張前明，胡偉升

（湖南省長沙市水務(wù)局，410000，長沙）

一、長沙市節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀

1.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的必要性

湖南省長沙市地處亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，全年降水比較充沛，多年平均年降雨量1 508.3 mm，全市多年平均年本地水資源總量96.19億m3，多年平均年過境水資源量703.6億m3。但受自然和人為因素的影響，水濫、水少、水臟、水土流失等問題日益嚴(yán)重，水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，局部水域水環(huán)境逐漸惡化，水資源供需矛盾日益突出。節(jié)約用水、保護(hù)水環(huán)境的意識(shí)極為薄弱，水資源合理利用和保護(hù)形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

（1）季節(jié)性缺水嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全市江河斷流達(dá)109條，水庫水源干涸268座，山塘干涸6.566萬處，全市旱情涉及108個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)10.424萬hm2，農(nóng)村飲水困難涉及1 238個(gè)村民組共14.56萬人，長沙、望城、瀏陽、寧鄉(xiāng)等城市供水都面臨著極大的危機(jī)。近幾年，長沙市進(jìn)入枯水期的時(shí)間愈來愈早，持續(xù)時(shí)間愈來愈長，水位愈來愈低，每年都必須從上游東江調(diào)水才能保證正常用水。

（2）水資源利用效率低

長沙水資源利用方式粗放、用水效率不高的問題比較突出。與國際先進(jìn)水平相比，2007年長沙每萬美元GDP用水量為1 100 m3，是世界平均水平的1.3倍，是國際先進(jìn)水平的3～5倍；萬元工業(yè)增加值用水量177 m3，約為發(fā)達(dá)國家的5～10倍；農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)平均不到0.5，低于全國平均水平,遠(yuǎn)低于以色列、法國等先進(jìn)國家。

（3）水污染問題突出

由于城市污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率低，大量廢污水未經(jīng)處理直接排入江河湖庫，許多河段遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過水體的納污能力，造成了嚴(yán)重的水污染。有25%的城市供水水源地水質(zhì)未達(dá)標(biāo)，其中還有一部分有機(jī)污染物含量超標(biāo)。重點(diǎn)污染源企業(yè)廢水排放口61個(gè)，廢水排放總量每年達(dá)2 802萬t，生活污水排放總量為13 972萬t；由于農(nóng)村畜牧業(yè)發(fā)展，牲口糞便沒有處理，直接排放到農(nóng)田、河道，造成農(nóng)村污染嚴(yán)重，造成河道內(nèi)水體污染，市水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心每月對(duì)全市14個(gè)代表性斷面進(jìn)行監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)劣Ⅴ類的占80%。

（4）水資源開發(fā)潛力有限

長沙水資源總量中，扣除最低生態(tài)環(huán)境需水和人類難以控制利用的洪水，水資源開發(fā)潛力有限。目前，全市已有各類水庫630座，適合修建水庫的地方已不多。雖然湘江干支流尚有一定的開源潛力，但新建供水工程涉及的移民、環(huán)境保護(hù)等問題也越來越復(fù)雜，開發(fā)難度大，成本高。

（5）管理體制不順

由于長沙市水務(wù)一體化管理體制尚未形成，相關(guān)涉水事務(wù)城鄉(xiāng)分割、部門分割，城鄉(xiāng)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用等行政管理職能相互交叉，權(quán)責(zé)不清，難以協(xié)調(diào)，這與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求明顯不相適應(yīng)，致使水資源優(yōu)化配置滯后，管理難以到位。

作為長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，根據(jù)長沙市水資源供需的實(shí)際情況，使有限的水資源得到科學(xué)、高效的利用，更大地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境,已是一項(xiàng)緊要的戰(zhàn)略任務(wù)。以節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)為平臺(tái)，大力開展城鄉(xiāng)節(jié)水和水資源保護(hù)，在全社會(huì)建立有序的節(jié)水管理體制和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)水務(wù)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理，顯得十分必要。

