鮑春生

（南陽師范學(xué)院，473061，南陽）

一、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的回顧

我國(guó)的水資源相對(duì)匱乏，而且時(shí)空分布不均，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。新中國(guó)成立后，為了扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)靠天吃飯的窘境，政府集中社會(huì)資源，加大了對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)力度，采取了在土地集體所有制基礎(chǔ)上的強(qiáng)制動(dòng)員機(jī)制。這種模式調(diào)動(dòng)了大量的人力、物力資源參與水利設(shè)施建設(shè)，從而使農(nóng)田水利設(shè)施基本得到完善。

實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民獲得了耕地的使用權(quán)，擁有生產(chǎn)剩余的支配權(quán)，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但導(dǎo)致了強(qiáng)制性社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制削弱。為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，基層政府主要依靠收取“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的農(nóng)業(yè)稅作為資金來源，并通過 “兩工”（農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）作為制度支持。在這種模式下，農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)有義務(wù)參加農(nóng)田水利建設(shè)，同時(shí)還可以獲得一定報(bào)酬，維持了農(nóng)民參與農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的積極性，并使水利設(shè)施在一定程度上得到了維護(hù)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“兩工”政策被取消。作為“兩工”政策的替代，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基本上依靠 “一事一議”制度來維持，這種制度是對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)觀念和做法的更新，它強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村事務(wù)的自主管理，實(shí)現(xiàn)村民自治。但“一事一議”制度在執(zhí)行中遇到高額的交易成本問題，而且沒有完全建立起替代原來“兩工”政策的建設(shè)模式，造成了農(nóng)村水利設(shè)施資金投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的私有化與水利設(shè)施供給的公共化之間的矛盾更加激化。

二、農(nóng)村水利設(shè)施現(xiàn)行建設(shè)模式存在的問題

1.關(guān)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)融資渠道

由于我國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，農(nóng)戶只擁有使用權(quán)且沒有意愿投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，這就導(dǎo)致了農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)缺少具體的投資主體。因此，我國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)主要依靠政府的財(cái)政投入，項(xiàng)目建設(shè)的籌資渠道比較單一。而且稅費(fèi)改革后的“一事一議”制度也使基層組織無法籌集足夠的資金進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，造成了農(nóng)村水利設(shè)施投資的不足。目前水利工程遍及各個(gè)農(nóng)區(qū)，許多設(shè)施自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來幾乎沒有進(jìn)行大型修復(fù)，實(shí)際所需資金比較龐大，僅僅依靠財(cái)政投入根本滿足不了需求。

2.關(guān)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)效率

農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)工程量大，施工具有一定難度，需要依靠大量的勞動(dòng)力和設(shè)備的投入。在“一事一議”制度沒有明確農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的情況下，農(nóng)戶利益的不一致以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的協(xié)調(diào)成本，使其很難在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)上達(dá)成共識(shí)。另外隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，大量青壯年紛紛外出，農(nóng)村很難再組織起大規(guī)模的勞動(dòng)力參與水利設(shè)施建設(shè)。因此在以家庭為單位的生產(chǎn)方式下，傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資模式無法滿足水利設(shè)施建設(shè)的要求。

3.關(guān)于農(nóng)村水利設(shè)施維護(hù)

水利設(shè)施在使用過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)泥沙淤積、滲漏崩塌等現(xiàn)象，甚至?xí)虻刭|(zhì)災(zāi)害、極端天氣等因素造成功能受損乃至整體工程癱瘓，因而農(nóng)村水利設(shè)施需要經(jīng)常性的修復(fù)。但從產(chǎn)權(quán)制度上看，農(nóng)村水利設(shè)施具有公共物品特點(diǎn)，其所有權(quán)、使用權(quán)都無法為單一主體所擁有，農(nóng)戶可以在不付出成本的前提下免費(fèi)使用水利設(shè)施，這種很強(qiáng)的外部性使農(nóng)戶產(chǎn)生了大量的“搭便車”行為。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，由于資金和農(nóng)戶積極性的缺乏，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)是一個(gè)不容忽視的問題。

三、PPP融資模式在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中的創(chuàng)新

PPP是Public Private Partnership的縮寫，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，也稱“公私合作”融資模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和私人非營(yíng)利性組織為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或?yàn)榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為方式，并通過合同明確各自的權(quán)利和義務(wù)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，以確保合作項(xiàng)目順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP融資模式以其獨(dú)有的特點(diǎn)而得到廣泛應(yīng)用，特別是在公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)有了許多成功的范例。

PPP融資模式為農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)提供了新的思路，但需要根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)狀況進(jìn)行創(chuàng)新。該模式上的合作主體可以由政府、企業(yè)和農(nóng)戶組成：①政府負(fù)責(zé)水利設(shè)施的規(guī)劃，從宏觀和全局上規(guī)劃水利設(shè)施，統(tǒng)籌水資源的分配。②企業(yè)參與農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)，對(duì)于具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、能夠產(chǎn)生投資回報(bào)的項(xiàng)目，企業(yè)獲得政府特許的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，可以利用水利設(shè)施從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)；對(duì)于不具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的項(xiàng)目，政府則采用招標(biāo)的方式選擇施工企業(yè)，利用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行建設(shè)。③農(nóng)戶擁有水利設(shè)施中水資源的使用權(quán)利，能夠利用水資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，參與水利設(shè)施建設(shè)的工程驗(yàn)收，分享水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)成果。

