姜 穎，宋艷慧

(中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 法學(xué)系，北京 100048)

就業(yè)歧視救濟(jì)路徑探析*

姜 穎，宋艷慧

(中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 法學(xué)系，北京 100048)

就業(yè)歧視問題在中國現(xiàn)階段的勞動(dòng)者市場(chǎng)中是一種非常普遍的現(xiàn)象，歧視形式可謂五花八門，相當(dāng)比例的勞動(dòng)者遭受過就業(yè)歧視，但尋求救濟(jì)者則甚微。對(duì)就業(yè)歧視救濟(jì)路徑的反思揭示出，看似多元的現(xiàn)行救濟(jì)體制，對(duì)于勞動(dòng)者來說是一種成本高昂但收效甚微的奢侈的“義氣之爭”，令絕大多數(shù)受歧視者望而卻步。因此，建構(gòu)以行政救濟(jì)為主導(dǎo)的低成本、高效率的救濟(jì)制度格局是完善平等就業(yè)制度，保障勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)的一種可行性選擇。

就業(yè)歧視;救濟(jì);民事訴訟;行政訴訟;行政救濟(jì)

一、問題的緣起

就業(yè)歧視問題在中國這樣一個(gè)勞動(dòng)力資源豐富，就業(yè)崗位相對(duì)稀缺的國度里似乎是司空見慣的一種現(xiàn)象，在就業(yè)領(lǐng)域中存在著性別歧視、年齡歧視、地域歧視、學(xué)歷歧視、身體條件歧視等形式的歧視行為。而諸多歧視現(xiàn)象無疑會(huì)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成打擊，人為剝奪有能力工作的人的就業(yè)權(quán)利，進(jìn)而威脅到他們的生存權(quán)。因此，就業(yè)歧視現(xiàn)象如果不能得到有效遏制將帶來一系列的社會(huì)問題，從而威脅社會(huì)穩(wěn)定。正是基于以上考量，2008年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》(以下簡稱《就業(yè)促進(jìn)法》)針對(duì)就業(yè)歧視問題作出了規(guī)定。但客觀地評(píng)價(jià)《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)就業(yè)歧視問題的規(guī)制，不能不說是過于原則的。法典中規(guī)定了政府、用人單位及中介機(jī)構(gòu)等組織對(duì)于消除就業(yè)歧視所負(fù)有的義務(wù)，但相關(guān)規(guī)定的可操作性不是很強(qiáng)，從而其制度效果無法保障。另外，從制度建構(gòu)的完整性來說，對(duì)勞動(dòng)者被就業(yè)歧視后的救濟(jì)途徑的提供是其題中應(yīng)有之意，而且救濟(jì)的有效性是反就業(yè)歧視主體制度順暢運(yùn)行的重要保障。反觀我國就業(yè)歧視多發(fā)、歧視形式多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，救濟(jì)途徑的不順暢使得用人單位的就業(yè)歧視行為成本很小，甚至為零，這又進(jìn)一步加劇了就業(yè)歧視的情況。所以厘清就業(yè)歧視的救濟(jì)途徑，使反歧視的維權(quán)保障機(jī)制暢通，從微觀上可以保障個(gè)別勞動(dòng)者的合法權(quán)益，從宏觀上則有助于形成整個(gè)社會(huì)良好的就業(yè)態(tài)勢(shì)。

二、就業(yè)歧視救濟(jì)路徑的現(xiàn)狀

就業(yè)歧視現(xiàn)象由來已久，但對(duì)于就業(yè)歧視的規(guī)制及救濟(jì)路徑的提供在中國的法律制度建構(gòu)中卻一直未受到應(yīng)有的關(guān)注，直至《就業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)，才明確地以法律形式提出了就業(yè)歧視的救濟(jì)問題。雖然規(guī)定得還過于原則，但從法條中仍可解讀出，制度設(shè)計(jì)者們意欲為受歧視的勞動(dòng)者提供多重的救濟(jì)路徑，以監(jiān)督就業(yè)歧視、維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。

