董鵬 張曉 劉旭東 儲(chǔ)冠群

(1．卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部，廣東梅州514759;2．浙江海洋學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江舟山，316000;3．太原科技戰(zhàn)略研究院研究室，山西太原，030009;4．湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410012)

我國(guó)小額貸款公司的評(píng)價(jià)與發(fā)展策略研究*

董鵬1張曉2劉旭東3儲(chǔ)冠群4

(1．卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部，廣東梅州514759;2．浙江海洋學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江舟山，316000;3．太原科技戰(zhàn)略研究院研究室，山西太原，030009;4．湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410012)

小額貸款公司的信貸業(yè)務(wù)具有手續(xù)簡(jiǎn)便、機(jī)制靈活、放款速度快等特點(diǎn)，在解決中小企業(yè)融資難、規(guī)范民間信貸、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中起到了重要的作用，然而，小額貸款公司在機(jī)構(gòu)定位、監(jiān)管體制、法律依據(jù)與核心規(guī)則等方面存在的問(wèn)題卻影響其進(jìn)一步的可持續(xù)性發(fā)展，因此，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的法律法規(guī)，采取健全制度、改善發(fā)展環(huán)境以及創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式等一系列措施，促進(jìn)小額貸款公司更加規(guī)范化發(fā)展。

小額貸款公司;制約因素;指導(dǎo)意見(jiàn);發(fā)展策略

引言

2004～2012年，連續(xù)8個(gè)中央一號(hào)文件將農(nóng)村金融問(wèn)題作為金融改革的重中之重。從小額信貸模式的廣泛復(fù)制，到2007年為“三農(nóng)”服務(wù)的中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行(以下簡(jiǎn)稱郵儲(chǔ))成立，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社在全國(guó)各地呈燎原之勢(shì)，再加之中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)行)“藍(lán)海戰(zhàn)略”的本位回歸，都表明農(nóng)村金融格局出現(xiàn)新調(diào)整，激活農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的初見(jiàn)成效。但是，多元化需求仍然沒(méi)有得到充分滿足，供求結(jié)構(gòu)性失衡頑疾依然存在。從發(fā)展進(jìn)程看，小額信貸主要分成三個(gè)層次。第一層次是發(fā)展中國(guó)家試行的福利主義小額信貸組織;［1］第二個(gè)層次是追求收入彌補(bǔ)成本，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展;［2］第三個(gè)層次是追求商業(yè)渠道資金，實(shí)現(xiàn)贏利，達(dá)到財(cái)務(wù)上的可持續(xù)。目前國(guó)內(nèi)外對(duì)小額貸款公司進(jìn)行評(píng)價(jià)還處于初級(jí)階段，鑒于小額貸款公司在運(yùn)作模式、組織形式、資本規(guī)模、業(yè)務(wù)種類、服務(wù)對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)特征等方面與商業(yè)銀行存在差異，因此積極探索適合我國(guó)小額貸款公司自身特點(diǎn)的評(píng)價(jià)體系非常重要。［3］［4］

一、小額貸款公司的作用

小額貸款作為緩解中小企業(yè)融資難、引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一種全新的金融資源配置手段，已經(jīng)引起了我國(guó)政府和民間的廣泛關(guān)注。具體來(lái)說(shuō)，其作用主要包括如下方面:

(一)推動(dòng)了金融組織體系的創(chuàng)新。小額貸款公司它本著“手續(xù)從簡(jiǎn)、利率從活、放款從快”的宗旨，按照“小額、分散”的原則，以方便快捷、靈活高效放貸方式得到市場(chǎng)的認(rèn)可，已成為金融組織體系的重要補(bǔ)充。據(jù)央行公布數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月末，全國(guó)共有小額貸款公司4282家，貸款余額3915億元，全年累計(jì)新增貸款1935億元，新增小額貸款公司1668家。無(wú)論從業(yè)務(wù)規(guī)?；驍U(kuò)張速度看，同比去年均快速發(fā)展。2010年底全國(guó)共有小額貸款公司2614家，2011年底則達(dá)到4282家，增速高達(dá)64%。小額公司貸款余額則幾乎翻番，由1975億元升至3915億元，增速高達(dá)98%，不過(guò)略低于此前超過(guò)100%的增速。［5］從小額貸款公司在全國(guó)推廣情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江等小額貸款公司的貸款大部分投向了中小企業(yè)以及個(gè)體工商戶，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則有很大部分投向了與三農(nóng)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)。

