李傳喜 劉 琨

一、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開政府稅收的補貼和扶持

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指以重大技術(shù)突破和發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國適應(yīng)國際需求結(jié)構(gòu)調(diào)整和國內(nèi)消費升級新變化，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、效益和國際競爭力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。歷史經(jīng)驗表明，當(dāng)今世界強國如美、英、德、日等無一不是抓住了當(dāng)時的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇而實現(xiàn)崛起的。

新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開政府的補貼和扶持。溫家寶總理在《政府工作報告》中指出：“發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占經(jīng)濟制高點，決定國家的未來”[1]。通過稅收手段，積極借鑒國際上鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，進(jìn)一步推動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，意義深遠(yuǎn)而重大。

稅收政策在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有與其他調(diào)控工具不同的特點。稅收優(yōu)惠的實質(zhì)是降低企業(yè)經(jīng)營成本，提高其利潤水平，刺激企業(yè)向政府期望的總體目標(biāo)行動。它可以通過促進(jìn)資源要素投入、鼓勵技術(shù)開發(fā)、促進(jìn)產(chǎn)品消費、推動技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化等方式,支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、我國現(xiàn)行稅收政策在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在諸多不足

我國目前雖然沒有專門制定針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，但是現(xiàn)行很多針對高新技術(shù)企業(yè)等的稅收優(yōu)惠政策都可以適用。例如，為了扶持軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家“財稅〔2000〕25號”文件明確規(guī)定了軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)適用的增值稅、企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策。又比如，高新技術(shù)企業(yè)可享受15%的企業(yè)所得稅低稅率、研發(fā)費用可以加計扣除等優(yōu)惠，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的很多企業(yè)本身已經(jīng)是高新技術(shù)企業(yè)，或者有條件申請認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，通過認(rèn)定就可以享受稅收優(yōu)惠政策。又如企業(yè)所得稅法及其實施條例規(guī)定，企業(yè)購買環(huán)境保護專用設(shè)備、節(jié)能節(jié)水設(shè)備投資額的10%可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納所得稅額中抵免；企業(yè)綜合利用資源、生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得的收入，可以在計算應(yīng)納稅所得額時減計收入10%；從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，以及符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得等可以免征、減征企業(yè)所得稅。從流轉(zhuǎn)稅方面來看，對“資源綜合利用”、“節(jié)能減排”、“技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)”以及“重大技術(shù)裝備進(jìn)口”等方面也規(guī)定了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。除全國性的稅收優(yōu)惠政策外，部分地方政府還結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定了相關(guān)的地方財稅支持政策。廣東省地方稅務(wù)局2010年5月就已經(jīng)梳理出臺5類加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅收優(yōu)惠政策，其中若干條就是涉及到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的[2]。

但是，目前稅收優(yōu)惠政策在鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也存在明顯不足。比如，增值稅法規(guī)定，增值率越高的產(chǎn)品稅負(fù)越重，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品由于技術(shù)含量高、抵扣不完全等因素，因此承擔(dān)了較重的增值稅稅負(fù)。營業(yè)稅對技術(shù)轉(zhuǎn)讓重復(fù)征稅，影響了技術(shù)向產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化效率。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策多為直接優(yōu)惠而非間接優(yōu)惠，缺少有利于虧損轉(zhuǎn)化和風(fēng)險防范的優(yōu)惠政策，偏重于區(qū)域優(yōu)惠而非產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠等等，客觀上制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。又因現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策不是專門針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)制定的，存在針對性不強、扶持力度不夠等弊端，加之部分稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容和設(shè)定條件落后于現(xiàn)實，且門檻高，最終能夠享受到的企業(yè)不多。而且，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依次包含了技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品生產(chǎn)以及產(chǎn)品銷售等若干環(huán)節(jié)，稅收優(yōu)惠政策沒有根據(jù)這些環(huán)節(jié)的不同特點有針對性地進(jìn)行設(shè)計。總體說來，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在重所得稅、輕流轉(zhuǎn)稅，總體上缺乏針對性、覆蓋面窄、缺乏系統(tǒng)性、缺乏配套措施、部分條款過時、實際執(zhí)行中理解難和應(yīng)用難等問題。

三、積極借鑒發(fā)達(dá)國家和一些新興市場國家利用稅收政策促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效做法

不久前的全球金融危機把世界經(jīng)濟帶入了一個新的發(fā)展周期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)再次成為各國發(fā)展戰(zhàn)略的重點。世界各主要經(jīng)濟體紛紛抓住機遇制定了發(fā)展本國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和政策法規(guī)，有些已進(jìn)入大規(guī)模投入階段。美國、歐盟、日本、韓國、俄羅斯、印度等國家和地區(qū)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財稅政策和實踐有很多值得我們借鑒。