(一)民事訴訟

《就業(yè)促進(jìn)法》第62條明確規(guī)定:“違反本法規(guī)定，實(shí)施就業(yè)歧視的，勞動(dòng)者可以向人民法院提起訴訟?！睆奈覈F(xiàn)行的司法制度來看，這里所提出的勞動(dòng)者向人民法院可以提起的訴訟形式當(dāng)然應(yīng)該包括民事訴訟。勞動(dòng)者通過民事訴訟維護(hù)自身權(quán)益，即勞動(dòng)者以原告的訴訟身份向人民法院提起民事訴訟，要求用人單位承擔(dān)就業(yè)歧視行為的民事法律責(zé)任。這種權(quán)利救濟(jì)路徑是使勞動(dòng)者在人民法院的主持下直接面對(duì)用人單位，提出其要求，以此來維護(hù)自身權(quán)益，并通過這一司法行為糾正用人單位的就業(yè)歧視行為。

(二)行政訴訟

行政訴訟是行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)依法向人民法院提起訴訟，由人民法院對(duì)該行政爭議進(jìn)行審理并作出裁判的一種訴訟活動(dòng)。那么就業(yè)歧視行政訴訟的原告就應(yīng)該是勞動(dòng)者，而被告是某行政主體。

行政主體作為用人單位，在錄用工作人員時(shí)有歧視行為從而導(dǎo)致勞動(dòng)者因?yàn)楸黄缫暥幢讳浻玫那闆r下，勞動(dòng)者可以以該行政主體為被告向人民法院提起行政訴訟。比如曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的“張先著訴蕪湖市人事局案”，便是該類行政訴訟的典型代表。該案中張先著以筆試面試總成績第一名的名次通過考試，但因體檢結(jié)果顯示其為乙肝病毒攜帶者而沒有被錄用。其后張先著以蕪湖市人事局為被告提起了行政訴訟，提出兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求:(1)請(qǐng)求判令被告認(rèn)定原告體檢“一、五陽”不符合國家公務(wù)員身體健康標(biāo)準(zhǔn)，并非法剝奪原告進(jìn)入考核程序資格而未被錄用到國家公務(wù)員職位的具體行政行為違法。(2)請(qǐng)求判令撤銷被告不準(zhǔn)原告進(jìn)入考核程序的具體行政行為，依法準(zhǔn)許原告進(jìn)入考核程序并被錄用到相關(guān)職位。該案是典型的勞動(dòng)者告用人單位的訴訟案件，其中的用人單位是行政主體，因此提起的是行政訴訟。

那么，對(duì)于勞動(dòng)者是否可以以行政主體監(jiān)管不利，從而導(dǎo)致勞動(dòng)者受到就業(yè)歧視為由向人民法院提起行政訴訟，這一問題還需作進(jìn)一步分析。依據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》第60條規(guī)定:“勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本法實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立舉報(bào)制度，受理對(duì)違反本法行為的舉報(bào)，并及時(shí)予以核實(shí)處理。”很顯然是以法律形式賦予行政主體監(jiān)管就業(yè)歧視狀況的職責(zé)。從法條的表述中可以解讀出，作為負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在以下兩情形下可作為被告被提起行政訴訟:

(1)行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)。依據(jù)法條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)似乎應(yīng)有一個(gè)前提，即有相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出了保護(hù)申請(qǐng)，但實(shí)際上除相對(duì)人申請(qǐng)外還存在以下例外情況:一是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)通過其他途徑知道有關(guān)情況;二是行政機(jī)關(guān)負(fù)有主動(dòng)履行職責(zé)的情況，[1]也就是說行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)的認(rèn)定不應(yīng)以相對(duì)人提出保護(hù)要求為必要前提。如果行政機(jī)關(guān)可通過其他途徑得知或本身負(fù)有主動(dòng)履行職責(zé)的義務(wù)但未履行職責(zé)時(shí)，均可能構(gòu)成拒絕履行職責(zé)，從而被提起行政訴訟?？紤]到行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的判定標(biāo)準(zhǔn)及勞動(dòng)行政監(jiān)察的現(xiàn)狀與面臨的實(shí)際問題，并結(jié)合《就業(yè)促進(jìn)法》第60條的規(guī)定，不能夠認(rèn)定任何一起用人單位的就業(yè)歧視現(xiàn)象均是因勞動(dòng)行政部門的監(jiān)管不利所導(dǎo)致，而應(yīng)該對(duì)以下情況認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的拒絕履行法定職責(zé):相對(duì)人已提出申請(qǐng)，或有證據(jù)證明其他公民、法人等組織進(jìn)行了舉報(bào)，或者行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查過程中對(duì)相關(guān)情況已有掌握，但并未按照法律的規(guī)定履行其處理職責(zé)，而放任用人單位繼續(xù)其就業(yè)歧視行為，從而導(dǎo)致有勞動(dòng)者因就業(yè)歧視而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

