王世猛 李志勇 萬(wàn)寶春 馮海波

（1.河北省環(huán)境科學(xué)研究院 2.河北省主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心)

近年來(lái)，排污權(quán)有償使用和交易已成為各地環(huán)保工作機(jī)制創(chuàng)新的熱點(diǎn)。全國(guó)已有近20個(gè)省市開(kāi)展了相關(guān)工作，浙江、江蘇、河北、重慶等10省市被列為國(guó)家排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》都把建立、健全排污權(quán)交易市場(chǎng)、建立減排市場(chǎng)化機(jī)制列為重要內(nèi)容。[1-3]。自2009年起，河北省開(kāi)展了一系列排污權(quán)有償使用和交易工作探索，并取得了積極成效。

1.排污權(quán)有償使用和交易工作進(jìn)展

河北省排污權(quán)有償使用和交易主要在政策機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、試點(diǎn)工作和交易實(shí)踐等方面開(kāi)展了相關(guān)工作。從成效上看，排污權(quán)有償使用和交易對(duì)污染減排的促進(jìn)作用逐步顯現(xiàn)，環(huán)境容量資源“有限、有價(jià)、有償”的工作局面逐步形成。

1.1 及時(shí)成立省排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)

2011年 5月，成立了河北省主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心，中心基本職能是組織開(kāi)展省級(jí)排污權(quán)有償使用和交易，指導(dǎo)全省排污權(quán)有償使用和交易工作。省級(jí)交易管理機(jī)構(gòu)的成立為全省交易工作搭建了規(guī)范的管理平臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)省級(jí)排污權(quán)有償使用和交易、促進(jìn)污染減排將發(fā)揮積極作用。同時(shí)，對(duì)設(shè)立市級(jí)排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)起到了很好的示范作用，我省滄州、邯鄲和衡水等市近期擬成立市級(jí)的排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)轄區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)工作的開(kāi)展。

1.2 陸續(xù)制定出臺(tái)一批制度性文件

為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)主要污染物減排工作，推行和規(guī)范主要污染物排放權(quán)的交易活動(dòng)，2010年，河北省政府出臺(tái)《河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，開(kāi)啟了全省污染物排放權(quán)交易工作的新路徑。之后，又陸續(xù)制定出臺(tái)了《河北省主要污染物排放權(quán)出讓金收繳使用管理辦法》、《河北省主要污染物排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)試行價(jià)格》等制度文件。這些文件對(duì)全省主要污染物排放權(quán)出讓金收繳、使用與管理，以及交易基礎(chǔ)競(jìng)價(jià)等均做出了明確規(guī)定，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)河北省污染物排放權(quán)有償使用和交易工作將起到重要的指導(dǎo)作用。

1.3 積極高效推進(jìn)國(guó)家試點(diǎn)工作

2011年5月，財(cái)政部和環(huán)保部批準(zhǔn)我省為全國(guó)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)省，明確要求我省以電力行業(yè)為試點(diǎn)行業(yè)，重點(diǎn)開(kāi)展二氧化硫和氮氧化物的排污權(quán)有償使用和交易；以沿海隆起帶（主要包括秦皇島、唐山、滄州三市）為試點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)開(kāi)展化學(xué)需氧量和二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易[4]。我省是火電大省，火電行業(yè)二氧化硫和氮氧化物的減排任務(wù)重，需要減排機(jī)制的創(chuàng)新；河北沿海戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，沿海地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)將進(jìn)一步提速，排污權(quán)交易將為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具。從試點(diǎn)工作效果看，試點(diǎn)工作不僅促進(jìn)了火電行業(yè)的污染減排工作，而且也有效推動(dòng)了秦皇島、唐山、滄州三市的交易開(kāi)展，為全省范圍開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易積累了工作經(jīng)驗(yàn)。

1.4 認(rèn)真開(kāi)展省、市排污權(quán)交易實(shí)踐活動(dòng)

2011年10月，河北省成功組織實(shí)施了首筆省級(jí)排污權(quán)交易。首筆競(jìng)價(jià)交易經(jīng)歷了40輪競(jìng)拍，競(jìng)價(jià)過(guò)程整整持續(xù)了29分鐘，二氧化硫成交價(jià)鎖定在6600元/噸，相較于起拍時(shí)2000元/噸的交易基價(jià)，競(jìng)拍結(jié)果溢價(jià)230%，首筆交易成功開(kāi)啟了我省省級(jí)排污權(quán)交易序幕。截至2011年年底，省級(jí)平臺(tái)已交易二氧化硫6178.2噸，化學(xué)需氧量268噸，出讓金收入達(dá)928.68萬(wàn)元。此外，唐山市也組織開(kāi)展了市級(jí)排污權(quán)交易實(shí)踐活動(dòng)，截至2011年年底，全市交易二氧化硫3150.6噸，化學(xué)需氧量3397.4噸，交易金額達(dá)到3129萬(wàn)元。通過(guò)排污權(quán)交易不但優(yōu)化了環(huán)境資源配置方式，而且解決了部分企業(yè)發(fā)展面臨的環(huán)境指標(biāo)問(wèn)題。

