聶 雋 劉 庭

（中國科技大學(xué)，合肥 230026）

排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，通過污染者之間的排污權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)低成本的污染治理。實(shí)踐證明，作為運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行環(huán)境管理的新嘗試，排污權(quán)交易是保護(hù)環(huán)境資源和節(jié)能減排的有效措施之一，也是推動完成一個城市、一個流域以及一個區(qū)域總量控制目標(biāo)的重要手段。

1.合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)推行排污權(quán)交易的背景

1.1 試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境為排污權(quán)交易創(chuàng)造了有利條件

排污權(quán)交易是企業(yè)的一種競爭形式，只有通過相對完善的市場環(huán)境才能充分發(fā)揮作用，使資源在市場上自由流動，從劣勢主體流向優(yōu)勢主體手中，實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用，達(dá)到社會成本最小化與社會效率最大化的目標(biāo)。

合肥、蕪湖、蚌埠是安徽三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊的龍頭，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好。近年來， 合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)保持快速增長的良好運(yùn)行態(tài)勢， 綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，市場機(jī)制日益成熟。合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)三年來，發(fā)展迅猛、成果豐碩，只用三年時間就提前實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初定下的“兩個突破、兩個提高、四個翻番”的五年總體目標(biāo)。在“兩個提高”方面，三年前的目標(biāo)是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重每年提高2個百分點(diǎn)以上，全社會研發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比重每年提高0.3個百分點(diǎn)以上。三年來（2008—2011年），試驗(yàn)區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長45%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重由15.6%提高到25.6%，年均提高3.33個百分點(diǎn)。合肥高新區(qū)成為國家創(chuàng)新型園區(qū)，蕪湖、蚌埠高新區(qū)升格為國家級高新區(qū)。試驗(yàn)區(qū)全社會研發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比重由1.4%提高到2.4%，年均提高0.33個百分點(diǎn)，達(dá)到長三角地區(qū)平均水平[1]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得環(huán)境的壓力增大， 人們生活水平不斷提高的同時對環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提升。如何建立符合市場規(guī)律的環(huán)境保護(hù)新機(jī)制，是亟待探討的問題。

1.2 合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)對環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高

合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)覆蓋了中國五大淡水湖之一的巢湖和七大水系之一的淮河的安徽段。特殊的地理環(huán)境使得試驗(yàn)區(qū)面臨的主要環(huán)境問題是水體污染問題。緊鄰安徽省合肥市的巢湖是淺水湖泊，風(fēng)浪攪動大，底部沉積物很容易上浮，再加上陽光條件好，藍(lán)藻生長很快。因此巢湖流域水體污染以富營養(yǎng)化和有機(jī)污染為特征。巢湖流域城市污水處理設(shè)施運(yùn)行效率不高，氨氮污染問題凸顯，流域氨氮、總磷達(dá)標(biāo)率低，治污形勢較為嚴(yán)峻?；春邮侵袊叽笏抵形廴咀顕?yán)重的河流之一，水污染使水資源緊張狀況尤顯突出，制約了流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)測結(jié)果顯示，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，目前流域污染的整體狀況仍然很嚴(yán)重。例如，淮河安徽段皮毛加工及制革廠眾多，皮毛和制革的加工過程，經(jīng)浸泡、脫毛、清理等預(yù)備工序排出的污水中富含丹寧酸和鉻鹽，是污染性很強(qiáng)的工業(yè)廢水之一。據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站評價(jià)，近年來淮河水環(huán)境惡化趨勢基本得到了控制，淮河干流水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，尤其是高污染河段的狀況改善明顯，但是治淮任務(wù)仍然艱巨。加強(qiáng)試驗(yàn)區(qū)污染物排放的控制、促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展可謂意義重大。

2.合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)實(shí)施排污權(quán)交易的可行性分析

完善和推行排污權(quán)交易制度，是用市場經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的有益探索，已成為安徽經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。目前，排污權(quán)交易在我國仍處于摸索試驗(yàn)階段，尚不完善。就安徽省而言，如何摸索符合國情、省情的排污權(quán)交易制度，克服資源環(huán)境等制約瓶頸，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化路子，其關(guān)鍵在于在全省選擇最具條件的地區(qū)先行開展相關(guān)體制機(jī)制的探索和實(shí)踐，以積累經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣。合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)與安徽省其他地區(qū)相比更具有實(shí)施排污權(quán)交易制度的有利條件。在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、排污強(qiáng)度較大的合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)，嘗試通過經(jīng)濟(jì)手段控制污染排放，具有示范推廣意義[2]。

2.1 不斷完善的法律、法規(guī)是區(qū)域性排污權(quán)交易得以實(shí)施的制度基礎(chǔ)