(2)不予答復(fù)。所謂不予答復(fù)，即指對(duì)于相對(duì)人所提出的保護(hù)請(qǐng)求沒有給出明確的回應(yīng)。在認(rèn)定行政主體不予答復(fù)時(shí)應(yīng)以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提。在相對(duì)人向勞動(dòng)行政部門舉報(bào)或投訴的情況下，勞動(dòng)行政部門有義務(wù)對(duì)用人單位的就業(yè)歧視行為進(jìn)行查處，否則勞動(dòng)者可以以勞動(dòng)行政部門為被告提起訴訟。

(三)行政救濟(jì)

《就業(yè)促進(jìn)法》中所確定的就業(yè)歧視的行政手段救濟(jì)路徑可見于第60條的規(guī)定:“勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本法實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立舉報(bào)制度，受理對(duì)違反本法行為的舉報(bào)，并及時(shí)予以核實(shí)處理。”或可稱為勞動(dòng)行政部門對(duì)于就業(yè)歧視行為的勞動(dòng)監(jiān)察。結(jié)合《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，勞動(dòng)行政部門發(fā)現(xiàn)并處理就業(yè)歧視行為的程序可能存在以下兩種情況:其一、勞動(dòng)行政部門在其監(jiān)察執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)用人單位的就業(yè)歧視行為而予以糾正和處理;其二、在接到勞動(dòng)者等主體的舉報(bào)后，對(duì)用人單位的行為進(jìn)行認(rèn)定并作出相應(yīng)的處理。

三、我國就業(yè)歧視救濟(jì)路徑之比較與檢討

民事訴訟、行政訴訟及行政救濟(jì)共同架構(gòu)起了就業(yè)歧視的監(jiān)督與救濟(jì)制度，但看似多元的救濟(jì)路徑卻并未對(duì)就業(yè)歧視現(xiàn)象產(chǎn)生真正的監(jiān)督、救濟(jì)效果，勞動(dòng)者以就業(yè)歧視為由提起訴訟的案件可謂是鳳毛麟角。中央電視臺(tái)與智聯(lián)招聘網(wǎng)聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示:有74%的勞動(dòng)者在找工作的過程中遇到過不同形式的就業(yè)歧視。[2]但這些受歧視者中尋求救濟(jì)并最終獲得有效救濟(jì)的情況則是非常鮮見的?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”的法諺在提醒我們正視一個(gè)問題:之于勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)的意義在哪里，如何打破中國勞動(dòng)者受歧視卻無救濟(jì)的困局?這需要從對(duì)現(xiàn)行救濟(jì)路徑的檢討開始。

(一)民事訴訟的制度困局及救濟(jì)效果分析

雖然《就業(yè)促進(jìn)法》第62條明確規(guī)定了勞動(dòng)者可以就就業(yè)歧視問題向人民法院提起訴訟，但絕大多數(shù)的受歧視勞動(dòng)者選擇了沉默，而不是提起訴訟?？梢哉f，法律所提供的這種救濟(jì)路徑并未在實(shí)踐中為勞動(dòng)者所普遍接受，民事訴訟的救濟(jì)路徑并未發(fā)揮有效地救濟(jì)勞動(dòng)者并監(jiān)督、糾正用人單位就業(yè)歧視行為的制度作用。具體分析來看，產(chǎn)生現(xiàn)有局面的主要原因有以下幾點(diǎn):

