袁杰鋒

（水利部長江水利委員會(huì)河道采砂管理局，430010，武漢）

現(xiàn)代法制的進(jìn)程和法治社會(huì)的建立、完善，一方面期望或要求國家和社會(huì)的各個(gè)層面，包括體制、制度、措施、行為、程序等納入法制的軌道，講求有法、依法、施法、執(zhí)法；另一方面，國家職能的轉(zhuǎn)變與急劇擴(kuò)張，以及立法或法規(guī)創(chuàng)制的相對滯后，出現(xiàn)了一些沒有法律法規(guī)調(diào)整卻又急需規(guī)范的領(lǐng)域。為了政府職能的切實(shí)履行和行政管理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，一些非強(qiáng)制性行政管理手段或措施或能發(fā)揮較為顯要的作用，諸如行政指導(dǎo)?！堕L江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）明確規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門及其所屬的長江水利委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對長江采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，并做好有關(guān)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作?！?009年12月31日，水利部印發(fā)《長江水利委員會(huì)主要職責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制規(guī)定》（水人事〔2009〕642 號）進(jìn)一步明確：長江水利委員會(huì)為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，在長江流域和瀾滄江以西（含瀾滄江）區(qū)域內(nèi)依法行使水行政管理職能，指導(dǎo)、監(jiān)督流域內(nèi)河道采砂管理工作。

一、行政指導(dǎo)的特征形式

所謂行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織，在法律法規(guī)授權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)，采取勸告、建議、協(xié)商等非權(quán)力性的手段或誘導(dǎo)、引導(dǎo)性措施，謀求相對方為一定作為或不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的行政活動(dòng)或行為。其具有以下特征：①不具有強(qiáng)制性，相對方對是否服從、接受行政指導(dǎo)有選擇的自由，也無需承擔(dān)任何法律責(zé)任；②是一種單純的事實(shí)行為，是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織單方作出的，雖然可能具有一定的行政管理關(guān)系，可影響或改變事實(shí)狀態(tài)，但不是對相對方的權(quán)利義務(wù)作出具有法律效果的處分；③具有誘導(dǎo)性，這是行政指導(dǎo)最突出的特點(diǎn)之一，也是管理相對方之所以服從和主動(dòng)配合行政指導(dǎo)的緣由之一。

行政指導(dǎo)是適應(yīng)社會(huì)管理多元化需要產(chǎn)生的，有抑制性的、調(diào)整性的，也有鼓勵(lì)性、助成性的，其方式方法上多種多樣，諸如：指導(dǎo)、引導(dǎo)、輔導(dǎo)，通知、提示、提議，勸告、說服、告誡，建議、意見、主張，協(xié)商、協(xié)調(diào)、溝通，激勵(lì)、勉勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)，表彰、提倡、推廣，指導(dǎo)性計(jì)劃、導(dǎo)向性政策、綱要、公布實(shí)情等。

二、流域河道采砂管理指導(dǎo)與協(xié)商實(shí)踐

1.流域指導(dǎo)

為有效貫徹落實(shí)《條例》及其實(shí)施辦法，推動(dòng)各地河道采砂管理工作，長江水利委員會(huì)根據(jù)不同時(shí)期、不同階段的河道采砂管理實(shí)際狀況，分析各階段河道采砂管理任務(wù)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題和矛盾所在，按照國務(wù)院和水利部的工作部署，及時(shí)對某一階段、某一時(shí)期河道采砂管理工作提出指導(dǎo)性建議和意見，也不時(shí)召開有關(guān)研討座談會(huì)議或者專業(yè)培訓(xùn)班，對地方所反映的河道采砂管理問題或政策疑惑給出解答和建議。