例如，美國對燃料電池汽車減免稅收，購買符合條件的輕型燃料電池汽車可獲得最高為8000美元的稅收減免。日本對技術(shù)開發(fā)基金比上年增加的部分按增加額的70%減征所得稅,對輸出的技術(shù)專利所得收入的18%免征所得稅。企業(yè)購置用于特定高技術(shù)開發(fā)的機械設(shè)備和建筑及附屬設(shè)施價值在10億日元以內(nèi)的實行5年期特別折舊，且第一年折舊率可達(dá)50%。德國為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)環(huán)保設(shè)備規(guī)定高的折舊率，動產(chǎn)部份50%，不動產(chǎn)部份30%；等等。此外，在一些發(fā)達(dá)國家中，針對鼓勵性行業(yè)或企業(yè)直接抵免企業(yè)所得稅稅額的情況較為普遍，符合一定條件要求的特定成本費用如研發(fā)費、企業(yè)購置新興產(chǎn)業(yè)設(shè)備款項等，能夠按一定比例直接從應(yīng)納稅額（而不是從應(yīng)納稅所得額）中抵扣；……等等。這些優(yōu)惠政策都值得我國借鑒。

四、進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國稅收政策，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展

（一）清理、改進(jìn)和完善現(xiàn)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

可先梳理目前散見于我國諸多文件、法規(guī)中鼓勵整個高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的一般稅收優(yōu)惠政策和專門針對各個特定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，分析其有效性、特點和缺陷。應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善現(xiàn)行相關(guān)政策和法規(guī)，按照中央有關(guān)政策精神，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)人力資本高、研發(fā)費用高、產(chǎn)品發(fā)展初期進(jìn)入市場難等特征，研究完善稅收激勵政策。在落實好現(xiàn)行各項促進(jìn)科技投入、科技成果轉(zhuǎn)化和支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等稅收政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革方向和稅種特征，綜合運用各種手段，形成普惠性激勵社會資源發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策手段[3]。整體上，稅收鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅持的兩個原則：一是以產(chǎn)業(yè)鼓勵為主。即稅收支持政策的價值取向和目標(biāo)要與整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相匹配。二是在現(xiàn)行稅制的框架下進(jìn)行，不能肢解現(xiàn)行稅法。特別是不能破壞現(xiàn)行稅法的公平性。其次要把稅收優(yōu)惠從支持生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)等下游環(huán)節(jié)向支持上游研究、開發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，減少直接優(yōu)惠，增加間接優(yōu)惠[4]。目前激勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策,應(yīng)以降低戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收為目標(biāo),以促進(jìn)科技創(chuàng)新為導(dǎo)向,間接稅和直接稅多稅種優(yōu)惠政策并用；以激勵科技創(chuàng)新的事前優(yōu)惠為主,將注重對企業(yè)科研成果的優(yōu)惠轉(zhuǎn)為注重鼓勵資源要素投入,并將優(yōu)惠范疇擴大至戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域。

（二）對促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的稅收政策專門立法

形式上，建議對鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策專門立法。專門立法是促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障。在專門法律中可明確規(guī)定稅收優(yōu)惠的目標(biāo)、原則、方式及其具體范圍、審批程序等內(nèi)容,消除現(xiàn)行法規(guī)之間不系統(tǒng)、不規(guī)范、不透明、不穩(wěn)定等諸多問題。

對促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策和科技稅收優(yōu)惠政策單獨立法，國際上早有先例。如美國總統(tǒng)執(zhí)行辦公室2009年公布的《重整美國制造業(yè)框架》、奧巴馬簽署的《美國復(fù)興與再投資法》（2009年2月）、布什總統(tǒng)簽署的《國家能源政策法-2005》、等；法國政府1983年制定頒布的《高新技術(shù)開發(fā)投資稅收優(yōu)惠》、2008年12月針對新能源的《一攬子計劃》；日本政府2009年3月頒布的《信息技術(shù)發(fā)展計劃》；2009年12月頒布的《新經(jīng)濟刺激計劃》；印度政府2009年9月頒布的《核能發(fā)展計劃》；歐盟2009年4月針對節(jié)能、環(huán)保制定頒布的《歐盟首腦會議》；澳大利亞政府的《可再生能源立法草案》和加拿大政府的《生態(tài)信托環(huán)保計劃》等。我國可以以國務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國發(fā)〔2010〕32號）、國家發(fā)展改革委《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的實施意見》（發(fā)改高技〔2011〕1592號）等文件為基礎(chǔ)，進(jìn)行研究、規(guī)范，制訂法規(guī)。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新稅收優(yōu)惠方式

很多人認(rèn)為，利用稅收政策鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是減免稅，特別是減免相關(guān)企業(yè)的所得稅，這種看法未免太簡單。的確，減免相關(guān)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)是一個重要方面，但是，如何綜合運用各種稅收優(yōu)惠手段，如逐漸用稅收抵免取代稅前扣除、運用投資抵稅、加計扣除、快速折舊、減計收入、特別費用稅務(wù)處理（如稅前還貸、R&D費用抵稅）、出口退稅、產(chǎn)品和行業(yè)稅率優(yōu)惠、允許計提“經(jīng)營風(fēng)險準(zhǔn)備金”和“科技發(fā)展準(zhǔn)備金”、等等，細(xì)化優(yōu)惠方式，增強針對性，可能更值得思考，更有效和直接。