2.試點(diǎn)開展概況

2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)長株潭城市群為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。為了向長株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)提供可持續(xù)利用的水資源保障，2008年年初，長沙、株洲、湘潭三市分別以市政府的名義向水利部申報(bào)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)城市。4月，水利部批準(zhǔn)長株潭三市為第三批全國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)期為2009—2011年。3年來，長沙市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作取得了階段性成果：深化水務(wù)體制機(jī)制改革；發(fā)揮水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿作用，不斷加強(qiáng)用水管理制度建設(shè)；推進(jìn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；重視示范項(xiàng)目工程建設(shè)；打牢節(jié)水型社會(huì)建設(shè)根基。

二、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“長沙模式”創(chuàng)建的主要經(jīng)驗(yàn)

1.體制改革

長沙市將供水、排水、污水處理等職能與原市水利局的職能整合，成立了水務(wù)局。管理體制得以理順，各區(qū)縣市相繼成立水務(wù)局。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)水務(wù)一體化管理模式基本實(shí)現(xiàn)，各級(jí)水務(wù)管理部門實(shí)現(xiàn)真正意義上的職能無縫對(duì)接，展示出長沙市水務(wù)管理的新面貌，水務(wù)一體化改革成效明顯；另外，積極完善流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，明確流域和行政區(qū)域的管理，開展瀏陽河和撈刀河流域水資源管理體制改革試點(diǎn)，加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度。

2.制度建設(shè)

①出臺(tái)《長沙市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》，正式確定包括地方法規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章、考核標(biāo)準(zhǔn)等40多項(xiàng)制度建設(shè)內(nèi)容，明確節(jié)水型社會(huì)建設(shè)各成員單位責(zé)任分工，并經(jīng)節(jié)水領(lǐng)導(dǎo)小組審查下發(fā)各成員單位落實(shí)。②實(shí)施 《長沙市水資源管理?xiàng)l例》。作為湖南省首部水資源管理地方法規(guī)，為長沙市水資源管理和保護(hù)工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。③編制《長沙市水功能區(qū)劃》《長沙市用水定額》《長沙市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施方案》等等，為長沙市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度做好扎實(shí)的前期基礎(chǔ)工作。

3.機(jī)制完善

①建立水資源管理績效考核機(jī)制。構(gòu)建節(jié)水考核體系，落實(shí)節(jié)水工作責(zé)任制。一是把節(jié)水工作任務(wù)納入本級(jí)政府對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)各成員單位的考核中，形成部門齊抓共建合力。二是把節(jié)水考核指標(biāo)納入本級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的考核中，加強(qiáng)政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)水工作的領(lǐng)導(dǎo)。②完善水價(jià)形成機(jī)制。按照工業(yè)、水力發(fā)電和生活用水等不同類別用水，分別制定水費(fèi)計(jì)收及監(jiān)管規(guī)定，對(duì)取水單位實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超量累進(jìn)加價(jià)，對(duì)城市供水價(jià)格逐步實(shí)行居民階梯式水價(jià)和非居民超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。目前，已正式實(shí)施階梯式水價(jià)。③形成水功能區(qū)監(jiān)督管理機(jī)制。建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，完善水功能區(qū)監(jiān)測(cè)、管理、執(zhí)法和協(xié)調(diào)機(jī)制。④建立生態(tài)保護(hù)機(jī)制。市政府出臺(tái)《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補(bǔ)償辦法》等，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰修復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理”的原則，建立水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.節(jié)水示范項(xiàng)目建設(shè)

發(fā)揮節(jié)水示范工程的示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用，全面提高水資源利用效率和效益。①農(nóng)業(yè)節(jié)水示范項(xiàng)目建設(shè)。自2008年起，長沙市陸續(xù)啟動(dòng)了灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造工程，通過加大投入力度，整合國土整理資金，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣噴灌、滴灌、霧灌等節(jié)水技術(shù)，啟動(dòng)各灌區(qū)渠系防滲工程，全面開展田間渠道防滲工程，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)和農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉率顯著提高。②工業(yè)節(jié)水示范項(xiàng)目建設(shè)。開展管網(wǎng)改造、兩水分離、水平衡測(cè)試、節(jié)水器具改造、中水回用、冷卻水回用等，企業(yè)用水量大大降低，企業(yè)也取得了經(jīng)濟(jì)效益。③辦公和生活用水節(jié)水示范項(xiàng)目建設(shè)。創(chuàng)建節(jié)水型機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、賓館、醫(yī)院等，主要措施有，普及節(jié)水器具，開展水平衡測(cè)試，改造供水管網(wǎng)，倡導(dǎo)節(jié)水文化等等。④加強(qiáng)長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)、重要水源地、濕地等水資源保護(hù)工程建設(shè)。⑤加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境治理及城市污水處理和中水回用示范工程建設(shè)。