排污權(quán)是一種對排污許可的交易。相對健全和完善的法律制度為排污權(quán)交易提供了法制保障假設(shè)可能性和重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻，不斷威脅著人類生存發(fā)展，排污權(quán)交易必須依法進(jìn)行，這一點(diǎn)人們已經(jīng)達(dá)成共識。近年來，安徽省按照“十一五”規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，著力推進(jìn)污染減排，加大環(huán)境監(jiān)管力度，環(huán)境保護(hù)取得了積極成就。安徽省也相繼制定了《安徽省淮河流域水污染防治條例》、《巢湖流域水污染防治條例》等五部地方性法規(guī)，安徽省環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)形成了一整套環(huán)境管理制度，在全省環(huán)境管理中發(fā)揮了巨大的作用，但安徽省環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。鑒于此，安徽省重點(diǎn)圍繞調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境、改善民生、建設(shè)生態(tài)文明以及促進(jìn)社會和諧等方面征集立法項(xiàng)目，推動立法環(huán)境進(jìn)程。截至2011年，安徽省人大常委會制定、修改、批準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)已逾20件，環(huán)境資源保護(hù)方面基本做到了有法可依。2011年規(guī)范安徽環(huán)境保護(hù)工作的綜合性地方法規(guī)——《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》正式頒行，該條例將污染物排放總量控制、排污許可、生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗蟹芍贫燃{入地方性法規(guī)中予以規(guī)范。據(jù)悉，目前安徽省立法部門正著手起草作為開展排污權(quán)交易基礎(chǔ)的《安徽省主要污染物排污權(quán)交易管理辦法》，欲對排污權(quán)總量控制、排污許可證制度及達(dá)標(biāo)排放等作出明確規(guī)定，為下一步推行排放權(quán)交易政策打造法制基礎(chǔ)，以適應(yīng)開展污染物排放權(quán)交易的需要。

2.2 安徽省減排任務(wù)的完成為實(shí)施排污權(quán)交易制度創(chuàng)造了良好條件

2011年，安徽省順利通過環(huán)境保護(hù)部2010年度及“十一五”全國主要污染物總量減排情況考核，從而全面完成國家確定的安徽省“十一五”主要污染物總量減排任務(wù)。與此同時，經(jīng)過數(shù)年努力， 合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)環(huán)境管理工作也初見成效。一方面， 環(huán)境功能區(qū)劃已經(jīng)明確；另一方面， 基本掌握了區(qū)域環(huán)境承載力。試驗(yàn)區(qū)先后組織了多項(xiàng)環(huán)境科研和技術(shù)攻關(guān)， 對環(huán)境容量進(jìn)行了研究。合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)從工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排三大措施進(jìn)行的污染物排放總量控制機(jī)制也穩(wěn)步發(fā)揮效益。這些工作均為下一步推行排污權(quán)交易制度創(chuàng)造了良好條件。

2.3 在試驗(yàn)區(qū)推行排污權(quán)交易制度具有卓越的示范效應(yīng)

目前中國還沒有出臺完整的排污權(quán)交易制度，如果通過自上而下的方式逐步進(jìn)行完善，還有很長的路要走[3]。自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)作為一種新生事物，由于其物理空間上的相對獨(dú)立性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相對集中性、管理政策方面的相對靈活性，不僅是中國經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)集聚的熱土，而且還可以有效解決排污權(quán)交易實(shí)施過程中面臨的若干問題，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)推行排污權(quán)交易制度可以產(chǎn)生卓越的示范效應(yīng)。

試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展情況制定相對實(shí)用的排污權(quán)交易規(guī)章制度， 包括排污權(quán)的總量目標(biāo)、排放削減計(jì)劃、污染項(xiàng)目種類(排污權(quán)交易對象)以及排污權(quán)的初始權(quán)分配方案、組建排污權(quán)的交易市場和明確交易方式等。因此在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)開展排污權(quán)交易，操作起來相對靈活且容易實(shí)施。

2.4 試驗(yàn)區(qū)推行排污權(quán)交易制度具有較強(qiáng)的可操作性

自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略手段，具有空間明確性、產(chǎn)業(yè)集聚性、管理政策靈活性等特點(diǎn)。對于試驗(yàn)區(qū)而言， 其空間范圍和邊界明晰，因此，只要試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃得到相關(guān)部門的批復(fù)，其排污總量控制目標(biāo)就可以確定。區(qū)內(nèi)企業(yè)的污染物排放總量只要在該“總量控制目標(biāo)”之內(nèi)，就能夠保障試驗(yàn)區(qū)既定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而有效改善試驗(yàn)區(qū)環(huán)境質(zhì)量。同時，在試驗(yàn)區(qū)排污權(quán)交易體系下，高排放的入?yún)^(qū)企業(yè)因?yàn)檫呺H消減成本較低，通過出售減排而剩余的排污權(quán)可以獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，從而極大刺激了入?yún)^(qū)企業(yè)對于降低污染治理成本和減少排放新技術(shù)的需求，調(diào)動了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、工藝更新的積極性，最終提高入?yún)^(qū)企業(yè)的技術(shù)水平。