(二)滿足了部分民間資本的合理訴求。小額貸款公司在本質(zhì)上屬于一種小額信貸機(jī)構(gòu)，其市場(chǎng)定位應(yīng)從事小額信貸業(yè)務(wù)。小額貸款公司其貸款門檻低，手續(xù)簡(jiǎn)單、速度快、靈活的管理機(jī)制，適應(yīng)中小型企業(yè)信貸“快，短，頻”的需求特點(diǎn)，［6］［7］贏得了企業(yè)青睞，為眾多中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶解了燃眉之急，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下對(duì)緩解民企融資難題、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，更重要的是使農(nóng)戶有了負(fù)債意識(shí)、正確的金融意識(shí)，培育了農(nóng)村信用文化，改善了農(nóng)村金融生態(tài)。

(三)遏制了民間非法借貸的蔓延。有利于民間借貸行為由“地下”轉(zhuǎn)為“地上”，將為民間融資行為提供可行的組織化通道。近年來(lái)，由于地下錢莊及民間非法放貸活動(dòng)較為活躍，民間貸款利率普遍較高。而小額貸款公司執(zhí)行的最高貸款月利率控制在人民銀行公布的同檔次貸款基準(zhǔn)利率的4倍以內(nèi)。盡管這同商業(yè)銀行的商業(yè)貸款利率相比仍然比較高，相對(duì)于非正規(guī)金融的借貸利率水平而言，這樣的利率水平并不高，［8］遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民間高利貸的利率水平。利率定價(jià)的示范效應(yīng)使民間借貸的利率水平得到了有效平抑，壓縮了高利貸的市場(chǎng)空間，有效遏制了“地下”非法融資。作為一種介于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與非正規(guī)金融組織之間的中間體，小額貸款公司的出現(xiàn)有利于培育多元化的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，打破我國(guó)傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的壟斷格局。

(四)信用信息服務(wù)提供商。小額貸款公司的貸款小額分散，客戶數(shù)量眾多，在小客戶信息的收集與處理方面具有比較優(yōu)勢(shì)。在加入征信系統(tǒng)后，既是信用信息的使用者，又是信息的收集整理者和重要提供者，可以為社會(huì)提供信用信息的專業(yè)中介服務(wù)。比如，面向銀行，可以提供客戶信用信息收集整理、客戶分類及信用評(píng)級(jí)、增信和信用卡發(fā)行等服務(wù)。

二、小額貸款公司目前發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

小額貸款公司的信貸業(yè)務(wù)具有手續(xù)簡(jiǎn)便、機(jī)制靈活、放款速度快等特點(diǎn)，在解決中小企業(yè)融資難、規(guī)范民間信貸、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中起到了重要的作用。然而，小額貸款公司在機(jī)構(gòu)定位、監(jiān)管體制、法律依據(jù)與核心規(guī)則等方面存在的問(wèn)題卻影響其進(jìn)一步的可持續(xù)性發(fā)展。具體體現(xiàn)如下幾點(diǎn):

(一)小額貸款公司的監(jiān)管主體不明確?！吨袊?guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)指出，“小額貸款公司的監(jiān)督管理，凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處理責(zé)任的，方可在本省(區(qū)、市)的縣域范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)?！辈浑y看出，這一規(guī)定使得小額貸款公司的監(jiān)管主體依舊不明，具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管仍需由當(dāng)?shù)卣芍付ā！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》作為小額貸款公司試點(diǎn)的直接依據(jù)，也只有一些粗線條的硬性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。因此，在全國(guó)層面并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范監(jiān)管體系，特別是這種以政府部門主導(dǎo)的監(jiān)管模式有悖于市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。從目前的試點(diǎn)情況來(lái)看，各地方負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管的機(jī)構(gòu)也是五花八門:有發(fā)改委、財(cái)政局、金融辦、工商局、公安局等部門，有的地方政府還將銀監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)和人民銀行分支機(jī)構(gòu)納為監(jiān)管主體，如浙江溫州市政府規(guī)定本地的小額貸款公司由金融辦、發(fā)改委、工商局、溫州銀監(jiān)局和人民銀行溫州市中心支行共同監(jiān)管。如此多部門的分頭監(jiān)管容易造成小額貸款的監(jiān)管出現(xiàn)混亂，不僅使機(jī)構(gòu)間在監(jiān)管的共發(fā)地帶相互“扯皮”，而且會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管工作難以專業(yè)化與精細(xì)化，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)所在。其性質(zhì)、職能作用和業(yè)務(wù)發(fā)展均處于模糊狀態(tài)，給金融安全帶來(lái)隱患。當(dāng)前小額貸款的主管機(jī)關(guān)多是政府相關(guān)部門，但地方政府部門由于在金融監(jiān)管手段、專業(yè)監(jiān)管人才、金融業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、資源等方面的單一或缺失，難以避免地會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管“真空”現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)于不同性質(zhì)、類別、地區(qū)小額貸款公司的多頭監(jiān)管，也會(huì)帶來(lái)監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的較大差異，造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展失衡和制度掣肘等嚴(yán)重問(wèn)題。與金融監(jiān)管部門相比，地方政府更不具備監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，小額貸款公司也就失去了基本的后臺(tái)支持，一有困難，有可能被地方政府一關(guān)了事。

