徐勤勤，馬水山，涂 劍

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)河道采砂管理局，430010，武漢）

一、充分認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江流域河湖采砂管理所面臨的新形勢(shì)

在流域各地各級(jí)地方人民政府及其水行政主管部門(mén)的共同努力下，2012年上半年，全流域的河湖采砂管理形勢(shì)總體繼續(xù)呈現(xiàn)穩(wěn)定、可控態(tài)勢(shì)：一是長(zhǎng)江干流河道許可采砂的監(jiān)管總體規(guī)范有序，“六超”問(wèn)題得到進(jìn)一步控制；二是禁采管理工作成效顯著，除少數(shù)省市的個(gè)別江段非法采砂出現(xiàn)反彈外，其他省份或江段的管理基本處于可控狀態(tài)；三是涉砂船舶的管理進(jìn)一步加強(qiáng)；四是有關(guān)省市對(duì)長(zhǎng)江干流非法采砂者的入刑探索已有重大進(jìn)展；五是沿江砂場(chǎng)整治和過(guò)剩采砂船只轉(zhuǎn)產(chǎn)分流等源頭治理工作得到進(jìn)一步推進(jìn)；六是流域中小河流采砂管理進(jìn)一步趨于規(guī)范。

流域各地必須清醒地認(rèn)識(shí)流域河湖采砂管理所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)：一是流域各地砂石供需矛盾仍十分突出；二是干流河道各類涉砂聯(lián)名實(shí)名舉報(bào)和群體上訪事件仍不斷增多；三是有組織涉砂暴力抗法案件仍呈多發(fā)態(tài)勢(shì)；四是流域部分中小河流及干流局部江段非法采砂活動(dòng)仍很猖獗；五是個(gè)別省市地方保護(hù)、以罰代管或重刑輕罰甚至不罰等問(wèn)題仍很突出，致使非法采砂反彈明顯；六是一些地方禁采期采砂船只集中?？抗芾肀O(jiān)管不力，汛期非法采砂問(wèn)題突出；七是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管能力保障不足，制約有效監(jiān)管的深層次問(wèn)題未能徹底解決等等。

長(zhǎng)江流域自然災(zāi)害多發(fā)，如何確保關(guān)鍵時(shí)期流域各地河湖采砂管理的穩(wěn)定、有序、可控，不僅是相關(guān)各級(jí)地方政府及其水行政主管部門(mén)的工作職責(zé)，更是各地現(xiàn)階段極為重要的一項(xiàng)政治任務(wù)。為此，流域各地必須充分認(rèn)清當(dāng)前的形勢(shì)，自覺(jué)增強(qiáng)憂患意識(shí)，要以對(duì)國(guó)家和流域人民高度負(fù)責(zé)的精神，恪盡職守，依法行政，開(kāi)拓創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)管。在認(rèn)真做好各類涉砂舉報(bào)的受理督辦、各種形式的明察暗訪、非法采砂的專項(xiàng)打擊、采砂管理源頭治理和監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)等基本工作的同時(shí)，要積極探尋流域河湖采砂長(zhǎng)效管理的新舉措，著力在解決深層次問(wèn)題上下功夫。

二、始終堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、重在治本”的采砂管理總原則

2002年 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）施行以來(lái)，沿江各級(jí)水行政主管部門(mén)依法行政，通過(guò)“水打陸治”多措并舉，長(zhǎng)江干流河道采砂原有的亂象得到了有效遏制，采砂管理形勢(shì)總體處于可控狀態(tài)。但因在采砂管理中對(duì)涉砂船舶和涉砂人員的制約和處罰手段有限，一些歷史遺留問(wèn)題未能根本解決，受非法采砂暴利驅(qū)使，新的三無(wú)采砂船增加，以致局部江段非法采砂長(zhǎng)期處于間歇式反彈狀態(tài)，部分時(shí)段幾近失控，造成嚴(yán)重的社會(huì)影響。因此，流域各地必須始終堅(jiān)持“標(biāo)本兼治”的河湖采砂管理原則，繼續(xù)秉持依法監(jiān)管理念，按照長(zhǎng)江河道采砂管理2012年兩部合作工作計(jì)劃及 “規(guī)范管理年”實(shí)施方案要求，采取“疏堵結(jié)合”的辦法，在切實(shí)加強(qiáng)日常監(jiān)管、適時(shí)組織執(zhí)法打擊、確保本行政水域砂管形勢(shì)總體可控的同時(shí)，進(jìn)一步圍繞推進(jìn)法規(guī)制度的完善、采砂規(guī)劃的編修、砂管責(zé)任制和責(zé)任追究制的落實(shí)等工作，積極探尋流域河湖采砂長(zhǎng)效管理的新舉措，真正形成流域河湖采砂管理立法、規(guī)劃、許可、監(jiān)管“四位一體”的良性互動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)流域河湖采砂依法、科學(xué)、有序的管理目標(biāo)。