《條例》頒布實(shí)施以來，長江水利委員會(huì)先后擬定發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)采砂船只集中管理的緊急通知》（長砂管 〔2002〕1 號）、《關(guān)于做好近期長江河道禁采管理工作的通知》（長砂管 〔2003〕125 號）、《關(guān)于開展集中清理采砂船打擊河道非法采砂專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的通知》（長砂管〔2003〕700 號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管工作的通知》（長砂管〔2005〕104 號）、《關(guān)于加強(qiáng)長江干流河道采砂船舶管理的通知》（長砂管〔2006〕102 號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范河道采砂管理工作的通知》（長砂管〔2007〕482 號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)沿江砂場整治工作的通知》（長砂管〔2007〕553 號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長江河道工程性采砂管理工作的通知》（長砂管 〔2008〕519 號）、《關(guān)于加強(qiáng)長江干流河道汛期采砂管理工作的通知》（長砂管〔2011〕197 號）等一系列加強(qiáng)河道采砂管理工作方面的指導(dǎo)性、規(guī)范性文件。同時(shí)，逢元旦、春節(jié)、“五一”勞動(dòng)節(jié)、“十一”國慶節(jié)等長假節(jié)日，長江水利委員會(huì)也相應(yīng)發(fā)布有關(guān)節(jié)日期間加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知，并就所要著重注意的事項(xiàng)提出意見要求。

2.檢查調(diào)研

為進(jìn)一步完善長江河道采砂管理有關(guān)制度規(guī)定，了解各地河道、湖泊采砂管理工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)河道采砂管理工作，自2007年起，長江水利委員會(huì)多次組織河道采砂及其管理檢查或調(diào)研組，到四川、重慶、湖南、湖北、江西、安徽、江蘇以及黑龍江、吉林、河北、福建、廣東、廣西、山東等省（自治區(qū)、直轄市）開展河道采砂管理檢查調(diào)研活動(dòng)。

3.協(xié)商合作

河道采砂不僅僅關(guān)系河勢穩(wěn)定、防洪和通航安全，也對河床砂石資源的開發(fā)利用乃至船舶管理、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等多方面有著或多或少、直接間接、有利無利的影響，牽涉水利、交通、國土資源、公安、漁業(yè)等多部門利益和責(zé)任承擔(dān)。水流河道的自然特性，有著上下游與左右岸、流域與區(qū)域的統(tǒng)一和沖突關(guān)系以及事權(quán)管理的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性。為此，加強(qiáng)地方之間、部門之間的協(xié)商合作，對促進(jìn)河道采砂管理起到十分重要的作用?！稐l例》實(shí)施以來，長江水利委員會(huì)多次與交通運(yùn)輸部長江航務(wù)管理有關(guān)公安、海事部門開展協(xié)商合作，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，有力強(qiáng)化了長江河道采砂管理。

為加強(qiáng)長江省際邊界重點(diǎn)河段的采砂管理工作，長江水利委員會(huì)于2004年6月10日印發(fā)了 《長江省際邊界重點(diǎn)河段采砂管理聯(lián)席會(huì)議制度》（砂管〔2004〕3 號），由長江水利委員會(huì)砂管邊界大隊(duì)、所在河段內(nèi)縣（市）水行政主管部門、交通海事部門組成聯(lián)席會(huì)議成員單位，每兩個(gè)月召開一次會(huì)議，旨在通報(bào)情況，溝通信息，分析問題，研究提出加強(qiáng)長江省際邊界重點(diǎn)河段采砂的意見和建議。

2009年4月14日，水利部、交通運(yùn)輸部共同簽署了《加強(qiáng)長江河道采砂管理合作備忘錄》（以下簡稱《合作備忘錄》），2009年 6月 24日，長江水利委員會(huì)與長江航務(wù)管理局聯(lián)合印發(fā)了《合作備忘錄實(shí)施方案》（長砂管〔2009〕210號）。旨在依照依法行政、實(shí)用效能、各司其職、密切合作、打防并舉、綜合治理的原則，最大限度消除非法采砂活動(dòng)對長江干流水利、航運(yùn)安全的危害和影響，維護(hù)長江河勢穩(wěn)定和航道穩(wěn)定，保障防洪和通航安全，促進(jìn)長江河道采砂管理工作依法、科學(xué)、有序開展，共同維護(hù)健康長江。

三、流域河道采砂管理指導(dǎo)和協(xié)商機(jī)制設(shè)計(jì)