PPP融資模式的應(yīng)用將有效地促進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，消除傳統(tǒng)模式存在的問題。首先，將PPP融資模式引入農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之中，可以為私營(yíng)部門的資金進(jìn)入農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)創(chuàng)建平臺(tái)，減輕政府長(zhǎng)期以來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，拓寬融資渠道，從而加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，在基于PPP融資模式的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中，企業(yè)的參與將會(huì)促進(jìn)機(jī)械化工具的普遍使用，并采用先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法，從而提高水利設(shè)施的建設(shè)效率。最后，建設(shè)企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利，為確保投資回報(bào)率，需要保持較大的水資源儲(chǔ)量；為此，企業(yè)會(huì)自覺加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與管理。

四、PPP融資模式下農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)

1.農(nóng)村水利設(shè)施的規(guī)劃

農(nóng)村水利設(shè)施的主要作用在于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)水資源的時(shí)空分配，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供基礎(chǔ)性保障，但由于農(nóng)村水利設(shè)施具有公共物品的特點(diǎn)，導(dǎo)致了農(nóng)村水利設(shè)施在規(guī)劃建設(shè)中利益關(guān)系非常復(fù)雜。在PPP融資模式中，政府需要轉(zhuǎn)變角色，由水利設(shè)施的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將政府從不擅長(zhǎng)的工作中解脫出來。在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的合作機(jī)制中，政府利用較強(qiáng)的宏觀統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)能力，負(fù)責(zé)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，所有建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)該以政府部門的規(guī)劃為藍(lán)圖，使水利設(shè)施能夠全面協(xié)調(diào)不同農(nóng)戶間的用水權(quán)利，確保建設(shè)項(xiàng)目能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活服務(wù)。同時(shí)政府還需要在水利設(shè)施規(guī)劃中協(xié)調(diào)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，確保發(fā)揮農(nóng)村水利設(shè)施的作用。

2.農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)

在PPP融資模式中，政府可以通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，鼓勵(lì)企業(yè)參與農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)。與分散的農(nóng)戶相比，企業(yè)具有強(qiáng)大的技術(shù)力量和施工機(jī)械設(shè)備，可以克服農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)勞動(dòng)力不足的弱勢(shì)，從而降低施工成本，提高項(xiàng)目建設(shè)的效率。在農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的初期，由企業(yè)自主籌集資金投資建設(shè)，鑒于農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的收益率較低，可以由政府為企業(yè)提供優(yōu)惠的資金支持，甚至提供擔(dān)保，確保農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)擁有充足的資金投入。在工程施工過程中，將成熟的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)引入水利設(shè)施項(xiàng)目，利用招標(biāo)投標(biāo)的方式，選擇具有一定資質(zhì)和施工技術(shù)的企業(yè)進(jìn)行水利設(shè)施的建設(shè)。在竣工驗(yàn)收時(shí)，建設(shè)多方位的項(xiàng)目驗(yàn)收體系，由政府負(fù)責(zé)組織對(duì)工程驗(yàn)收，建立監(jiān)理制度負(fù)責(zé)對(duì)工程的技術(shù)測(cè)評(píng)，組織工程所在區(qū)域的農(nóng)戶代表參與驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)對(duì)水利設(shè)施工程的全面質(zhì)量管理。

3.農(nóng)村水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)

根據(jù)PPP融資的建設(shè)模式設(shè)計(jì)，企業(yè)擁有農(nóng)村水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要通過經(jīng)營(yíng)收益收回投資和獲取贏利。在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，還要保持農(nóng)村水利設(shè)施公益性的特點(diǎn)，確保水利設(shè)施調(diào)節(jié)水資源時(shí)空分布的主要作用。為此，要對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施相關(guān)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，對(duì)于具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的水利設(shè)施，可以允許企業(yè)從事漁業(yè)養(yǎng)殖、水產(chǎn)品種植、觀光旅游項(xiàng)目的開發(fā)。農(nóng)戶擁有水資源的使用權(quán)利，當(dāng)需要對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行灌溉時(shí)，農(nóng)戶根據(jù)農(nóng)作物生長(zhǎng)的需要合理地使用水資源，企業(yè)不得為了保護(hù)產(chǎn)業(yè)而拒絕農(nóng)戶的灌溉要求。同時(shí)為了協(xié)調(diào)企業(yè)與農(nóng)戶的利益，使雙方的利益盡量達(dá)成一致，還可以讓農(nóng)戶參與企業(yè)的水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)，要求企業(yè)在開發(fā)農(nóng)村水利設(shè)施中與農(nóng)戶合理分成。通過這種產(chǎn)權(quán)制度的安排，可以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，促使農(nóng)戶為了獲得開發(fā)收益而盡量節(jié)約用水，從而減少企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，緩解乃至避免企業(yè)與農(nóng)戶為爭(zhēng)奪水資源而出現(xiàn)矛盾。

[1]劉祚祥.農(nóng)業(yè)稅免征后農(nóng)村公共決策的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)與公共產(chǎn)品供給[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（2）.

[2]劉得揚(yáng).農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系中的產(chǎn)權(quán)明晰問題 [J].中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（6）.

[3]曹鵬宇，農(nóng)村改革新時(shí)期推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009（9）.

[4]鄭春美，唐建新，汪興元，PPP模式在我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[J].福建論壇，2009（12）.