3.合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)推行排污權(quán)交易制度的構(gòu)想

在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行排污權(quán)交易，具有諸多的優(yōu)勢，使排污權(quán)交易具有可操作性。通過試驗(yàn)區(qū)排污權(quán)模式的構(gòu)建，可以真正體現(xiàn)排污權(quán)交易制度的優(yōu)越性，有效實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)污染物排放的控制，促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，從而使試驗(yàn)區(qū)成為中國實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的重要載體。筆者認(rèn)為，如果從以下幾方面建立合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)的排污權(quán)交易制度將對全國范圍內(nèi)推行排污權(quán)交易制度具有良好的示范效應(yīng)，對于研究如何改進(jìn)排污權(quán)交易模式將提供啟發(fā)思路。

3.1 強(qiáng)化整體意識，落實(shí)“綠色安徽”發(fā)展戰(zhàn)略

試驗(yàn)區(qū)是個集體范疇，絕不是三個孤立或簡單疊加的城市，每個城市的配套改革試驗(yàn)都要實(shí)現(xiàn)整體資源配置的最優(yōu)化。如果沒有整體意識，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)城市各敲各的鼓、各唱各的調(diào)，甚至產(chǎn)生惡性競爭，必然影響試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)程和帶動力[4]。因此，必須從試驗(yàn)區(qū)的整體規(guī)劃和利益出發(fā)，堅(jiān)持 “可持續(xù)發(fā)展觀”和“綠色安徽”發(fā)展戰(zhàn)略，積極進(jìn)行技術(shù)和制度創(chuàng)新，凡是有利于整體利益的規(guī)劃設(shè)計(jì)，都應(yīng)該大膽試驗(yàn)和堅(jiān)決執(zhí)行；凡有損于整體利益的政策措施，都應(yīng)該果斷調(diào)整和及時更正，合理有效地解決排污權(quán)交易政策實(shí)施的有效性問題。

排污交易必須遵循市場規(guī)律，規(guī)范的交易市場秩序可以保證其健康發(fā)展。從目前的技術(shù)上來說，實(shí)施排污交易政策應(yīng)該并不太難，難的是如何協(xié)調(diào)好各方的利益。這就需要環(huán)保行政管理部門把精力主要放在排污權(quán)交易的審核和排污行為的監(jiān)督管理上，減少對排污權(quán)交易對象和過程的行政干預(yù)，注重對排污權(quán)交易的宏觀調(diào)控，保證市場中處于競爭地位的污染源之間的公平性。要運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的和行政的手段，建立起市場運(yùn)行和交易的基本規(guī)律，通過平等競爭，調(diào)整污染治理任務(wù)的分配，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的同時，提高經(jīng)濟(jì)效益。

建立和完善排污權(quán)交易的政策調(diào)控體系。政府在進(jìn)一步明確排污權(quán)交易的條件和市場規(guī)則以及規(guī)范相關(guān)審核程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展專業(yè)的排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權(quán)交易的費(fèi)用。同時利用稅收、補(bǔ)貼、信貸等各種手段對排污權(quán)交易市場進(jìn)行宏觀調(diào)控;對排污權(quán)交易給予一定優(yōu)惠政策，以鼓勵排污單位參與排污權(quán)交易，為排污權(quán)交易創(chuàng)造必要的政策支持。

構(gòu)建經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。一方面，對積極進(jìn)行技術(shù)升級、采用清潔生產(chǎn)工藝、有效進(jìn)行節(jié)能減排的企業(yè)進(jìn)行獎勵；另一方面，對超許可證排污、惡意破壞在線監(jiān)測設(shè)備等影響園區(qū)排污權(quán)正常交易的企業(yè)和行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