目前，由于國家未對河道采砂及其管理作出專門的、統(tǒng)一的立法規(guī)范，加之現(xiàn)行行政管理體制的影響制約，長江流域河道采砂仍處于模式多樣狀況。如何在國家立法不足、法律法規(guī)欠缺的情況下，在現(xiàn)行行政管理體制基礎(chǔ)上，能夠剖析現(xiàn)有的問題，切實(shí)履行河道采砂管理職責(zé)，促進(jìn)良好的河道采砂管理制度、措施予以實(shí)施，更好地協(xié)調(diào)各方利益矛盾和沖突，理順相應(yīng)的管理體制，以達(dá)到較為良好、有序的河道采砂管理秩序，實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的河道采砂管理目標(biāo)，積極開展指導(dǎo)與協(xié)商，在某種程度上將會(huì)起到重要的、有價(jià)值的作用。而要使這有著行政主觀意志的非強(qiáng)制性合作手段達(dá)到科學(xué)、切實(shí)可行的效果，確立一些流域指導(dǎo)與協(xié)商機(jī)制，就顯得重要和必需。

1.信息公開機(jī)制

行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織在不同場合下實(shí)施的行政指導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)、手段是不透明的，具有廣泛的裁量權(quán)，并在一定程度上以強(qiáng)制為背景，這會(huì)對行政相對方產(chǎn)生不利影響。為此，除涉及國家秘密、部門機(jī)密外，在對流域內(nèi)河道采砂管理進(jìn)行指導(dǎo)的過程中，應(yīng)當(dāng)將指導(dǎo)的理由、依據(jù)、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式、利益目標(biāo)、預(yù)期結(jié)果以及流域河道采砂相關(guān)資料等信息，通過適當(dāng)方式，在一定范圍內(nèi)向相對方公開發(fā)布。

2.檢查調(diào)研機(jī)制

檢查調(diào)研是行政管理過程中常用的一種手段、方式，也是實(shí)施行政指導(dǎo)的一種重要的途徑。進(jìn)行流域河道采砂檢查調(diào)研，能實(shí)地了解河道采砂的現(xiàn)狀，直接面對存在的問題，可有針對性地進(jìn)行面對面的交流、探討和引導(dǎo)。

3.專家論證與咨詢機(jī)制

河道采砂及其管理涉及河流泥沙、水利、生態(tài)、漁業(yè)、交通、管理、法律等多領(lǐng)域?qū)W科知識(shí)，相應(yīng)涉及多部門影響，有一定的技術(shù)和專業(yè)要求，為減少信息、專業(yè)、知識(shí)不對稱帶來的負(fù)面影響，最大限度地避免指導(dǎo)錯(cuò)誤或不當(dāng)，需要先行專家論證或咨詢，以獲取最科學(xué)、有效和正確適當(dāng)?shù)睦砟?、方式、方法、對策?/p>

4.協(xié)商機(jī)制

河道采砂及其管理涉及多部門、多領(lǐng)域、多方面因素，甚至牽涉政府的利益和社會(huì)的穩(wěn)定。對流域內(nèi)河道采砂管理進(jìn)行指導(dǎo)，不僅要考慮水的流域特性，需兼顧上下游、左右岸的影響進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，還需綜合協(xié)調(diào)各地方政府、部門企業(yè)以及民生百姓的利益；不僅要著眼于體制建立和模式選擇上，也要就管理方式、手段以及聯(lián)動(dòng)機(jī)制上進(jìn)行多方協(xié)商與合作；不僅要作用于矛盾糾紛的解決，也要有利于監(jiān)管與執(zhí)法。故此，建立河道采砂管理協(xié)商機(jī)制以針對不同的實(shí)際情況而起作用，非常必然和重要。

5.程序機(jī)制

行政指導(dǎo)應(yīng)急性、隱蔽性、簡便性的特點(diǎn)，容易缺乏法律的規(guī)范和程序的約束，流于簡便、隨意，多采用口頭形式。如是，責(zé)任難以追究，相對方或第三人的利益可能遭受損害。為此，需要建立一定的程序機(jī)制，首先在于依據(jù)、權(quán)限、指導(dǎo)內(nèi)容的合法；其次是應(yīng)符合預(yù)設(shè)的順序、時(shí)限等條件，有始有終，按程序辦事；第三是講求資訊、信息公開，建立完善告知制度、說明理由制度、聽證制度等；第四是遵循程序理性中立，追求平等、科學(xué)，不得任意、隨機(jī)、憑直覺或出于偏私而作出行政指導(dǎo)。