1.進(jìn)一步運(yùn)用已有法律法規(guī)和采砂規(guī)劃推動(dòng)和規(guī)范流域河湖采砂管理工作

無(wú)論是 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法，還是流域相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的河道采砂管理地方性法規(guī)或政府規(guī)章，都明確規(guī)定了地方行政首長(zhǎng)及以水行政主管部門(mén)為主的相關(guān)部門(mén)在河道采砂管理中的職責(zé)權(quán)限和管理規(guī)范。2012年5月，水利部及干流沿江各省、市也先后在相關(guān)媒體上公布了縣級(jí)以上地方政府行政首長(zhǎng)和水行政主管部門(mén)河道采砂管理責(zé)任人名單，這是進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化砂管責(zé)任的重要舉措。有關(guān)法律法規(guī)和新的采砂規(guī)劃是各地規(guī)范采砂管理的依據(jù)和前提，流域各地必須認(rèn)真貫徹，嚴(yán)格執(zhí)行。在探索河湖采砂精細(xì)化管理工作上，各地應(yīng)借鑒江西省不等、不靠、不怨的做法，充分發(fā)揮水行政主管部門(mén)的主觀能動(dòng)性，在及時(shí)補(bǔ)充修訂和研究出臺(tái)可操作性強(qiáng)的政府規(guī)章和相關(guān)管理制度的同時(shí)，積極爭(zhēng)取地方行政首長(zhǎng)和相關(guān)各方的高度重視和鼎力支持，真正形成政府主導(dǎo)、水利牽頭、相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合的河湖砂管工作格局，為水行政主管部門(mén)依法履行河湖采砂管理主體職責(zé)提供強(qiáng)大的組織保障。同時(shí)，要大力強(qiáng)化依法監(jiān)管，切實(shí)做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。2012年上半年，長(zhǎng)江干流八省市共受理非法采砂、采砂船非法移動(dòng)案件共681起，累計(jì)罰款和沒(méi)收非法所得僅1349.9萬(wàn)元。個(gè)別地方打擊非法采砂措施不得力、行動(dòng)不果斷、處罰不到位的問(wèn)題仍比較突出，使局部江段成為非法采砂的重災(zāi)區(qū)。新時(shí)期，如何進(jìn)一步用現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)范和推動(dòng)流域河湖采砂管理工作，確保管理局面的總體可控，仍然是流域各地各級(jí)水行政主管部門(mén)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的管理理念和認(rèn)真履行的首要職責(zé)。

2.積極探索，大膽實(shí)踐，逐步解決制約和影響流域河湖采砂管理深入開(kāi)展的歷史性、根本性難題

要充分認(rèn)識(shí)非法采砂“現(xiàn)象在江上，根子在岸上”的問(wèn)題實(shí)質(zhì)。在管理理念上，不僅要繼續(xù)堅(jiān)持針對(duì)非法采砂船和非法移動(dòng)采砂船依法 “水打”的思路，更要從鏟除滋生非法采砂的土壤上入手，積極探索和推進(jìn)地方政府主導(dǎo)下的針對(duì)非法采砂組織者和“帶泵人”等的各項(xiàng)“陸治”舉措。

一是以案件查處為突破口，重拳打擊非法采砂者的囂張氣焰。2012年以來(lái)，河北省的秦皇島市、四川省的樂(lè)山市、江西省的南昌市、江蘇省的南通市和泰州市等先后以盜竊罪、非法采礦罪和妨害公務(wù)罪等對(duì)非法采砂者進(jìn)行了刑事懲處，在當(dāng)?shù)匾鹆撕艽蟮姆错?，起到了震懾一方的作用，大大提高了水行政主管部門(mén)依法監(jiān)管的效能。這些成功的案例告訴我們，非法采砂者入刑的問(wèn)題不僅法理上有據(jù)，而且實(shí)踐上也可行，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