(二)小額貸款公司的法律依據(jù)不足。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和人民銀行沒(méi)有充當(dāng)小額貸款公司的監(jiān)管者，而是采取旁觀的協(xié)助者、配合者、信息的收集者角色。各地省政府部門卻是充當(dāng)監(jiān)管者，是小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)的處置者。從小額貸款公司運(yùn)行的規(guī)則看，有許多地方規(guī)定違反行政法原理、越權(quán)操作。銀監(jiān)會(huì)和人民銀行發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》和地方政府有關(guān)部門關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定，不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，不具有法律約束力。這些規(guī)范性文件在我國(guó)立法層級(jí)中位次較低，缺乏剛性、權(quán)威性不足、不規(guī)范等問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)小額信貸公司的定位和缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，政策不穩(wěn)定，不利于形成一個(gè)穩(wěn)定的法律、法規(guī)體系。因此，可以說(shuō)目前的小額貸款公司運(yùn)行處于無(wú)法律規(guī)范、無(wú)有效規(guī)則的狀態(tài)。之所以出現(xiàn)這種格局，原因在于小額貸款公司是否屬于金融機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)不明，各地政府急需稀缺的金融資源而冒險(xiǎn)行動(dòng)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，小額貸款公司是屬于企業(yè)法人，屬于有限公司或股份公司，但沒(méi)有指出小額貸款公司的企業(yè)性質(zhì)是否屬于金融性企業(yè)、是否屬于金融機(jī)構(gòu)。通常，金融商事組織屬于法定商人，我國(guó)采用集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式，商事組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行、退出采用十分嚴(yán)格的管制措施。另外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還規(guī)定，小額貸款公司不得進(jìn)行任何形式的非法集資。表面看，對(duì)小額貸款公司主要資金來(lái)源、利率等有了規(guī)定，但從法律角度看，小額貸款公司在不吸收公眾存款，不進(jìn)行非法集資外，仍可以從事大量合法的籌資活動(dòng)。主要途徑有:一是委托貸款資金;二是信托資金;三是證券非公開(kāi)發(fā)行融資資金;四是民間借貸資金。［9］《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定小額貸款公司是“只貸不存”的有限責(zé)任公司或股份有限公司，沒(méi)有取得金融許可證，這與《貸款通則》規(guī)定的貸款人必須持有中國(guó)人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)許可證》矛盾。此外，在當(dāng)前相關(guān)法規(guī)不完善情形下，小額貸款公司由于趨利性的驅(qū)動(dòng)，存在變相吸收存款或增加利率，甚至非法集資，不排除存有群體性事件風(fēng)險(xiǎn)的可能。事實(shí)上，即便用行政手段進(jìn)行硬性限制，人們?cè)诓坏靡训那闆r下也會(huì)以種種潛規(guī)則繞過(guò)管制。