6.書面機(jī)制

在對流域內(nèi)河道采砂管理進(jìn)行行政指導(dǎo)的過程中，為明示指導(dǎo)的內(nèi)容、要求和目的以及承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并由此而帶來的利益誘導(dǎo)兌現(xiàn)或責(zé)任賠償，除了要求相對方當(dāng)場予以實(shí)施完成的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)建立書面機(jī)制。而一些指導(dǎo)來自有關(guān)問題請示、答疑請求、信息咨詢、事件申訴等，一些指導(dǎo)目的是對事情的規(guī)制、調(diào)整和建議，更需要正式的書面通知、答復(fù)或意見。

四、建 議

1.建立切實(shí)有效的流域河道采砂管理指導(dǎo)與協(xié)商機(jī)制，高度重視流域行政指導(dǎo)在河道采砂管理中的重要作用

要使流域河道采砂管理工作順利開展，以順應(yīng)一定時(shí)期的河道采砂管理需要，踐行河道采砂科學(xué)、有序目標(biāo)，高度重視流域行政指導(dǎo)在河道采砂管理中的重要作用，建立切實(shí)有效的流域河道采砂管理指導(dǎo)與協(xié)商機(jī)制，尤為必要。通過建立切實(shí)有效的流域河道采砂管理指導(dǎo)與協(xié)商機(jī)制，在確保依法、公平、有利、共贏的基礎(chǔ)上，流域管理機(jī)構(gòu)可站在國家高度和流域全局，切合實(shí)際情況，就法制建設(shè)、管理體制、管理模式、制度設(shè)立、措施應(yīng)用、手段取舍上與地方和有關(guān)部門進(jìn)行溝通與協(xié)商、合作，提出建議設(shè)想，達(dá)成共識(shí)，并以此為開創(chuàng)、實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)河道采砂的良好局面進(jìn)行引導(dǎo)，并予以貫徹實(shí)踐。

2.建議出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策，有針對性地、因地制宜地開展流域河道采砂管理指導(dǎo)工作

河道采砂管理目的，是在現(xiàn)代法治主義基礎(chǔ)上和市場經(jīng)濟(jì)的大勢下，根于國家現(xiàn)行行政管理體制，統(tǒng)籌兼顧砂石資源的市場價(jià)值、生態(tài)環(huán)境安全以及社會(huì)穩(wěn)定，著眼于維護(hù)河勢穩(wěn)定、河道防洪安全和通航安全。目前，河流泥沙含沙量、輸沙量都普遍大大減少，流域內(nèi)各地河道采砂狀況各異，管理情況大不相同，為使流域內(nèi)河道采砂依法、科學(xué)、有序，除加快有關(guān)立法進(jìn)程，確立合適、相對統(tǒng)一的管理體制外，建議國家或有關(guān)部門有針對性地出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性文件，因地制宜地開展河道采砂管理工作。一是強(qiáng)化規(guī)劃管理，在對長江河勢、河道地形、航道狀況、環(huán)境因素等基本情況進(jìn)行充分研究、分析的基礎(chǔ)上，摒除危險(xiǎn)采砂區(qū)域和不利因素，就提高河道采砂規(guī)劃水平制定規(guī)范、章程、導(dǎo)則；二是加強(qiáng)采砂許可方式的研究與探索，切忌單純追求經(jīng)濟(jì)利益；三是加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)，建立健全河道管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化人員素質(zhì)培訓(xùn)，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)支持，完善河道采砂管理保障體系，強(qiáng)化河道采砂執(zhí)法手段，提高河道采砂管理能力；四是落實(shí)采砂管理責(zé)任制，健全責(zé)任體系，進(jìn)一步加強(qiáng)加大河道采砂監(jiān)管力度，堅(jiān)持不懈地對非法采砂保持嚴(yán)打高壓態(tài)勢；五是注重細(xì)節(jié)管理，完善河道采砂日常管理工作制度和檢查制度，落實(shí)涉砂船舶的登記造冊、日常監(jiān)管以及違法整治，強(qiáng)化采砂事件信息通報(bào)，加強(qiáng)沿江沿河砂場的管理，等等。

[1]矯勇.鞏固治理成果 深化部際合作 努力開創(chuàng)長江河道采砂管理新局面[J].中國水利，2012（10）.

[2]徐勤勤.長江河道采砂管理工作回顧與展望[J].中國水利，2012（10）.