1.民事訴訟的舉證責(zé)任分配制度阻礙了勞動(dòng)者的維權(quán)之路

在勞動(dòng)者的訴訟請(qǐng)求能夠得到支持或滿足的情況下，作為就業(yè)歧視行為者的用人單位承擔(dān)了相應(yīng)的民事法律責(zé)任，就業(yè)歧視行為通過民事訴訟程序被校正，但勞動(dòng)者的訴訟請(qǐng)求能否獲得支持還需要看訴訟的具體進(jìn)程。根據(jù)民事訴訟法的舉證責(zé)任制度，即“誰主張，誰舉證”，勞動(dòng)者若想實(shí)現(xiàn)自己的訴訟請(qǐng)求，就需要舉出證據(jù)證明用人單位存在就業(yè)歧視行為，并且該就業(yè)歧視行為導(dǎo)致其沒有被錄用。也就是說，主要的舉證責(zé)任應(yīng)由勞動(dòng)者來承擔(dān)，若其舉證不力則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。那么，在就業(yè)歧視訴訟中仍然沿用“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配制度是否合理，其在客觀上是否對(duì)勞動(dòng)者維權(quán)實(shí)際設(shè)置了制度性障礙是需要進(jìn)行進(jìn)一步分析的重要問題。

2.救濟(jì)成本的考慮使勞動(dòng)者對(duì)訴訟救濟(jì)望而卻步

由于在就業(yè)歧視案件中，作為勞動(dòng)者的原告處于弱勢(shì)地位，就業(yè)困難的現(xiàn)實(shí)迫使勞動(dòng)者選擇盡快去別的用人單位求職也不愿花費(fèi)時(shí)間進(jìn)行訴訟，勞動(dòng)者一般也缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來承擔(dān)昂貴的訴訟成本，因此，大多數(shù)勞動(dòng)者在受到就業(yè)歧視時(shí)只好放棄訴訟救濟(jì)途徑。[3]

(1)時(shí)間成本

根據(jù)《民事訴訟法》第135、159條的規(guī)定，人民法院一審普通程序結(jié)案時(shí)間為六個(gè)月，二審應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)審結(jié)。其一、二審的結(jié)案時(shí)間在特殊情況下均可延長，而且可能發(fā)生訴訟中止等情況。因此，勞動(dòng)者若選擇民事訴訟，則其維權(quán)過程需要的時(shí)間少則半年，多則將近一年。這種時(shí)間的投入對(duì)于絕大部分急需工作崗位來維持生計(jì)的勞動(dòng)者來說是很難支撐的。

(2)經(jīng)濟(jì)成本

勞動(dòng)者若選擇訴訟方式救濟(jì)權(quán)利，則需要預(yù)交訴訟費(fèi)用，包括案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)和證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼。其中案件受理費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，提起民事訴訟的就業(yè)歧視救濟(jì)案件應(yīng)屬非財(cái)產(chǎn)性的侵權(quán)案件，每件交納100至500元，其他訴訟費(fèi)用則需按案件的具體審理情況進(jìn)行確定。如果訴訟中委托代理人進(jìn)行訴訟，則需支付代理費(fèi)等費(fèi)用。

3.勞動(dòng)者對(duì)訴訟結(jié)果的不利預(yù)期致使其放棄訴訟救濟(jì)

訴訟這種救濟(jì)形式的一大特點(diǎn)是對(duì)抗性較強(qiáng)，很多勞動(dòng)者擔(dān)心在勞動(dòng)者與用人單位對(duì)簿公堂后，雙方很難再從容面對(duì)，融洽相處，那么勞動(dòng)者最核心的訴求:作為用人單位員工就業(yè)的愿望就很難真正實(shí)現(xiàn)，這種顧慮導(dǎo)致很多勞動(dòng)者放棄以訴訟手段維護(hù)權(quán)益。

4.普遍存在的社會(huì)觀念使大多數(shù)被就業(yè)歧視的勞動(dòng)者選擇放棄訴訟救濟(jì)

74%的被調(diào)查者受到過就業(yè)歧視的高比例數(shù)字讓我們正視，在中國現(xiàn)階段不同形式的就業(yè)歧視是非常普遍的社會(huì)現(xiàn)象。我們可以肯定地說“這種存在是不合理的”，但不能否認(rèn)的是對(duì)于中國的勞動(dòng)者來說，就業(yè)歧視就像空氣中的雜質(zhì)一樣存在于現(xiàn)實(shí)生活中。正是在這樣的普遍認(rèn)識(shí)下，大多數(shù)一次次被就業(yè)歧視的勞動(dòng)者在面對(duì)歧視時(shí)選擇了“接受”，甚至很多人并未意識(shí)到這是一種歧視，他們會(huì)認(rèn)為自己未被錄用是因?yàn)樽陨淼臈l件比別人差，達(dá)不到用人單位對(duì)人才的要求，沒有別人那么優(yōu)秀，而不會(huì)把原因歸結(jié)為就業(yè)歧視，在這種認(rèn)識(shí)的支配下勞動(dòng)者們很自然地“選擇”了息事寧人。