(三)小額貸款公司主體身份及定位不明確。《指導(dǎo)意見(jiàn)》授權(quán)各地省級(jí)政府明確一個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)作為小額貸款公司監(jiān)管主體。根據(jù)《立法法》，作為與省級(jí)政府平級(jí)的銀監(jiān)會(huì)和人民銀行顯然無(wú)權(quán)通過(guò)這種授權(quán)。此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還授權(quán)由省級(jí)政府主管部門設(shè)置一項(xiàng)行政許可，即規(guī)定:“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級(jí)政府主管部門提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！币勒铡缎姓S可法》，這種作為小額貸款公司試點(diǎn)審批的行政許可，在目前沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)、國(guó)務(wù)院也未以發(fā)布決定的方式加以設(shè)定的情形下，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章不能設(shè)定這種作為企業(yè)設(shè)立登記的前置性許可?？梢?jiàn)，且別說(shuō)這種授權(quán)是否于法有據(jù)，單是對(duì)小額貸款公司的批準(zhǔn)設(shè)立，各地省級(jí)政府實(shí)際并不具備相應(yīng)的權(quán)限?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》表明小額貸款公司并不是商業(yè)銀行，不適用《商業(yè)銀行法》，但是小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的貸款業(yè)務(wù)本質(zhì)上又是一種金融行為，也不能完全適用《公司法》，同時(shí)小額貸款公司是贏利性的組織，顯然不能等同于政策性銀行，這種不清晰的主體地位，使小額貸款公司處在法律監(jiān)督和監(jiān)管部門的邊緣，致使小額貸款公司目前處于無(wú)有效規(guī)則的運(yùn)行狀態(tài)。［10］小額貸款公司的法律性質(zhì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、監(jiān)管機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)規(guī)則和監(jiān)管措施等監(jiān)管所必須明確的問(wèn)題，現(xiàn)有規(guī)則幾乎空白。銀監(jiān)會(huì)、人民銀行發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》既不規(guī)范，也不嚴(yán)密，更沒(méi)有法律效力。同時(shí)小額貸款公司是要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，因此更不同于政策性銀行，不能接受相關(guān)的法律調(diào)控。小額貸款公司是否屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)不明情況下，具備法定監(jiān)管資格和措施的銀監(jiān)會(huì)不是監(jiān)管機(jī)關(guān)，參與監(jiān)管的機(jī)構(gòu)卻不具有相應(yīng)的資格和法定的措施。另外，2009年6月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“暫行規(guī)定”)，表面上為小額貸款公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎浇鹑跈C(jī)構(gòu)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但實(shí)際操作難度卻很大，因?yàn)檗D(zhuǎn)制即意味著原有股東控制權(quán)的出讓以及靈活的經(jīng)營(yíng)管理方式的終結(jié)，這樣的結(jié)果對(duì)小額貸款業(yè)的發(fā)展很難有什么實(shí)質(zhì)性的影響。［11］依據(jù)制度變遷的動(dòng)力理論，小額貸款公司改制的動(dòng)力來(lái)自制度供給方的最大化收益。若按現(xiàn)有規(guī)定改制使小額貸款公司發(fā)起人喪失了控股權(quán)，那就意味著他們喪失了最大的收益，從而也就失去了自愿改制的動(dòng)力;即便改制了，由于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)控股，其經(jīng)營(yíng)思路和服務(wù)對(duì)象也可能換位。因?yàn)樾驴毓傻你y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)很難擺脫原有銀行體系信貸制度的路徑依賴特征，即可能將許多農(nóng)戶和小型、微型企業(yè)拒之于融資門外。與此同時(shí)，《暫行規(guī)定》確定的各項(xiàng)核心指標(biāo)，基本與大銀行的考核指標(biāo)相近。既沒(méi)有體現(xiàn)區(qū)別政策，又不符合小額貸款公司發(fā)展的一般規(guī)律。

(四)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，信貸風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提比率偏低。小額貸款公司的客戶主要限于中小型企業(yè)、個(gè)體工商戶與農(nóng)戶。這些客戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，直接影響小額信貸的收回。小額貸款公司的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要高于一般銀行，但由于將小額貸款公司歸類為工商企業(yè)，在會(huì)計(jì)處理中導(dǎo)致的信貸風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金普遍偏低，難以覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，小額貸款公司信貸專業(yè)技術(shù)缺乏、業(yè)務(wù)品種單一的特點(diǎn)比較突出，風(fēng)險(xiǎn)控制能力較弱，也影響了其可持續(xù)發(fā)展。［11］此外，缺乏符合小額貸款經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的信貸管理軟件和客戶評(píng)價(jià)系統(tǒng)支撐。在貸款擔(dān)保方式上也仍然主要采取擔(dān)保、抵押方式，與“無(wú)擔(dān)保、無(wú)抵押”的小額信貸運(yùn)作特點(diǎn)存在明顯差距。

