魏 斌

（環(huán)境保護部信息中心，北京 100029）

1.環(huán)境信息共享管理制度現狀

我國環(huán)境信息化經過十多年的發(fā)展，在發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展思路、基礎設施建設、業(yè)務應用系統(tǒng)建設、信息資源開發(fā)利用、信息服務、信息化保障體系建設等方面取得了一定成效。環(huán)境信息基礎設施逐步完善，信息服務能力不斷增強，組織體系初步形成，管理指導不斷加強。提出了“信息強環(huán)保”的理念和“加強領導、統(tǒng)一規(guī)劃；歸口管理、協(xié)調一致；需求主導、突出重點；整合資源、協(xié)同共享；統(tǒng)一標準、安全保障”的環(huán)境信息化發(fā)展思路，推動了“環(huán)境信息與統(tǒng)計能力建設”重大信息化工程項目落地，加快推進了環(huán)境信息化建設的步伐。

在環(huán)境信息化基礎設施建設方面，加強了環(huán)境信息獲取和傳輸能力建設，建立了全國重點污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)，及時、準確獲取主要污染物的排放數據，為污染減排、環(huán)境監(jiān)管、風險防范提供重要支撐作用；建立了主要河流、飲用水源地水質自動監(jiān)測站、重點城市空氣質量自動監(jiān)測站，極大地提高了環(huán)境信息的時效性和準確性，為說明環(huán)境質量提供了重要的依據；針對環(huán)境監(jiān)測和防災減災的需要，發(fā)射了環(huán)境一號衛(wèi)星，用于大范圍、全天時、全天候監(jiān)測生態(tài)環(huán)境；建立了國家-省-市-縣四級環(huán)境信息傳輸專用網絡系統(tǒng)，保障環(huán)境信息快速、及時傳輸；初步形成了由污染源自動監(jiān)控、環(huán)境質量自動監(jiān)測和環(huán)境衛(wèi)星遙感監(jiān)測構成的環(huán)境信息自動獲取格局，初步建立了天地一體化的環(huán)境信息獲取體系，初步實現了“天上看、地下測、網上管”的環(huán)境監(jiān)管體系。

在業(yè)務應用系統(tǒng)建設和信息資源開發(fā)利用方面，針對環(huán)境管理的需求，先后建立了辦公自動化系統(tǒng)、建設項目管理系統(tǒng)、環(huán)境統(tǒng)計信息系統(tǒng)、排污申報登記系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感應用系統(tǒng)等業(yè)務應用系統(tǒng)，優(yōu)化了業(yè)務管理流程，提高工作效率。建立了各級環(huán)境保護政府網站，及時將環(huán)境保護決策程序、服務程序、辦事方法、結果等向社會公開 ，為社會公眾提供權威性、綜合性、規(guī)范性的信息服務。加強了基礎數據庫建設，逐步推動環(huán)境信息資源共享。加強環(huán)境信息資源開發(fā)和利用，定期向全社會和環(huán)境保護管理部門提供《環(huán)境質量公報》、《環(huán)境統(tǒng)計年報》、《空氣質量日報》、《水質監(jiān)測周報》、《衛(wèi)星遙感監(jiān)測簡報》、《衛(wèi)星遙感應用專報》等信息產品，有力地支持了環(huán)境保護工作。

我國環(huán)境信息化發(fā)展主要是以業(yè)務部門需求為牽引，各級環(huán)境信息中心來具體實施和推動，缺乏統(tǒng)一協(xié)調和管理的機構。由于各級環(huán)境信息中心定位于事業(yè)單位運行機制，缺乏行政管理和協(xié)調能力的體制，其作用和地位不能統(tǒng)領環(huán)境信息化事業(yè)的發(fā)展，加之缺乏環(huán)境信息化管理制度，導致環(huán)境信息化建設各自為政，低水平重復和資源浪費；導致信息資源不共享、應用系統(tǒng)不互通、環(huán)境業(yè)務不協(xié)同、信息化成效不明顯。

完善的管理制度是信息化建設健康發(fā)展的重要保障。由于缺乏環(huán)境信息共享的政策、管理、運行機制等一整套的保證措施，導致環(huán)境信息化建設舉步維艱，困難重重；導致環(huán)境信息化項目遍地開花，難以形成合力；導致環(huán)境信息分散在各部門，難以共享。迫切需要建立完善的環(huán)境信息管理制度，保障環(huán)境信息資源共享和開發(fā)利用，服務于環(huán)境保護管理。

