有嚴(yán)重危害或者可能有嚴(yán)重危害的事故。至于“造成的其他嚴(yán)重后果”如何理解，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是指造成與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果［3］。筆者認(rèn)為這是一個(gè)兜底性的規(guī)定，意在嚴(yán)密刑事法網(wǎng)，應(yīng)當(dāng)理解為濫用食品安全監(jiān)督管理職權(quán)或者玩忽職守造成食品安全領(lǐng)域中公私財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果。在相關(guān)司法解釋尚未規(guī)定本罪的標(biāo)準(zhǔn)之前，可以參照最高人民檢察院2006年7月26日《關(guān)于瀆職侵犯犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》。至于“重大食品安全事故”，以及“其他嚴(yán)重后果和特別嚴(yán)重后果”的統(tǒng)一界定，則應(yīng)由立法機(jī)關(guān)盡快予以明確規(guī)定。

本罪是結(jié)果犯，負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果，則構(gòu)成本罪，若只是導(dǎo)致一般事故發(fā)生、后果并不嚴(yán)重，則應(yīng)依照《食品安全法》等相關(guān)法律予以行政處罰，不構(gòu)成本罪。

三、食品監(jiān)管瀆職罪的司法適用問(wèn)題

1．既遂與未遂標(biāo)準(zhǔn)。作為結(jié)果犯，本罪的既遂是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)，導(dǎo)致發(fā)生了重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果。那么本罪是否存在未遂呢?筆者贊同有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn):“刑法中的瀆職罪，其罪狀敘述里規(guī)定的結(jié)果要素或情節(jié)要素，在犯罪構(gòu)成中的地位應(yīng)屬于構(gòu)成要件，是區(qū)分罪與非罪的界限，而非區(qū)分既遂未遂的標(biāo)準(zhǔn)。但特定情形下，即排除刑法第13條‘但書(shū)’情形，即情節(jié)顯著輕微，危害不大的瀆職未遂，不認(rèn)為是犯罪;具備一般未遂犯的條件，具有追求較大危害結(jié)果的確定性故意的條件下，行為人以法定結(jié)果發(fā)生為追求目標(biāo)，即使最終未實(shí)現(xiàn)該法定結(jié)果，也可以成立犯罪未遂?！保?］食品安全監(jiān)督管理濫用職權(quán)罪屬于瀆職罪，當(dāng)行為人著手實(shí)施濫用職權(quán)的行為，并對(duì)重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果持希望、追求的直接故意心理時(shí)，由于行為人意志以外的因素而未能導(dǎo)致重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果的發(fā)生，可以成立本罪的未遂。承認(rèn)本罪存在未遂有利于從嚴(yán)打擊食品及安全監(jiān)督管理工作人員的瀆職行為。

2．食品監(jiān)管瀆職罪與相關(guān)罪名的界限。第一，本罪與濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪。本罪屬于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的濫用職權(quán)與玩忽職守，與濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪是特殊與一般的法條競(jìng)合關(guān)系。按照特別法優(yōu)于一般法的原則，當(dāng)行為人行為符合本罪構(gòu)成要件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按食品監(jiān)管瀆職罪定罪處罰。第二，本罪與徇私舞弊不移交刑事案件罪。一是徇私舞弊不移交刑事案件罪的主體是籠統(tǒng)的行政執(zhí)法人員;而本罪的主體僅是負(fù)有食品安全監(jiān)管責(zé)任的執(zhí)法人員。二是徇私舞弊不移交刑事案件罪的客觀方面指行為人為徇私情、私利，故意將應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不予移交;而本罪的客觀方面強(qiáng)調(diào)濫用職權(quán)和玩忽職守。同時(shí)，徇私舞弊不移交刑事案件罪中行為人的行為對(duì)象是需要追究刑事責(zé)任的嚴(yán)重違法行為;而本罪中行為人的行為對(duì)象是違反《食品安全法》規(guī)定的違法違規(guī)行為。三是徇私舞弊不移交刑事案件罪的主觀方面是直接故意，其動(dòng)機(jī)為徇私情私利;而本罪的主觀方面可為故意，也可以是過(guò)失。四是徇私舞弊不移交刑事案件罪是情節(jié)犯，需情節(jié)嚴(yán)重才構(gòu)成犯罪;而本罪為結(jié)果犯，需發(fā)生重大食品安全事故或其他嚴(yán)重后果才構(gòu)成犯罪。第三，本罪與受賄罪。本罪條文中規(guī)定:“徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰?！庇捎卺咚轿璞锥鴺?gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪既涉及濫用職權(quán)，又涉及徇私舞弊。同時(shí)，由于受賄罪法條中有“為他人謀取利益的規(guī)定”，因此，必然引發(fā)瀆職罪與受賄罪法條的競(jìng)合問(wèn)題。司法實(shí)務(wù)部門(mén)及刑法理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為徇私舞弊兼受賄的，屬于牽連犯，應(yīng)擇一重罪處斷［5］，理由是刑法第339條第4款規(guī)定受賄而又徇私枉法、枉法裁判的，擇一重罪論處。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)徇私舞弊、受賄兼有的，應(yīng)數(shù)罪并罰［6］。筆者支持后一種觀點(diǎn)，刑法第339條第4款規(guī)定“依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”，這說(shuō)明該款屬于特別規(guī)定、例外規(guī)定，即該款將原本屬于數(shù)罪并罰的情形擬制為以一罪論處，因此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制其適用范圍，徇私舞弊型的食品監(jiān)管瀆職罪如果徇私又構(gòu)成受賄罪的應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。