(五)缺少政府財(cái)政補(bǔ)貼的支持。目前村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等小型金融機(jī)構(gòu)3年內(nèi)可以享受其貸款余額的2%的財(cái)政補(bǔ)助，但小額貸款公司被定性為經(jīng)地方政府批準(zhǔn)成立的非金融企業(yè)，不在享受補(bǔ)助之列，這就制約了它支持民營(yíng)企業(yè)和農(nóng)戶融資業(yè)務(wù)的拓展的積極性。國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定，貸款屬于“金融保險(xiǎn)業(yè)”稅目的征收范圍，而貸款是指將資金貸予他人使用的行為。經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)屬于“金融保險(xiǎn)業(yè)”稅目的征收范圍。但是，因?yàn)樾☆~貸款公司的資金來(lái)源主要是自有資金，資金成本無(wú)法列入正常的成本計(jì)算扣除，所以，同樣稅率上繳營(yíng)業(yè)稅，表面上合理，實(shí)際上是極不公平的，而這些民間貸款的利率，最低也高于銀行利率4倍以上，有的甚至高出10倍。這也促使我們思考，如果貸款利率大大低于“地下”金融，也就是說(shuō)資金回報(bào)率低于預(yù)期，對(duì)小額貸款公司是否有吸引力?特別是小額貸款公司重點(diǎn)支持的是三農(nóng)生產(chǎn)、小企業(yè)和困難企業(yè)，這些貸款往往存在較高的壞賬發(fā)生率。另外，它必須按照一般服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)照章納稅，包括向稅務(wù)部門全額上交5．6%的營(yíng)業(yè)稅，按新企業(yè)所得稅法繳納25%的企業(yè)所得稅和從“股息、紅利所得”中上繳20%的個(gè)人所得稅，另外還涉及諸如城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、印花稅等稅種。

三、提升小額貸款公司可持續(xù)性發(fā)展的主要策略

針對(duì)上面的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)，促使小額公司持續(xù)性發(fā)展。

(一)明確銀監(jiān)會(huì)作為小額貸款公司的監(jiān)管主體和定位。在明確小額貸款公司非銀行金融機(jī)構(gòu)屬性的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確認(rèn)定銀監(jiān)會(huì)作為我國(guó)小額貸款公司的惟一法定監(jiān)管主體。原因如下:第一，銀監(jiān)會(huì)是唯一合法的非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條，“銀監(jiān)會(huì)不僅負(fù)責(zé)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理，而且負(fù)責(zé)對(duì)在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作”。并且，該法第19條也進(jìn)一步要求，“任何單位或個(gè)人設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)都須經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)”。因此，由銀監(jiān)會(huì)對(duì)小額貸款公司的法律監(jiān)管是順理成章的事情。第二，銀監(jiān)會(huì)可以實(shí)施其他機(jī)構(gòu)所不能行使的各種監(jiān)管措施，包括對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的詢問(wèn)、檢查、復(fù)制、查閱與封存等，是完全有能力對(duì)小額貸款公司的現(xiàn)有或潛在的問(wèn)題加以追究與查處。第三，銀監(jiān)會(huì)其對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管完全可參照、適用《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的相關(guān)規(guī)定，與上述提及的那些不具備行政監(jiān)督主體資格或不具有金融監(jiān)管權(quán)限的地方政府相關(guān)部門相比，完全沒(méi)有所謂的監(jiān)管依據(jù)不足。［7］