二是以砂場(chǎng)整治為切入點(diǎn)，依法阻斷非法采砂的銷贓渠道。自2005年長(zhǎng)江委在長(zhǎng)江干流八省市組織開(kāi)展沿江砂場(chǎng)整治工作以來(lái)，各地做了大量卓有成效的工作，先后探索總結(jié)出了以江蘇南京“政府補(bǔ)償”為代表的柔性整治和以安徽蕪湖 “防洪清障”為代表的剛性整治兩種模式，有效地阻斷了相關(guān)水域非法采砂的銷贓渠道，促進(jìn)了長(zhǎng)江采砂的源頭治理。近兩年，江西省九江市和南昌市水行政主管部門(mén)，又積極爭(zhēng)取政府支持，先后投入1億多元資金用于沿江砂場(chǎng)的清整、獎(jiǎng)補(bǔ)、搬遷及統(tǒng)一管理。南昌市還建立了每個(gè)砂場(chǎng)村、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）三級(jí)責(zé)任人負(fù)責(zé)制度，實(shí)行24小時(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，起到了很好的效果。

三是以過(guò)剩采砂船轉(zhuǎn)產(chǎn)分流為基點(diǎn)，切實(shí)解決河湖采砂歷史遺留問(wèn)題。長(zhǎng)江干流、流域中小河流沿岸相關(guān)地方大都有一些以采砂為生的漁民、砂民、船民，但相對(duì)于整個(gè)流域而言，這個(gè)群體畢竟是少數(shù)，各地水行政主管部門(mén)要積極爭(zhēng)取政府支持，想辦法早日出臺(tái)相關(guān)的轉(zhuǎn)產(chǎn)分流及采砂船取締、采砂機(jī)具切割補(bǔ)償政策，從根本上解決歷史遺留問(wèn)題，杜絕假借“歷史遺留”之名而行“非法偷采”之實(shí)的問(wèn)題發(fā)生。相關(guān)省市在這方面已取得了一些突破，如江蘇南京對(duì)沿江部分漁民和因漁業(yè)萎縮而轉(zhuǎn)采的采砂戶免費(fèi)提供網(wǎng)箱養(yǎng)殖、優(yōu)先安排招工就業(yè)，對(duì)特困采砂戶家庭落實(shí)低保，就地安置；江西豐城縣、鄱陽(yáng)縣和南昌市水行政主管部門(mén)積極爭(zhēng)取省、市、縣政府的財(cái)力支持，對(duì)過(guò)剩采砂船“分期分標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償”，對(duì)采砂機(jī)具進(jìn)行“限期切割消化”等。江蘇、江西兩省對(duì)過(guò)剩采砂船的這些做法有效地化解了禁采管理中管采雙方的矛盾，有效地促進(jìn)了歷史遺留問(wèn)題的解決。

四是以引導(dǎo)河湖沿岸縣市區(qū)政府積極尋找替代砂源為出發(fā)點(diǎn)，促使相關(guān)地方降低財(cái)政對(duì)砂石資源收入的依賴程度。流域中小河流沿岸許多縣市政府的“河砂經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)向比較明顯，應(yīng)引起各級(jí)水行政主管部門(mén)的高度重視。保護(hù)河流健康，維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定和防洪、通航安全，才是流域各地水行政主管部門(mén)管理河湖采砂的根本目的。一方面，各地要在堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范許可和依法監(jiān)管的前提下，積極探索建立河湖沿岸各地年度用砂計(jì)劃申報(bào)制度、用砂總量控制制度和本地用砂優(yōu)先保障制度，全力支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面要因勢(shì)利導(dǎo)，積極尋找替代砂源，減少各地對(duì)河湖砂石資源依賴程度。

五是以盡快完善并落實(shí)相關(guān)監(jiān)督管理制度為手段，確保流域河湖采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管各環(huán)節(jié)真正有法可依，有據(jù)可循。如，采運(yùn)砂“四聯(lián)單”制度的設(shè)定和推行，申請(qǐng)?jiān)S可的各類采砂船采砂功率的認(rèn)定、采砂計(jì)量的方法、許可采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)等，都亟待統(tǒng)一規(guī)范和完善。流域中小河流的河湖采砂管理中，江西省“五河”及鄱陽(yáng)湖的做法，湖北省黃岡市“三權(quán)分離”“六統(tǒng)一聯(lián)”模式，以及兩省市對(duì)本行政水域內(nèi)砂石采運(yùn)管理工作的探索和對(duì)采砂重點(diǎn)區(qū)域技術(shù)監(jiān)控系統(tǒng)的投入，浙江省桐廬縣借鑒交通違章處理辦法而推出的“采砂記分管理制度”，廣東省在2012年7月修訂的《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》中新增了運(yùn)輸船“禁止裝運(yùn)非法開(kāi)采河砂”及“在河道范圍內(nèi)運(yùn)輸河砂應(yīng)持有許可采砂的水行政主管部門(mén)發(fā)放的河砂合法來(lái)源證明”的管理規(guī)定等做法，都值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