2.環(huán)境信息共享管理制度建設思路

2.1 加強管理、政策先行

針對我國各級環(huán)保系統(tǒng)信息化建設存在的問題，必須站在環(huán)境保護全局的高度，加強環(huán)境信息化管理制度的建設，逐步建立和完善環(huán)境信息管理制度，確保全國環(huán)境信息化“一盤棋”，逐步形成強大的合力；確保環(huán)境信息化建設項目能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領導、統(tǒng)一建設，避免重復建設和資源浪費；確保各類業(yè)務系統(tǒng)的環(huán)境信息實現統(tǒng)一管理、規(guī)范管理和安全管理；確?！耙粩狄辉矗辉炊嘤?，多源共享”，避免數出多門，相互矛盾；確保應用系統(tǒng)互通互用、信息資源共享和業(yè)務協(xié)同。數據共享政策包括投資政策、價格政策、安全保密政策、數據產權保護政策、質量檢查監(jiān)督政策、數據分類政策以及數據采集、存貯、匯交、分發(fā)、應用、安全保密等管理規(guī)范。特別要對數據的匯交形成制度化；否則，很難實現環(huán)境信息的共享。

2.2 統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準、共建共享

加強組織領導，統(tǒng)籌開展環(huán)境信息化工作，制定符合環(huán)境保護特點的總體規(guī)劃和頂層設計，監(jiān)督信息化規(guī)劃和項目實施，管理和開發(fā)利用政府信息資源，創(chuàng)建制度化、組織化的多部門協(xié)調管理機制，推動跨部門應用系統(tǒng)的建設和管理，推動體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，提高行政效率，降低行政成本。堅持統(tǒng)一標準和規(guī)范，按照急用先行、全面推進的原則，盡快建立、健全環(huán)境信息共享標準體系，為實現信息系統(tǒng)互連互通、信息資源共享、業(yè)務協(xié)同提供重要保障。

2.3 加強宣傳、轉變觀念、建立共建共享機制

環(huán)境基礎數據是國家以各種方式投資獲得的，是國家的重要信息資源。任何單位和個人均不能以任何理由據為己有。信息資源只有充分利用，方能體現其價值。要站在環(huán)境保護全局高度，加大環(huán)境信息資源共享宣傳力度，提高環(huán)境信息共享、公開、利用和服務的意識，改變傳統(tǒng)的數據占有觀念，打破信息壁壘，促進數據的合理流通。充分利用信息共享技術，建立環(huán)境信息共享服務平臺，完善環(huán)境信息共建共享機制，推動環(huán)境信息資源共享和開發(fā)利用。

2.4 實行數據分類管理

環(huán)境基礎數據涉及污染源管理、建設項目管理、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境保護等多種業(yè)務，不同數據，需要不同的政策。有的數據需要公開，有的數據需要保密。根據對數據的投資來源和基本用途，把數據分為公共基礎數據（政府信息公開）、公益性數據（開放）和保密性數據。此外每種數據又可分為歷史文檔以及現狀數據。對這些不同的數據實行不同的管理辦法，對公共基礎數據應無償使用的同時，放開搞活公益性數據的有償使用，逐步提高環(huán)境信息共享程度。

2.5 依靠技術、搭建平臺、 提高共享程度

提高環(huán)境信息共享程度除了需要政策措施保障外，還需要依靠先進的信息共享技術提供支撐。構建環(huán)境信息共享服務平臺是提升環(huán)境信息化服務水平、轉變環(huán)境信息共享方式、不斷拓展環(huán)境信息應用深度和廣度的重要舉措，是環(huán)境信息化的重要建設內容和信息共享發(fā)展的必然趨勢。基礎地理空間信息在國土資源規(guī)劃、公共突發(fā)事件處置、應對自然災害救助、風險防范與管理等方面發(fā)揮了重要作用，并呈現出廣闊的應用前景。同樣，在研究環(huán)境保護發(fā)展戰(zhàn)略，制定環(huán)境保護發(fā)展規(guī)劃中也起著重要的支撐作用。通過環(huán)境信息共享服務平臺實現多源、多類型、多尺度、多時相的環(huán)境基礎數據訪問、下載和利用，提高環(huán)境信息共享和利用水平。