(二)加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。以法律法規(guī)體系、社會(huì)監(jiān)督體系、運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)機(jī)制、進(jìn)入退出機(jī)制“四位一體”的監(jiān)管體系建設(shè)為突破口。具體地說(shuō):一是盡快頒布指導(dǎo)小額貸款公司發(fā)展的法律法規(guī)，指導(dǎo)小額貸款公司的發(fā)展方向，明確小額貸款公司的性質(zhì)，業(yè)務(wù)范圍及融資方式等。小額貸款公司應(yīng)定位為特殊的金融企業(yè)，通過(guò)列舉方式界定其不能從事的業(yè)務(wù)范圍，放開(kāi)其能夠從事的業(yè)務(wù)范圍，這樣就可以有效克服當(dāng)前小額貸款公司發(fā)展中遇到的問(wèn)題。二是建立社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。小額貸款公司發(fā)起的形式是股東承諾制，其合規(guī)經(jīng)營(yíng)主要依靠自我約束，建議成立小額貸款公司行業(yè)協(xié)會(huì)，依靠自律組織自我監(jiān)管，既能促進(jìn)小額貸款公司合規(guī)經(jīng)營(yíng)，又能減輕政府監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力。三是要統(tǒng)一制定小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露等方面的監(jiān)管制度。建立健全小額貸款公司信貸績(jī)效及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，全方位加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司資金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)管理;要加大現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，防范和化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金運(yùn)行效率。小額貸款公司要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，按照現(xiàn)代金融企業(yè)的管理模式和商業(yè)銀行運(yùn)行管理要求，加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)情況的監(jiān)督和管理、規(guī)范業(yè)務(wù)流程、防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，確保貸款業(yè)務(wù)的穩(wěn)步健康發(fā)展，不斷地建立健全組織人事、財(cái)務(wù)管理、授權(quán)授信、風(fēng)險(xiǎn)防范、稽核監(jiān)督等內(nèi)控制度。四是加快金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法的立法進(jìn)程，將小額貸款公司解散與破產(chǎn)納入到金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法規(guī)范中。

(三)政府要?jiǎng)?chuàng)建有利于小額貸款公司發(fā)展的環(huán)境。一是拓寬小額貸款公司的融資渠道。建議人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政等有關(guān)部門研究出臺(tái)更多的扶持小額貸款公司的政策，對(duì)于那些經(jīng)營(yíng)優(yōu)秀的小貸公司，可逐步向其開(kāi)放金融市場(chǎng)，使其充分利用銀行間拆借市場(chǎng)、再貸款、短期與中期票據(jù)、委托貸款等金融工具，擴(kuò)寬融資渠道。［9］除嚴(yán)格禁止小額貸款公司吸收公眾存款外，允許其通過(guò)多種方式融入資金，而不限于自有資金、捐贈(zèng)資金和50%的凈資本銀行融人資金。二是盡快將小額貸款公司納入人民銀行征信管理系統(tǒng)，降低其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別成本。探索小額貸款公司接入征信體系等基礎(chǔ)性技術(shù)支持方式，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是要合理布局?？刂菩⌒刨J公司區(qū)域分布，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，力爭(zhēng)在“數(shù)量，規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)”可控的基礎(chǔ)上穩(wěn)步發(fā)展。

(四)鼓勵(lì)小額貸款公司經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新。第一，以貸款業(yè)務(wù)為主，以咨詢、租賃、信用擔(dān)保、中間業(yè)務(wù)為輔，挖掘客戶資源、開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品、向企業(yè)內(nèi)部延伸的縱向一體化的發(fā)展戰(zhàn)略;拓寬公司業(yè)務(wù)渠道，從而彌補(bǔ)公司資金不足、因款項(xiàng)全部貸放出去而沒(méi)有業(yè)務(wù)可做的困境。第二，部分小額貸款公司可向金融公司和風(fēng)險(xiǎn)投資方向發(fā)展。金融公司既可防止吸收公眾存款的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，又可通過(guò)吸收企業(yè)的大額存款以解決貸款公司的資金來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。若轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)投資公司，也是小額貸款公司的出路之一。第三，構(gòu)建和完善農(nóng)村保險(xiǎn)體系，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為小額貸款公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。借鑒美法等國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸結(jié)合起來(lái)。針對(duì)目前農(nóng)村金融市場(chǎng)的現(xiàn)狀，建議人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門研究推行“信貸+保險(xiǎn)”的運(yùn)作模式，增強(qiáng)貸款農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，避免小額貸款公司的貸款因自然災(zāi)害、借款人意外身故等不可抗力因素造成不良影響。第四，小額貸款公司向村鎮(zhèn)銀行改制適應(yīng)了我國(guó)發(fā)展多層次農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)?，F(xiàn)行制度規(guī)定將其控股權(quán)歸銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是不可行的。因此，為了成功實(shí)現(xiàn)小額貸款公司向村鎮(zhèn)銀行改制，政府有關(guān)方面應(yīng)該允許小額貸款公司股東保留原有控制人的控股權(quán)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)則可以以戰(zhàn)略投資者的身份入股，并指導(dǎo)其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