綜上所述，民事訴訟救濟(jì)的成本負(fù)擔(dān)、訴訟救濟(jì)效果的不確定性等多方面原因，致使真正選擇民事訴訟對(duì)自身的公平就業(yè)權(quán)進(jìn)行維護(hù)的勞動(dòng)者并不多見。因此，這種救濟(jì)所能夠起到的對(duì)用人單位的就業(yè)歧視行為進(jìn)行監(jiān)督，并予以校正的制度作用并不明顯，還需要設(shè)置能夠?yàn)閯趧?dòng)者接受，同時(shí)能夠更為有效地救濟(jì)權(quán)利的制度形式。

(二)行政訴訟的制度困局及救濟(jì)效果分析

相較于民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配制度，行政訴訟法采用的“舉證責(zé)任倒置”的制度設(shè)計(jì)對(duì)于勞動(dòng)者的救濟(jì)保障更為有利。但民事訴訟中存在的訴訟成本及訴訟效果的考量問題在行政訴訟中同樣存在。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為被告的行政訴訟中，勞動(dòng)者要實(shí)現(xiàn)自己的核心訴求，則需要更為漫長的過程:行政訴訟勝訴后，行政主體履行其職能，通過行政手段促使用人單位平等對(duì)待勞動(dòng)者，走完這一過程少則半年，多則一兩年，甚至更長時(shí)間，而且，即使勝訴了也不一定會(huì)被錄用。因此，對(duì)于絕大多數(shù)需要不停為生計(jì)奔波的勞動(dòng)者來說，訴訟是一種“奢侈”的救濟(jì)。

此外，俗稱“民告官”之訴的行政訴訟歷來在法院受理的各類案件中比例偏低，傳統(tǒng)上人們對(duì)行政訴訟的回避心理同樣在就業(yè)歧視的救濟(jì)中呈現(xiàn)，因此，選擇以行政訴訟來救濟(jì)自身平等就業(yè)權(quán)的案例就更是少之又少?？梢哉f，行政訴訟是就業(yè)歧視救濟(jì)的一項(xiàng)重要救濟(jì)制度，但在實(shí)際運(yùn)作中卻不是勞動(dòng)者會(huì)經(jīng)常選擇的救濟(jì)手段。他們需要成本更為低廉，而效果又更為顯著的救濟(jì)途徑。

(三)行政救濟(jì)手段的利與弊

對(duì)于勞動(dòng)者來說，以行政手段對(duì)就業(yè)歧視行為進(jìn)行救濟(jì)的路徑選擇與訴訟行為相比較而言:其一、對(duì)抗性沒有那么強(qiáng)烈，因該種救濟(jì)中一般不需要?jiǎng)趧?dòng)者與用人單位的直接對(duì)話，從而減輕了勞動(dòng)者的心理壓力，并為雙方以后可能的共事情形留下了余地。其二、勞動(dòng)者的救濟(jì)成本很小，不需要訴訟行為持續(xù)的時(shí)間與精力的投入，可以使其在尋求救濟(jì)的同時(shí)維持生計(jì)。

就勞動(dòng)監(jiān)察行為本身的性質(zhì)而言，屬于行政管理行為。從理論上講勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)于用人單位違法的就業(yè)歧視行為應(yīng)該進(jìn)行及時(shí)、有效的糾正及處理，這既是勞動(dòng)行政部門的職權(quán)同時(shí)也是其應(yīng)負(fù)的職責(zé)。但現(xiàn)階段我國的勞動(dòng)監(jiān)察現(xiàn)狀并不十分樂觀，因?yàn)閳?zhí)法體制不健全及監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)不足等原因勞動(dòng)監(jiān)察的效果不能令人滿意。或可說，雖然選擇勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)于勞動(dòng)者來說是成本最小且效果可能最直接的救濟(jì)路徑，但因其監(jiān)察制度本身運(yùn)行存在的問題致使該制度對(duì)勞動(dòng)者的救濟(jì)成效不確定，該制度的運(yùn)行還有很大的完善空間。