2.存在的問(wèn)題

總體而言，河北省排污權(quán)有償使用和交易在探索中發(fā)展，取得了積極成效，但也存在著政策宣傳不到位、制度建設(shè)支撐不足、交易市場(chǎng)活躍度不足、技術(shù)支撐欠缺等制約排污權(quán)有償使用和交易的突出問(wèn)題。

2.1 政策宣傳有待進(jìn)一步加強(qiáng)

排污權(quán)有償使用和交易作為一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其核心理念是通過(guò)市場(chǎng)杠桿的作用，撬動(dòng)環(huán)境資環(huán)使用制度的改革。經(jīng)濟(jì)利益成為制約工作開(kāi)展的核心問(wèn)題，環(huán)境資源由無(wú)償使用變?yōu)橛袃斒褂?，直接涉及地方政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，政策宣傳不到位，工作難以深入開(kāi)展下去。河北省開(kāi)展排污權(quán)交易以來(lái)，得到了部分企業(yè)的理解與支持，但仍有相當(dāng)多的企業(yè)甚至很多環(huán)保從業(yè)人員都對(duì)這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策不了解，認(rèn)為是增加了環(huán)評(píng)審批的環(huán)節(jié)，也有將其與排污收費(fèi)混為一談，質(zhì)疑是環(huán)保重復(fù)收費(fèi)。

2.2 政策制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善

由于排污權(quán)有償使用和交易配套的政策和措施尚處于探索階段，隨著工作的深入，呈現(xiàn)出政策支持明顯不足現(xiàn)象，例如，如何細(xì)化交易活動(dòng)、規(guī)范交易行為、啟動(dòng)初始排污權(quán)分配都需要相關(guān)的政策作為支撐，而河北暫無(wú)相應(yīng)的政策依據(jù)，特別是在排污權(quán)初始分配上并無(wú)明確的政策導(dǎo)向，這在很大程度上制約著一級(jí)交易市場(chǎng)基礎(chǔ)的構(gòu)建。

2.3 交易市場(chǎng)有待進(jìn)一步拓展

截至2011年年底，除省級(jí)和唐山市外，其余十個(gè)市尚無(wú)市級(jí)排污權(quán)交易成功案例，參與省級(jí)交易的項(xiàng)目占省批項(xiàng)目的比例不到5%。從全省交易的范圍和規(guī)模上看，交易范圍明顯偏窄，規(guī)模明顯偏小，市場(chǎng)交易活躍度明顯偏低。若要充分發(fā)揮交易市場(chǎng)在配置環(huán)境容量資源中的作用，應(yīng)全面啟動(dòng)一級(jí)交易市場(chǎng)，深化二級(jí)交易市場(chǎng)。

2.4 技術(shù)支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化

排污權(quán)有償使用和交易是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，排污權(quán)指標(biāo)核算事關(guān)排污權(quán)初始分配的公平和公正，事關(guān)交易指標(biāo)的準(zhǔn)確性，事關(guān)排污許可證核發(fā)數(shù)據(jù)的合法性。但從實(shí)際情況看，我省排污權(quán)指標(biāo)核算體系和交易指標(biāo)的技術(shù)核算工作處于摸索起步階段，亟待培育專業(yè)的技術(shù)力量。

3.工作機(jī)制創(chuàng)新對(duì)策建議

排污權(quán)有償使用和交易應(yīng)緊扣污染減排這條主線，以構(gòu)建政策制度、管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐、排污權(quán)全過(guò)程監(jiān)管、宣傳培訓(xùn)“五大體系建設(shè)”為支撐，開(kāi)展工作體制機(jī)制創(chuàng)新。

3.1 以制度建設(shè)為引領(lǐng)，切實(shí)加強(qiáng)政策制度體系建設(shè)

完善的政策制度體系是推動(dòng)工作的根本保障。排污權(quán)有償使用和交易作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革的重要嘗試，必須加強(qiáng)制度建設(shè)。應(yīng)依據(jù)《河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，制定《河北省主要污染物排放權(quán)交易實(shí)施細(xì)則（試行）》，細(xì)化交易細(xì)節(jié)；制定《河北省主要污染物排放權(quán)交易規(guī)則（試行）》、《河北省主要污染物排放權(quán)電子競(jìng)價(jià)交易規(guī)則（試行）》，以規(guī)范排污權(quán)交易程序；適時(shí)調(diào)整河北省主要污染物排放權(quán)基準(zhǔn)價(jià)，完善排污權(quán)價(jià)格形成機(jī)制；盡快制定全省排污權(quán)初始分配政策文件，指導(dǎo)全省排污權(quán)初始分配。