四、食品監(jiān)管瀆職罪的立法完善

1．立法應(yīng)明確重大食品安全事故的標(biāo)準(zhǔn)。在食品監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定中，造成“重大食品安全事故”和“其他嚴(yán)重后果”是具有選擇性的客觀方面的構(gòu)成要素，即“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守”，“導(dǎo)致發(fā)生重大食品重大安全事故”或者“造成其他嚴(yán)重后果的”，才能構(gòu)成“食品監(jiān)管瀆職罪”。但是，刑法條文中對(duì)于“重大食品安全事故”和“其他嚴(yán)重后果”標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)十分明確的規(guī)定，并且在現(xiàn)行法律和司法解釋中沒(méi)有相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于食品監(jiān)管瀆職罪中的“重大食品安全事故”和“其他嚴(yán)重后果”的認(rèn)定可以參照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)，但是按照預(yù)案的規(guī)定，認(rèn)定是否構(gòu)成食品安全事故的主體是政府相關(guān)部門(mén)，這樣就等于把確定罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)交給了行政部門(mén)，于法不合。況且刑法意義上的“重大食品安全事故”與行政管理法規(guī)意義上的“食品安全事故”也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，因?yàn)閮烧咴诔袚?dān)法律責(zé)任的輕重上是有很大差別的。因此，非常有必要出臺(tái)司法解釋來(lái)統(tǒng)一界定本罪“重大食品安全事故”和“其他嚴(yán)重后果”的級(jí)別和標(biāo)準(zhǔn)。

2．根據(jù)主觀方面的故意、過(guò)失將罪名分立。食品監(jiān)管瀆職罪在罪狀設(shè)置上沒(méi)有將“濫用職權(quán)”與“玩忽職守”兩種行為分開(kāi)，而刑法理論界普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，濫用職權(quán)罪的主觀構(gòu)成要件為故意，玩忽職守罪的主觀構(gòu)成要件為過(guò)失［7］。另外，根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，玩忽職守罪立案的標(biāo)準(zhǔn)也比濫用職權(quán)罪相對(duì)要低。因此，本罪中將故意犯罪和過(guò)失犯罪合并規(guī)定的立法，可能導(dǎo)致司法實(shí)踐中不同司法機(jī)關(guān)對(duì)行為人主觀過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定產(chǎn)生不一致。通過(guò)上述分析，筆者建議將食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品安全監(jiān)管玩忽職守罪分開(kāi)設(shè)立，并且在法定刑上對(duì)玩忽職守罪的刑罰設(shè)置應(yīng)相對(duì)減輕。

3．增設(shè)罰金刑?！缎谭ㄐ拚?八)》第49條僅規(guī)定了有期徒刑和拘役兩種自由刑，并無(wú)罰金刑的規(guī)定，刑種單一。在涉及食品安全犯罪中多有巨大的經(jīng)濟(jì)利益，尤其徇私舞弊型的食品瀆職犯罪更是如此。因此，建議對(duì)該條增加規(guī)定罰金刑，并分別針對(duì)法條中輕重不同的自由刑量刑幅度規(guī)定相應(yīng)的罰金刑，從而使刑種比較完善合理，也有利于對(duì)此類(lèi)犯罪的懲治和預(yù)防。

［1］ 孟慶華．食品監(jiān)管瀆職罪適用問(wèn)題及其立法完善探析［J］．江西科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(4)．

［2］ ［7］張明楷．刑法學(xué)［M］．北京:法律出版社，2007．

［3］ 劉國(guó)龍．食品監(jiān)管瀆職罪的理解與適用［N］．檢察日?qǐng)?bào)，2011－04－06．

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［5］ 朱麗欣，于泓．瀆職、“侵權(quán)”犯罪案件偵查實(shí)務(wù)［M］．北京:中國(guó)檢察出版社，2000．

［6］ 張穹．貪污賄賂瀆職“侵權(quán)”犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)精釋?zhuān)跰］．北京:中國(guó)檢察出版社，2000．