（四）針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同環(huán)節(jié)，制定有針對性的稅收優(yōu)惠政策

比如，在研發(fā)環(huán)節(jié)，建立研發(fā)費用（R&D）稅前加倍扣除等特別稅務(wù)處理制度（現(xiàn)加計扣除50%）；建立無形資產(chǎn)（如特定專利、非專利技術(shù)等）加速攤銷制度（比如1-3年，第1年允許折舊或攤銷50%）等；建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)科研稅收信貸制度、稅前還貸制度；建立針對研發(fā)環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠制度、等等。

在鼓勵投資方面，可建立吸引創(chuàng)新人才進(jìn)入的個人所得稅優(yōu)惠制度；建立鼓勵民間資本投資的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等優(yōu)惠制度；建立商業(yè)銀行對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)貸款的稅收優(yōu)惠制度（如前述稅前還貸）；完善再投資退稅制度；建立投資損失的有條件稅收彌補和退稅制度；對戰(zhàn)略性新產(chǎn)品消費形成的原來不許抵扣增值稅進(jìn)項稅額的固定資產(chǎn)、非生產(chǎn)性設(shè)備和市政設(shè)施等允許在一定時期內(nèi)用營業(yè)稅抵扣增值稅進(jìn)項稅額，等等。

又如，在生產(chǎn)與經(jīng)營環(huán)節(jié)，可進(jìn)一步建立貨物和勞務(wù)稅退稅制度，梳理現(xiàn)行企業(yè)所得稅和其他稅收制度中針對高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠制度，進(jìn)一步完善加速折舊的規(guī)定，進(jìn)一步延長虧損彌補期限的規(guī)定，增加相關(guān)費用直接扣除或直接抵稅制度。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)減免一定年限的土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅等稅種。對電動汽車等新能源車輛免征車輛購置稅、車船稅，等。

在引導(dǎo)消費和產(chǎn)品推廣使用方面，如為鼓勵采用LED節(jié)能燈而逐步淘汰老舊白熾燈泡，可對生產(chǎn)廠家開征節(jié)能環(huán)保方面環(huán)境稅（碳稅），或增加資源稅或消費稅的相關(guān)稅目，等等。

要結(jié)合各個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特點，針對其產(chǎn)業(yè)鏈上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合應(yīng)用流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅等優(yōu)惠政策，制訂針對投資、研發(fā)、產(chǎn)品推廣使用等不同環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策。結(jié)合新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)化特征，建立漸進(jìn)性、循環(huán)性的稅收優(yōu)惠機制等。具體應(yīng)再進(jìn)一步研究。

（五）對中、小型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)予以特別扶持

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)大部分都是中小企業(yè)，在我國很多還是民營企業(yè)。我國在這方面已經(jīng)有了一些稅收扶持政策，但還要不斷加以改進(jìn)和完善。受自身經(jīng)營規(guī)模、體制、資金支持體系等多種因素影響以及科技產(chǎn)品研發(fā)和創(chuàng)新具有高風(fēng)險、高投入、效益外溢等特點,中、小型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)在激烈的市場競爭中往往面臨著各種風(fēng)險和困難。20世紀(jì)70年代開始,主要發(fā)達(dá)國家都對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度進(jìn)行了重大改革，通過稅收優(yōu)惠、財政投融資、政府采購、信貸支持等促進(jìn)其發(fā)展。如美國對小企業(yè)有多種稅收優(yōu)惠，包括減少中小企業(yè)新投資的稅收、實行特別的科技稅收優(yōu)惠、降低公司所得稅率、企業(yè)科研經(jīng)費增長額的稅收抵免、加速折舊等。僅2002年以來美國國會兩院通過的，針對中、小企業(yè)的保護和扶持法律議案就達(dá)65項之多[5]。英、日、法、德等許多國家都有類似的稅收優(yōu)惠政策。

（六）除全國性的稅收優(yōu)惠政策外，各地方政府還可在法定或授權(quán)的范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定進(jìn)一步的地方財稅支持政策

對于利用稅收促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府在法定或授權(quán)的范圍內(nèi)也有一定的自由裁量權(quán)。比如，可對相關(guān)企業(yè)實際繳納的企業(yè)所得稅和流轉(zhuǎn)稅地方留成部分按一定比例進(jìn)行財政返還；對一些地方稅稅種進(jìn)行減免稅；對特定類型的或有重要貢獻(xiàn)的企業(yè)高層管理人員和重要技術(shù)人員繳納的個人所得稅地方分成部分進(jìn)行財政返還；對個人所得稅的特定收入進(jìn)行免稅等。

（七）要簡化手續(xù)、程序，使企業(yè)能夠方便、快捷地享受到相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

要想辦法有效地落實這些稅收優(yōu)惠政策。比如，簡化申辦手續(xù)程序，加強宣傳報道，召開專門會議傳達(dá)，建立專人聯(lián)系制度等，使符合條件的企業(yè)能夠方便地了解到、容易地申請到、快捷地享受到相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

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