(五)國(guó)家制定有針對(duì)性的財(cái)政、稅收政策。小額貸款公司成立初期，離不開(kāi)政策的扶持。建議地方政府借鑒農(nóng)村信用社改革與發(fā)展擔(dān)保公司相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)配套政策，制定小額貸款公司的貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅收減免、抵押物登記收費(fèi)等相關(guān)扶持制度，以營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，盡量降低小額貸款公司的運(yùn)營(yíng)成本。［11］當(dāng)前，建議政府要除減半征收小額貸款公司企業(yè)所得稅外，應(yīng)全額減免3年?duì)I業(yè)稅，通過(guò)支持小額貸款公司的發(fā)展，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。中國(guó)人民銀行研究生部楊駿博士在2011年4月23日召開(kāi)的第七屆中國(guó)金融(專家)年會(huì)上也指出，我國(guó)目前小額貸款公司亟待解決的是融資問(wèn)題和財(cái)稅補(bǔ)貼兩個(gè)問(wèn)題，作為這兩個(gè)問(wèn)題的解決方案就是建立一個(gè)行業(yè)的整體評(píng)級(jí)。

四、結(jié)束語(yǔ)

目前農(nóng)村金融體系的架構(gòu)主要以農(nóng)行、農(nóng)村信用合作社、郵儲(chǔ)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主，以新型金融機(jī)構(gòu)如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社為輔。盡管金融供給主體多元化，但其實(shí)質(zhì)還是原供給主體模式的復(fù)制，目標(biāo)客戶的定位、產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、定價(jià)以及貸款營(yíng)銷的模式等方面都趨同，即同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。而同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的加劇導(dǎo)致的結(jié)果必然是資源流向高效率地區(qū)和行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)“草尖化”、中低收入的農(nóng)民繼續(xù)被邊緣化、資金回流農(nóng)村依然困難等。但隨著試點(diǎn)工作的不斷深入，小額貸款公司經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，政策的不斷調(diào)整，政府支持力度的不斷加大，小額貸款公司必將成為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，推動(dòng)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的發(fā)展。

［1］楊序琴．小額信貸發(fā)展的占優(yōu)均衡:福利主義宗旨與制度主義機(jī)制的有機(jī)融合［J］．金融理論與實(shí)踐，2007，(2):23－25．

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［8］劉俊劍．勞動(dòng)密集型中小企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型構(gòu)建［J］．浙江金融，2010，(11):65－68．

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［11］陳婧．金華小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的制約因素分析［J］，金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1):50－53．

(責(zé)任編輯:董蕓)

Abstract:The credit operation of small loan companies is simple，flexible and fast to loan，which play an important role in solving the financing difficulties of small and medium－sized enterprises(SMEs)，and can regulate private credit and promote the development of(SMEs)．However，the small loan companies have the problems in the body positioning，regulatory system，legal basis and core rules which affect its further sustainable development．For this，the government should enact appropriate laws and regulations，make a sound system，improve development environment and innovate business models so as to promote the small loan companies to be developed in more standard way．

Key words:small loan company，constraints，guidance，development strategy

Study on the Strategies for Evaluation and Development of Small Loan Companies in China

DONG Peng1，ZHANG Xiao2，LIU Xu－dong3，CHU Guan－qin4
(1．Dept．of Planning，Carlisle(Meizhou)Rubber Products Co．，Meizhou，Guangdong，514 759; 2．School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan，Zhejiang，316 000; 3．Research Office，Taiyuan Institute of Science and Technology Strategic Studies，Taiyuan，Shanxi，030 009; 4．Law School，Hunan University，Changsha，Hunan，410012)

F832·4

A

1009－4814(2012)02－0060－05

2012－04－02

董鵬(1980－)，男，陜西安康人，卡萊(梅州)橡膠制品有限公司戰(zhàn)略研究員，主要從事企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)融資研究;

張曉(1987－)，男，山東青島人，浙江海洋學(xué)院，博士，主要從事?tīng)I(yíng)銷戰(zhàn)略、旅游經(jīng)濟(jì)研究;

劉旭東(1977－)，男，山西太原人，山西太原戰(zhàn)略研究院助理研究員，博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村金融研究;

儲(chǔ)冠群(1986－)，男，湖南長(zhǎng)沙人，湖南大學(xué)博士研究生，主要從事農(nóng)村金融研究。