3.環(huán)境信息共享和應用的政策建設

3.1 投資政策

環(huán)保部門是一個業(yè)務比較綜合的部門，涉及河流、湖泊的水污染需要水利部相關數據，涉及海洋污染的需要海洋局相關數據，涉及生態(tài)環(huán)境的需要林業(yè)部相關數據，涉及土壤污染的需要國土資源部和農業(yè)部相關數據，涉及沙塵暴、空氣污染的需要氣象部門相關數據，涉及公共基礎地理空間數據的需要測繪部門相關數據。如果環(huán)保部門投資（當然也是國家投資）獲取這些空間數據，無論人力、物力和財力都是極大的浪費。必須從國家層面上統(tǒng)籌考慮，共同推進國家基礎數據共享。為此，建議從國家層面上，盡快出臺一系列的政策措施，確保國家基礎信息的獲取、開發(fā)利用和共享能夠健康地發(fā)展。根據基礎信息的使用性質和重要程度，明確哪些必須由國家投資，哪些可以由社會化經營方式投資。凡是由國家投資的，費用由國家專項財政撥款 ,資金計劃納入國家年度財政預算。通過國家財政投資獲取的基礎型、公益性的數據原則上在政府部門免費公開使用。除了國家投資獲取基礎數據外，積極探索 “政府購買服務、政府購買數據”的管理模式，通過購買社會化經營方式獲取的環(huán)境數據，確保環(huán)境數據的真實性、準確性。衛(wèi)星遙感影像數據是重要的基礎空間數據，為國民經濟建設起到了巨大的推動作用。我國已成功發(fā)射了氣象衛(wèi)星、海洋衛(wèi)星、資源衛(wèi)星和環(huán)境與減災衛(wèi)星，這些衛(wèi)星數據為國民經濟建設，國土資源和環(huán)境開發(fā)利用起到了不可替代的作用。但由于長期缺乏明確的投資政策，以及數據質量、數據處理能力、數據共享的限制，衛(wèi)星遙感數據遠未發(fā)揮出強大的作用。建議從國家層面上對衛(wèi)星對地觀測進行統(tǒng)籌規(guī)劃，集中建設強大的對地觀測基礎設施，面向政府部門免費提供各種分辨率的衛(wèi)星遙感影像數據，滿足政府部門的需要，避免重復建設和資源浪費。

3.2 價格政策

目前，我國環(huán)境監(jiān)測數據的獲取主要是政府投資進行的。由于現行的環(huán)境監(jiān)測體制，不適應環(huán)境監(jiān)測本身發(fā)展的規(guī)律和需要，使環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展受到很大的束縛。 需要探索改革現行環(huán)境監(jiān)測體制，推進環(huán)境監(jiān)測由政府行政行為向社會服務業(yè)轉化，隨著我國市場經濟的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測體制改革有待深化。部分環(huán)境監(jiān)測數據必然走向商業(yè)化。建議對于國家政府投資獲取的數據，制定無償使用的范圍和辦法，以及有償使用價格規(guī)定，除保密數據外，都可以無償用于公益事業(yè)；對于社會化運營獲取的數據，由運營公司制定合理的數據價格，有償提供給數據使用者，通過引入競爭機制，保障數據的真實性、可靠性、實時性，保障數據價格的合理性。

3.3 數據安全保密政策

安全保密是制約數據公開和共享的重要壁壘。有些部門或行業(yè)自行認定數據保密，不宜公開，以此為借口設置數據壁壘，導致數據難以共享。建議按照政府信息公開的要求，加強數據安全保密政策的制定，明確數據的保密范圍和程度，加強保密數據管理，最大限度地公開各種數據。對于涉密數據，需集中存儲和管理，只能在內部網中使用，并在使用中嚴格按照國家有關保密規(guī)定進行保密管理。對于內部數據，可以在各數據生產單位分布存儲和管理，限制在專網中使用，并在使用中按照各數據生產單位的內部數據管理規(guī)定進行用戶授權管理。對于可以公開的數據，可以在各數據生產單位分布存儲和管理，可在互聯網上使用，并在使用中按照各數據生產單位的數據服務模式進行分布式的用戶授權管理以及集中式的用戶授權管理。

3.5 質量檢查監(jiān)督政策

環(huán)境管理涉及的各種數據質量是環(huán)境保護工作的生命線，是宏觀環(huán)境政策制定的重要依據。準確、真實、可靠的數據不僅可以提高環(huán)境管理水平，而且可以通過深層次分析多年的數據，發(fā)現數據背后隱藏的趨勢、問題和規(guī)律，為管理提供決策支持。當前，環(huán)境管理涉及的各種數據在質量上仍然存在不少問題，一是缺乏數據標準或標準不健全；二是數據的精度低、數據體系缺項多，有的是不能用，有的是缺乏可信度， 使數據使用者缺乏信心，數出多門，數據之間相互矛盾的問題也時有發(fā)生，這些數據的質量沒有保證，從而影響了數據的共享。建議數據質量政策應考慮如下方面問題。