四、構(gòu)建以行政救濟(jì)為主導(dǎo)的就業(yè)歧視救濟(jì)制度

(一)重點(diǎn)建設(shè)行政救濟(jì)制度

前述分析可以看出，行政救濟(jì)對(duì)于被歧視的勞動(dòng)者而言是一種成本較低廉的救濟(jì)方式，同時(shí)對(duì)于成本的考量是廣大勞動(dòng)者是否選擇進(jìn)行救濟(jì)的一個(gè)關(guān)鍵性因素。因此，重點(diǎn)建設(shè)行政救濟(jì)制度，進(jìn)而能夠?yàn)閯趧?dòng)者提供低成本高效率的救濟(jì)選擇路徑，是中國現(xiàn)階段就業(yè)歧視救濟(jì)制度構(gòu)建的一個(gè)必然趨向。

1.完善勞動(dòng)監(jiān)察立法

頒布專門的勞動(dòng)監(jiān)察法律，其中對(duì)就業(yè)歧視監(jiān)察與處理設(shè)專章進(jìn)行規(guī)定。具體詳細(xì)的反歧視立法是制約和消除就業(yè)歧視和職業(yè)歧視的重要武器之一。比如澳大利亞的專門反歧視法律中有非常具體的關(guān)于什么樣的招聘和職業(yè)行為屬于非法、這種違法行為將要受到什么處罰以及什么機(jī)構(gòu)主管反歧視事項(xiàng)等規(guī)定，這些具體規(guī)定有利于立法目標(biāo)的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。目前我國立法中只原則性地規(guī)定了勞動(dòng)行政部門對(duì)于違法行為可進(jìn)行核實(shí)處理，但勞動(dòng)行政部門監(jiān)察對(duì)象的范圍、監(jiān)察行為應(yīng)遵守的程序、監(jiān)察處理的具體手段等問題并未有清晰、明確、系統(tǒng)地界定，這是就業(yè)歧視的行政救濟(jì)路徑?jīng)]有充分發(fā)揮作用的重要原因之一。因此，以立法形式對(duì)該問題作出系統(tǒng)性的規(guī)定是就業(yè)歧視救濟(jì)制度建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。立法內(nèi)容應(yīng)包括:監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察程序、監(jiān)察手段、法律責(zé)任等方面。

2.建設(shè)、充實(shí)勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍，重點(diǎn)解決中國勞動(dòng)監(jiān)察主體與被監(jiān)察者比例嚴(yán)重失調(diào)的關(guān)鍵性問題

(1)進(jìn)一步提高人員素質(zhì)

中國處于法制建設(shè)的高速發(fā)展時(shí)期，制度更新速度很快，再加上世界一體化進(jìn)程在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)，都要求執(zhí)法隊(duì)伍的人員素質(zhì)得到及時(shí)提升，以適應(yīng)實(shí)踐的要求。人員素質(zhì)的提高可通過以下方面實(shí)現(xiàn):其一、把好進(jìn)人關(guān)。新進(jìn)人員要求具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平，確保能夠勝任工作。其二、對(duì)在崗人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？刹捎幂営?xùn)及專項(xiàng)培訓(xùn)的方式提升人員素質(zhì)。

(2)增加人員編制

監(jiān)察人員數(shù)量偏少以至無法全面實(shí)現(xiàn)監(jiān)察任務(wù)。因此，在現(xiàn)行制度框架下，在可能的范圍內(nèi)盡量增加監(jiān)察隊(duì)伍的人員編制及數(shù)量也是可選擇的完善措施之一。

(3)采用行政委托方式，發(fā)揮一部分社會(huì)組織功能，以解決監(jiān)察隊(duì)伍人員短缺問題。

在短期內(nèi)通過大量增加人員編制來緩解人員短缺的問題是不太現(xiàn)實(shí)的，但如果執(zhí)法主體數(shù)量不足則難以保障執(zhí)法效果的實(shí)現(xiàn)。因此，需要尋找一個(gè)變通的辦法來緩解這種現(xiàn)實(shí)的壓力。筆者建議可采用行政委托的方式，委托工會(huì)、商會(huì)等有資質(zhì)的社會(huì)組織協(xié)助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察。被委托組織主要負(fù)責(zé)調(diào)查，而最后的處理工作由行政主體來完成。這樣既更為充分地發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)職能，同時(shí)也可緩解行政主體的執(zhí)法壓力。