3.2 構(gòu)建排污權(quán)交易的法律體系

從法律角度講，要推行排污權(quán)交易、建立排污權(quán)交易市場，必須創(chuàng)造如下條件：確認(rèn)排污權(quán)；通過法律明確排污權(quán)的有償取得，保障各類排污權(quán)交易主體的經(jīng)營自主權(quán)，允許其自主確定排污權(quán)的買入或賣出；規(guī)定排污權(quán)交易的市場規(guī)則和管理機(jī)制；通過立法建立排污權(quán)交易市場，規(guī)范初始排污權(quán)分配，對排污總量控制目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、調(diào)查和檢測、總量分布、適用程序等做出明確的規(guī)定。為此，必須徹底弄清全省污染排放情況，組織專家到已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的上海、江蘇、浙江、云南等地進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并研究出臺《安徽省主要污染物排污權(quán)交易管理辦法》及其交易細(xì)則，包括對污染物排放權(quán)的核定、分配、取得、確認(rèn)等的規(guī)定，污染物排放權(quán)交易的技術(shù)規(guī)則、程序的確定，對污染物排放總量的監(jiān)測、計(jì)量等方面的要求，對污染物排放權(quán)交易的調(diào)控管理措施規(guī)定等，還要明確環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)、參與排污權(quán)交易雙方的責(zé)任和義務(wù)，積極吸取各地排污權(quán)交易的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快《安徽省排污許可證管理辦法》、《排污權(quán)核定技術(shù)辦法》等相關(guān)法規(guī)及配套政策的起草工作，最終通過健全的法律、法規(guī)，為合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)實(shí)施排污權(quán)交易提供法律依據(jù)。

3.3 建立統(tǒng)一的試驗(yàn)區(qū)污染排放監(jiān)測系統(tǒng)

排污權(quán)“商品”不同于有形商品，對排污的信息監(jiān)測決定著排污權(quán)的事實(shí)存在性。因此，建立試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)一的污染排放監(jiān)測系統(tǒng)，是關(guān)系整個區(qū)域性排污權(quán)交易模式成功與否最關(guān)鍵的一步。以試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為推動主體，聯(lián)合當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門，在技術(shù)允許的條件下，對試驗(yàn)區(qū)排污權(quán)的交易對象統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)控。在所有入?yún)^(qū)企業(yè)的廢水排放口安裝在線監(jiān)測設(shè)備，對廢氣排放的點(diǎn)源安裝在線監(jiān)測設(shè)備，對廢氣排放的面源和固體廢棄物排放根據(jù)工藝和物料衡算進(jìn)行準(zhǔn)確測算，使試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以清楚了解入?yún)^(qū)企業(yè)污染物排放的真實(shí)信息，既方便園區(qū)對入園企業(yè)的排污監(jiān)管，又可以將這些信息公布到試驗(yàn)區(qū)排污權(quán)交易的市場上，指導(dǎo)企業(yè)間的排污權(quán)交易并降低企業(yè)與企業(yè)之間進(jìn)行排污權(quán)交易的成本。

3.4 搭建可操作的區(qū)域性排污權(quán)交易平臺

在建立了試驗(yàn)區(qū)排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)和獲取了各個入?yún)^(qū)企業(yè)的排污信息之后，需要一個實(shí)體來實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)的排污權(quán)交易制度、公布試驗(yàn)區(qū)的排污權(quán)交易信息，這個實(shí)體就是一個具有可操作性的排污權(quán)交易平臺。試驗(yàn)區(qū)的排污權(quán)交易平臺可以由試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)搭建，負(fù)責(zé)管理園區(qū)排污權(quán)交易的一級市場和二級市場。一級市場，是試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與入?yún)^(qū)企業(yè)間的交易過程，主要是指排污權(quán)的初始分配；二級市場是指企業(yè)之間通過試驗(yàn)區(qū)排污權(quán)交易平臺進(jìn)行的交易。企業(yè)將自己富余的排污權(quán)許可出售給排污權(quán)交易平臺，也可以從排污權(quán)交易平臺上購入自己需要的排污權(quán)許可。

3.5 加強(qiáng)宣傳教育，營造社會氛圍

排污權(quán)交易是一項(xiàng)涉及各層面，且政策性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的系統(tǒng)工程， 需要政府、企業(yè)乃至整個社會的共同努力。應(yīng)當(dāng)在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的各階層人士和市民范圍內(nèi)深入開展環(huán)境宣傳教育，通過各種渠道加大總量控制、排污權(quán)交易等方面的教育力度，建立排污權(quán)交易信息公開透明制度，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)投訴電話的作用，實(shí)行有獎舉報(bào)制度，最終形成鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、推動排污權(quán)交易公平競爭的良好社會氛圍。

[1] 朱博佳.合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)三年實(shí)現(xiàn)五年目標(biāo)[EB/OL].http：//www.anhuinews.com/，2011-11-30.

[2] 聶雋.合蕪蚌自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)實(shí)施排污權(quán)交易的法律障礙及對策分析[J].科技與法律，2011，（6）： 25.

[3] 陳金山，賀立龍，朱方明等.排污權(quán)交易的園區(qū)模式研究[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2009，（5）：10.

[4] 程惠英.合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)著力點(diǎn)分析[J].安徽科技，2010，（1）：7.