六是以建立協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制為重點(diǎn)，切實(shí)做好流域省際邊界河段采砂管理工作。流域省際邊界河段，尤其是長(zhǎng)江干流省際邊界河段，歷來(lái)是非法采砂的多發(fā)水域和采砂管理的糾紛區(qū)域。幾年來(lái)，長(zhǎng)江中下游鄂、贛、皖、蘇四省已成功探索建立起了以蘇滬、皖蘇為代表的省際執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和協(xié)作共管機(jī)制。鄂贛兩省也正在探索嘗試以采砂規(guī)劃為依據(jù)，以地方政府為主體，以利益和責(zé)任為紐帶的省際邊界“多統(tǒng)一聯(lián)”管理辦法。流域各地可以借鑒上述各省的做法加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，切實(shí)做好流域內(nèi)省際、本省市際縣際的管理聯(lián)動(dòng)工作，杜絕采砂管理的真空盲區(qū)地帶存在，確保邊界河段采砂管理秩序穩(wěn)定。

七是以夯實(shí)基礎(chǔ)為根本，切實(shí)加強(qiáng)河湖采砂管理的能力建設(shè)。流域各地一要盡快推動(dòng)政府及時(shí)解決監(jiān)管執(zhí)法人員的身份合法和財(cái)政供給問(wèn)題，二要在監(jiān)管實(shí)踐中嚴(yán)格實(shí)行罰沒(méi)收支兩條線，堅(jiān)決消除 “以罰代管”“變相創(chuàng)收”等嚴(yán)重影響河湖采砂管理事業(yè)健康發(fā)展的突出問(wèn)題，三要按照能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步夯實(shí)采砂管理的保障基礎(chǔ)。

八是以紀(jì)委強(qiáng)勢(shì)介入和實(shí)行行政問(wèn)責(zé)為手段，促使相關(guān)各方砂管責(zé)任落實(shí)到位。如江西省南昌市敢于重拳糾風(fēng)問(wèn)責(zé)的做法，大大提升了地方政府和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管效能。2012年6月，南昌市對(duì)在禁采期內(nèi)，對(duì)所轄行政水域集中?？看槐O(jiān)管不到位的6名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)予以了暫停職務(wù)處理。紀(jì)委還成立專案組對(duì)河湖采砂管理部門(mén)予以強(qiáng)勢(shì)介入，從嚴(yán)查處了干部隊(duì)伍中相關(guān)涉砂瀆職受賄案件和非法買賣灘涂案件。黨的十八大召開(kāi)在即，流域各地應(yīng)從政治和全局的高度切實(shí)加強(qiáng)對(duì)河湖采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)督察和情況通報(bào)制度，進(jìn)一步建立健全以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的采砂管理責(zé)任體系和相應(yīng)的責(zé)任追究制度，對(duì)責(zé)任不落實(shí)、措施不得力、監(jiān)管不到位而導(dǎo)致所轄行政水域采砂管理失控的失職瀆職行為，要嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究。

三、始終緊扣構(gòu)建流域河湖采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制總目標(biāo)

流域各地應(yīng)始終緊扣構(gòu)建流域河湖采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制總目標(biāo)，進(jìn)一步積極探索流域河湖采砂長(zhǎng)效管理新機(jī)制。一要不斷完善河湖采砂的相關(guān)法律法規(guī)體系；二要不斷強(qiáng)化河湖采砂管理能力建設(shè)；三要及時(shí)建立并不斷優(yōu)化保障法定監(jiān)管職能實(shí)現(xiàn)的配套規(guī)章制度；四要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷加大依法監(jiān)管力度；五要著力建立并落實(shí)流域河湖采砂管理責(zé)任追究制度。

流域河湖采砂管理不僅事關(guān)河湖健康和安全大局，而且事關(guān)河湖沿岸地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安穩(wěn)定，做好這項(xiàng)工作是國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)行政職能賦予流域各地地方政府及其以水行政主管部門(mén)為主的各相關(guān)方的共同責(zé)任。

[1]徐勤勤，馬水山.強(qiáng)化長(zhǎng)江流域河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作對(duì)策[J].中國(guó)水利，2010（21）.