3.賦予相關(guān)主體更為完善、有效的監(jiān)察、處理權(quán)

根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的相關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)行政部門的監(jiān)察處理權(quán)主要集中于處以罰款的行政處罰權(quán)，以如此單一的處罰手段來面對(duì)復(fù)雜的監(jiān)察環(huán)境顯然是不夠的。筆者認(rèn)為，為提升行政主體的監(jiān)察效力必須豐富其監(jiān)察手段，可借鑒一些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)察主體一系列的監(jiān)察、處理權(quán)，包括:(1)查看所需資料的權(quán)力;(2)詢問有關(guān)問題的權(quán)力;(3)拘留違法嫌疑人的權(quán)力;(4)封存資料或者設(shè)備的權(quán)力;(5)發(fā)送警告和整改指令書的權(quán)力;(6)停工的權(quán)力;(7)沒收和暫時(shí)保管物品的權(quán)力;(8)處罰的權(quán)力;(9)對(duì)涉嫌犯罪的行為，向公共檢控機(jī)構(gòu)報(bào)告的權(quán)力[4]等。

(二)就業(yè)歧視民事訴訟舉證責(zé)任分配制度再構(gòu)

一直以來，處理平等主體間民事糾紛的程序中原則上都遵循著“誰主張，誰舉證”的規(guī)則。也可以說，大部分的民事訴訟案件中，原告為獲得勝訴的結(jié)果承擔(dān)著絕對(duì)的舉證責(zé)任，這也是舉證責(zé)任分配規(guī)則中“規(guī)范說”近乎壟斷性的影響力的體現(xiàn)，當(dāng)然也符合民事平等保護(hù)的價(jià)值要求。

同時(shí)我們看到，在素有“民告官”之稱的行政訴訟案件中由被告承擔(dān)主要的舉證責(zé)任?！缎姓V訟法》第32條明確規(guī)定:“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性法律文件?！逼淅碛墒?其一，基于被告的行政管理者身份，在二者關(guān)系上其處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，為平衡利益關(guān)系，促使行政機(jī)關(guān)合法行使權(quán)力，要求其在作出具體行政行為前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查，充分收集證據(jù)，在證據(jù)充分、事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，正確適用法律，作出正確的行政行為。正因?yàn)橛羞@些要求，一旦行政機(jī)關(guān)的行政行為被訴，由作出該行為的被告負(fù)擔(dān)證明其具有合法性則理所當(dāng)然。其二，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的舉證優(yōu)勢(shì)。行政訴訟審理的核心問題是被訴具體行政行為的合法性，該行政行為由被告作出，被告對(duì)該具體行政行為的證據(jù)最為了解;并且在作出具體行政行為過程中，被告行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，因此被告的舉證能力比原告要強(qiáng)，由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任體現(xiàn)了負(fù)擔(dān)公平原則，有利于保護(hù)公民、法人或其他組織的訴權(quán)。其三，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。[4]

反觀就業(yè)歧視訴訟的特征，我們可以清晰地看到，具有民事糾紛和行政糾紛的綜合特征。首先，勞動(dòng)者與用人單位在勞動(dòng)合同簽訂前是平等的主體，各自均有選擇“合作伙伴”的權(quán)利，這一點(diǎn)與民事關(guān)系具有相似性。其次，由于用人單位客觀上的資源掌控者身份，在實(shí)質(zhì)上勞動(dòng)者與用人單位很難實(shí)現(xiàn)平等。尤其是在中國現(xiàn)階段就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、就業(yè)崗位相對(duì)稀缺的情況下，就業(yè)過程在“雙向選擇”的名義下呈現(xiàn)出用人單位主導(dǎo)及單向選擇的實(shí)際運(yùn)行狀況，即勞動(dòng)者相較于用人單位而言是處于明顯的弱勢(shì)地位，這一點(diǎn)與行政關(guān)系則很接近。