5.宣傳及公眾參與

為增強(qiáng)全民依法管水、依法用水、依法保護(hù)水的意識(shí)，在多樣性、持續(xù)性上下工夫，采取多載體、多形式、全方位的宣傳活動(dòng)，點(diǎn)面結(jié)合，突出重點(diǎn)，讓“水文化”的宣傳和教育進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校。①拓寬宣傳渠道。充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等，以主題專訪、公益廣告等形式，向公眾普及節(jié)水知識(shí)。②創(chuàng)新宣傳形式。以互動(dòng)的方式，通過組織知識(shí)競(jìng)賽、節(jié)水明星家庭評(píng)選等多種活動(dòng)，讓公眾廣泛參與，了解節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要性、必要性。③推廣以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為模式的自管組織，鼓勵(lì)群眾參與水量分配、用水管理等工作。④創(chuàng)建節(jié)水教育基地。面向中小學(xué)生開展節(jié)水教育，普及節(jié)水知識(shí)，從小培養(yǎng)節(jié)水意識(shí)。

三、目前存在的問題

1.水資源利用效率仍有潛力可挖

長沙市農(nóng)業(yè)用水占用水總量的比例為60%～70%，而目前農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅有0.46，農(nóng)田節(jié)水有較大潛力。另外，城鎮(zhèn)雨水利用率和再生水利用率也較低。

2.節(jié)水示范工程帶動(dòng)和輻射效應(yīng)有待增強(qiáng)

通過加大政府投入和支持力度，形成了一大批具有本地特色的節(jié)水示范工程，但這些節(jié)水示范工程還沒有充分起到以點(diǎn)帶面并形成連鎖效應(yīng)的效果。

3.部分公眾和企業(yè)節(jié)水意識(shí)淡薄

長沙市家庭和企業(yè)的水費(fèi)占總消費(fèi)開支比重較低，這使得部分富有的公眾和企業(yè)不注意節(jié)約用水，珍惜水、愛護(hù)水、節(jié)約水的理念需要有針對(duì)性地普及。

四、進(jìn)一步促進(jìn)長沙市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的對(duì)策

1.進(jìn)一步健全節(jié)水型社會(huì)管理體系

（1）深化水務(wù)統(tǒng)一管理體制改革

建立完善的水資源管理體制機(jī)制。進(jìn)一步深化水資源管理體制機(jī)制改革，全面建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)涉水事務(wù)統(tǒng)一管理體系，顯著提升水務(wù)社會(huì)管理和公共服務(wù)能力；全面推行最嚴(yán)格的水資源管理制度，逐步建立用水效率、總量控制、限制納污、保護(hù)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制；逐步完善水功能區(qū)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，全面實(shí)行水質(zhì)達(dá)標(biāo)目標(biāo)考核制度，規(guī)范水資源管理。

（2）完善節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是從傳統(tǒng)粗放型用水走向節(jié)水型，是由浪費(fèi)水的舊體制轉(zhuǎn)向高效用水的新體制，要通過合理的制度建設(shè)來規(guī)范水資源供需關(guān)系變化所帶來的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的變化，形成水資源開發(fā)利用主體的節(jié)水動(dòng)力。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，要使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)布局與水資源承載能力相適應(yīng)，就必須建立健全水資源規(guī)劃制度，區(qū)域用水總量控制制度和新建項(xiàng)目水資源論證制度；要保證各用水單位實(shí)行計(jì)劃用水和節(jié)約用水，就必須建立完善的水資源用水論證制度，并引入水權(quán)制度以增強(qiáng)用水區(qū)域的節(jié)水激勵(lì)；要控制水環(huán)境的惡化，就必須嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)水設(shè)施和環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”制度以及水功能區(qū)限制排污制度。