3.2 以能力建設(shè)為抓手，穩(wěn)步推進(jìn)兩級(jí)交易機(jī)構(gòu)體系建設(shè)

機(jī)構(gòu)能力建設(shè)是推動(dòng)工作的根本基礎(chǔ)。目前，省級(jí)的排污權(quán)交易管理架構(gòu)和模式為市級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了重要參考，各設(shè)區(qū)市環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)的基本原則，結(jié)合本市具體情況，組建市級(jí)排放權(quán)交易和管理平臺(tái)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)各項(xiàng)能力建設(shè)，組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)排污權(quán)交易活動(dòng)，形成省、市排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織，交易機(jī)構(gòu)提供交易平臺(tái)，企業(yè)自主交易的“兩級(jí)交易，三級(jí)管理”工作模式。

3.3 以強(qiáng)化技術(shù)支撐為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)交易指標(biāo)核算體系建設(shè)

技術(shù)支撐是推動(dòng)工作的根本途徑。具體工作中，應(yīng)將業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)銜接為依托，設(shè)計(jì)好排污權(quán)交易與總量控制、排污收費(fèi)、排污許可證、環(huán)評(píng)審批之間的技術(shù)銜接方案。以《國(guó)家“十二五”主要污染物總量減排核查細(xì)則》和環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則為技術(shù)依據(jù)，建立科學(xué)的排污權(quán)交易指標(biāo)核定技術(shù)方案。以全省不同行業(yè)、不同地區(qū)治污成本核算課題為支撐，科學(xué)合理地制定全省的二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮和氮氧化物四項(xiàng)污染物的交易基準(zhǔn)價(jià)。以河北省“十二五”總量控制規(guī)劃和“十二五”各市污染減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)為管理依據(jù)，以污染普查和總量核查等技術(shù)方法為技術(shù)依據(jù)，開(kāi)展初始排放權(quán)指標(biāo)技術(shù)核算。

3.4 以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，強(qiáng)化排污權(quán)指標(biāo)全過(guò)程管理體系建設(shè)

改革創(chuàng)新是推動(dòng)工作的源動(dòng)力。交易工作必須要將創(chuàng)新放在重要位置，通過(guò)構(gòu)建污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信息平臺(tái)，開(kāi)展排污權(quán)交易污染源前期管理工作。通過(guò)建立規(guī)范的交易程序和交易規(guī)則，確保交易過(guò)程透明、公開(kāi)、公正。建立交易企業(yè)污染源工作臺(tái)賬，提高交易企業(yè)污染源在線監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝率，保障參與交易的污染源能夠得到有效的跟蹤監(jiān)控，準(zhǔn)確掌握污染企業(yè)排放信息變化，強(qiáng)化交易指標(biāo)后期動(dòng)態(tài)管理。結(jié)合污染減排核查和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，加大企業(yè)交易后排放量的監(jiān)督檢查和行政處罰力度，提高企業(yè)超總量排放的違法成本，確保排污權(quán)交易量能夠嚴(yán)格按照管理要求落到實(shí)處。

3.5 以環(huán)保宣教為載體，著力營(yíng)造良好的輿論宣傳體系

輿論宣傳是展示新工作最重要的窗口。工作推動(dòng)，輿論先行，利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體多渠道深入報(bào)道排污權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)意義、國(guó)內(nèi)外背景、國(guó)家及省內(nèi)政策，向廣大群眾普及相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)。成立排污權(quán)交易宣傳辦公室，組織各級(jí)政府和重點(diǎn)企業(yè)學(xué)習(xí)交易辦法、交易程序、交易規(guī)則、出讓金收繳和使用，了解排污權(quán)交易工作的內(nèi)涵。定期在全省環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)交流培訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決工作的存在的問(wèn)題。

4.結(jié)論

排污權(quán)交易是為了深化和推進(jìn)污染減排工作而提出的，其核心目的就是為污染減排工作服務(wù)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。排污權(quán)交易是一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)效應(yīng)的環(huán)保制度改革，推動(dòng)這項(xiàng)工作要靠解放思想、大膽創(chuàng)新，以改革的思路來(lái)不斷推進(jìn)，同時(shí)也要靠不斷完備政策制度、管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐、排污權(quán)全過(guò)程監(jiān)管、宣傳培訓(xùn)的“五大體系”建設(shè)，使排污權(quán)有償使用和交易工作充滿生機(jī)與活力。

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要.國(guó)務(wù)院.2011.

[2] 國(guó)家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案.國(guó)務(wù)院.國(guó)發(fā)[2011] 26號(hào).2011.

[3] 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn).國(guó)務(wù)院.國(guó)發(fā)[2011] 35號(hào).2011.

[4] 關(guān)于同意河北省開(kāi)展主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的復(fù)函.財(cái)政部，環(huán)境保護(hù)部.財(cái)建函[2011]21號(hào).2011.