（1）國家定標準。國家或主管部門應制定和完善數據采集、加工處理的規(guī)范標準。

（2）企（事）業(yè)產數據。數據開發(fā)企業(yè)必須嚴格執(zhí)行國家和行業(yè)標準規(guī)定來生產、加工和處理數據，并且定期對數據進行檢查、更新，及時清除失效的數據。國家或主管部門應制定和完善數據開發(fā)企業(yè)的資質等級，加強對企業(yè)的資質管理，數據開發(fā)企業(yè)必須經資質審查領取資質證書，才能從事證書中所規(guī)定的數據開發(fā)經營活動。

（3）監(jiān)理審數據。國家或主管部門委托監(jiān)理單位對企業(yè)的數據進行質量檢驗，不合格數據不得對外提供。

（4）部門用數據。行業(yè)部門根據開展業(yè)務工作的需要，購買經過監(jiān)理單位審核過的，由企業(yè)生產的各種數據，不局限于本部門的數據。

3.6 數據分類政策

環(huán)境管理涉及的信息種類繁多，數量巨大，是國家基礎性、戰(zhàn)略性、公益性的信息資源。從空間范圍尺度看，包括：全球、國家、區(qū)域和局地數據；從業(yè)務角度看，包括：建設項目審批管理、污染源環(huán)境統(tǒng)計、污染源排污申報與收費、環(huán)境監(jiān)察與應急、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境保護、核與輻射等數據；從數據屬性看，包括：衛(wèi)星遙感影像、基礎地理空間數據、環(huán)境業(yè)務屬性數據等多種數據格式；從數據處理程度來看，包括：原始數據、匯總數據、深加工數據、數據產品和信息產品等；從數據的保密來看，包括：免費公開、有償使用、內部使用。建議根據數據的空間尺度、業(yè)務性質、數據處理程度（數據產品級別）、保密程度進行數據分類，建立多層次、多角度、多尺度的環(huán)境信息資源目錄，強化環(huán)境空間數據有效組織和管理，明確數據的管理政策，推動數據的公開和共享。

3.7 鼓勵社會化競爭政策

目前政府部門獲取的數據都是由政府統(tǒng)一投資，由其所屬的事業(yè)單位承擔的，必然造成數據由部門或行業(yè)所壟斷，導致基礎性、公益性數據難以共享。需要引入競爭機制，鼓勵社會化經營，逐步培育基礎數據服務的市場和產業(yè)，打破部門之間數據壁壘。建議在環(huán)境監(jiān)測領域，逐步引進市場競爭機制，推動環(huán)境監(jiān)測數據服務的產業(yè)發(fā)展。

3.8 鼓勵社會化經營的政策

近年來，政府向社會組織購買服務作為政府提供公共服務的一種新理念和新途徑,正在成為現代政府發(fā)展的一種新趨勢。政府購買服務是指政府為履行公共服務職能，通過財政支出向社會購買一定內容的服務，以滿足提高政府效能、增進社會福利的需求。其實質就是通過競爭吸收社會組織提供公共服務，實行政府職能社會化。通過政府購買服務實現精簡政府機構、提高行政效率，選擇低成本、高質量的服務，最大限度地增進社會公共福利，擁有小政府卻能滿足大社會服務需要，同時還培育和發(fā)展社會服務產業(yè)。政府購買數據是政府購買服務的一種具體表現。政府通過購買數據，鼓勵社會化經營數據服務，提供優(yōu)質服務，保證數據的真實性、準確性、可靠性和及時性。2011年山東省環(huán)境保護廳率先委托社會化公司承擔城市大氣環(huán)境自動化監(jiān)測，探索環(huán)境監(jiān)測市場化，嘗試政府向公司購買大氣監(jiān)測數據的管理模式。鼓勵環(huán)境監(jiān)測數據社會化開發(fā)及其服務經營是發(fā)展探索環(huán)境保護新道路的重要體現。建議積極探索環(huán)境監(jiān)測數據社會化經營的新模式，引入競爭機制，提高環(huán)境監(jiān)測數據的質量，確保監(jiān)測數據的及時、準確、全面、真實和公正。

4.總結

隨著環(huán)境管理業(yè)務的不斷深化，環(huán)境信息化建設的不斷深入，數字城市建設的不斷拓展，環(huán)境空間信息獲取能力的不斷提高，對開發(fā)和利用環(huán)境空間信息資源的需求日益迫切。完善的管理制度是信息資源共享和開發(fā)利用的重要保障，必須站在環(huán)境保護全局的高度，研究制定一整套的環(huán)境管理制度，逐步建立和完善環(huán)境信息共享機制，推動環(huán)境信息共享建設，不斷提高環(huán)境信息共享程度和開發(fā)利用的深度，服務于環(huán)境保護管理。

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