（3）健全節(jié)水型社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

進(jìn)一步深化以節(jié)水為目標(biāo)的水價(jià)改革，研究落實(shí)有關(guān)的價(jià)格和收費(fèi)政策，研究再生水資源回收處理價(jià)格和收費(fèi)政策，運(yùn)用價(jià)格杠桿，調(diào)節(jié)水資源的供求關(guān)系，引導(dǎo)人們自覺調(diào)整用水?dāng)?shù)量、用水結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；實(shí)施科教節(jié)水戰(zhàn)略，重點(diǎn)組織開發(fā)有重大推廣意義的水資源節(jié)約技術(shù)、回用技術(shù)，研究提出重點(diǎn)行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和節(jié)水防污型城市及農(nóng)村建設(shè)模式。

2.推廣節(jié)水型社會(huì)載體建設(shè)，進(jìn)一步健全水資源高效利用和有效保護(hù)工程技術(shù)體系

加大指導(dǎo)工作力度，形成地方建設(shè)為主、多方科學(xué)指導(dǎo)的工作機(jī)制，使試點(diǎn)市縣保質(zhì)保量完成任務(wù)。為全省樹立典型，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供示范，逐步推廣。認(rèn)真抓好節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)、節(jié)水型社區(qū)等載體的創(chuàng)建工作，實(shí)現(xiàn)分類管理，行業(yè)指導(dǎo)，抓出成效，推廣普及。同時(shí)，抓好防污載體建設(shè)。把節(jié)水和防污有效地結(jié)合在一起，建設(shè)集水、減排、清污、回用的節(jié)水體系，通過節(jié)水措施的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)人水和諧的目標(biāo)。

3.營造全社會(huì)參與建設(shè)的良好氛圍，進(jìn)一步健全自覺節(jié)水的社會(huì)行為規(guī)范體系

進(jìn)一步有針對(duì)性地深入宣傳節(jié)水的重要意義，形成全社會(huì)珍惜水、保護(hù)水的社會(huì)風(fēng)尚；要調(diào)動(dòng)部門參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的積極性，使節(jié)約用水更多地體現(xiàn)在社會(huì)效益和生態(tài)效益以及環(huán)境效益的取得方面；同時(shí)要激發(fā)取水戶參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的積極性，突出抓好工業(yè)高耗水行業(yè)的節(jié)水管理和技改工作，提高用水效率和效益。抓好農(nóng)業(yè)大中型灌區(qū)改造和用水計(jì)量管理，提高灌溉水利用率，減輕農(nóng)業(yè)面源污染。城市生活用水要抓好節(jié)水器具推廣使用，加強(qiáng)供水漏失管理。通過各部門齊抓共管，達(dá)到全社會(huì)共同節(jié)水的目的。

五、結(jié) 語

長沙市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)雖然取得了階段性成效，但與節(jié)水型社會(huì)的最終目標(biāo)還有差距。還需要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，借鑒其他城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)2011年中央1號(hào)文件和國發(fā)〔2012〕3號(hào)文件精神，不等不靠，

主動(dòng)作為，以創(chuàng)建“湖南省水利綜合改革示范市”為契機(jī)，繼續(xù)深化體制機(jī)制改革，理順?biāo)苈毮埽晟品ㄒ?guī)制度體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快示范項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，全面推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作向深層次、高標(biāo)準(zhǔn)方向發(fā)展。

[1]長沙市水務(wù)局.《長沙市水資源管理?xiàng)l例》解讀[J].中國水利，2012（1）.

[2]徐春曉，李云玲，孫素艷.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)與用水效率控制[J].中國水利，2011（23）.

[3]褚俊英，王浩，秦大庸，等.我國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)、問題與發(fā)展方向[J].中國農(nóng)村水利水電，2007（1）.

[4]游春炎.芻議節(jié)水型社會(huì)建設(shè)[J].發(fā)展研究，2011（8）.