有了比較成熟的民事訴訟及行政訴訟制度作參照，兼具二者特點(diǎn)的就業(yè)歧視訴訟在舉證責(zé)任的承擔(dān)主體問題上進(jìn)行綜合分析應(yīng)具有以下特點(diǎn):

首先，仍然以“誰主張，誰舉證”為爭議處理中舉證責(zé)任分配的一般規(guī)則。因?yàn)榫蜆I(yè)歧視從性質(zhì)上講仍屬民事主體之間的糾紛，二者之間的平等性仍是不容忽視的，且是法律制度建構(gòu)所追求的目標(biāo)。所以原則上無論是勞動(dòng)者還是用人單位對(duì)其提出的主張負(fù)有平等的舉證責(zé)任。

其次，在絕對(duì)由用人單位掌控的領(lǐng)域，無論提出主張者是勞動(dòng)者還是用人單位，舉證責(zé)任由用人單位承擔(dān)，這一點(diǎn)吸收了行政訴訟中關(guān)于強(qiáng)勢(shì)主體的舉證優(yōu)勢(shì)及促進(jìn)其合法行使權(quán)力 (利)的合理論證，也可以說用人單位在勞動(dòng)爭議處理的過程中負(fù)有專門的舉證責(zé)任。

再次，當(dāng)窮盡證據(jù)手段，但爭議事實(shí)仍然真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，由爭議處理的主持者綜合考慮各種因素后，決定由勞動(dòng)者或用人單位承擔(dān)不利的后果，即在“真?zhèn)尾幻鳌钡那闆r下勞動(dòng)者和用人單位都可能成為舉證責(zé)任的最終承擔(dān)者。

五、結(jié)論

就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)權(quán)的起點(diǎn)，對(duì)于一個(gè)生活于民主、法治時(shí)代背景下的公民，平等就業(yè)權(quán)甚至是基本人權(quán)的重要組成部分。但在中國的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，就業(yè)歧視的“施”與“受”者們都在近乎麻木地踐行與接受著這種歧視，這與就業(yè)歧視救濟(jì)成本過高、救濟(jì)路徑不順暢有直接關(guān)系。對(duì)于廣大處于弱勢(shì)的勞動(dòng)者來說，成本低廉而有效的救濟(jì)手段才能成為可選擇的真正意義上的救濟(jì)路徑。因此，重點(diǎn)建設(shè)行政救濟(jì)制度，并搭建起以行政救濟(jì)為主導(dǎo)的就業(yè)歧視救濟(jì)制度新格局是保障中國勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)權(quán)的可行之選。

[1]馬懷德.行政訴訟法法 (第二版) [M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.

[2] [東方時(shí)空]大學(xué)生就業(yè)系列調(diào)查:遭遇歧視。http://www.cctv.com/news/china/20051221/102443.shtml

[3]楊飛.論就業(yè)歧視訴訟的主體[C].中國社會(huì)法學(xué)研究會(huì)年會(huì)論文集，2008.

[4][5]徐寒.澳大利亞反對(duì)就業(yè)歧視法律與實(shí)踐 [J].中國勞動(dòng)，2011，(8).

[6]曲華鋒.荷蘭的勞動(dòng)監(jiān)察 (上) [J].現(xiàn)代職業(yè)安全，2008，(4).

[7]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，2007.

On the Remedy Approaches of Discrimination in Employment

Jiang Ying，Song Yanhui
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Discrimination in employment is a common phenomenon in Chinese labor market at this stage．A considerable number of employees have met discrimination in employment．However，only little employees have sought remedy．The existing remedy system seems pluralistic，but it is costly and only minimally effective for employees．Therefore，to establish a remedy pattern of administrative remedy centered with low cost and effectiveness is a feasible approach of protecting labor right to equal employment．Key words:discrimination in employment;remedy;civil proceedings;administrative proceedings;administrative remedy

F241.4

A

1673－2375(2012)01－0058－05

2011－11－08

姜穎 (1963—)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)系主任;宋艷慧 (1979—)，女，黑龍江肇東人，博士研究生，中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)系講師。

本文是作者主持的中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院2011年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目——青年學(xué)術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目“平等就業(yè)權(quán)問題研究”(項(xiàng)目號(hào):11ZY027)的階段性研究成果。

[責(zé)任編輯:魯 微]