陽斌

摘 要：采用BOT方式提供公共服務(wù)，是一種既古老又年輕的路徑，說古老，是因為它可以回溯公共服務(wù)三百多年以前的歷史畫面；說年輕，是因為近三十年來，世界各國在面臨公共需求極度膨脹的難題下，都希望能找到一種“花更少的錢辦更多的事”的方式來解決此問題，由于BOT方式在緩和公共服務(wù)所需的資金缺口、滿足城鎮(zhèn)化對公共設(shè)施的需求、加強公共部門管理、推進公共服務(wù)民主化進程等方面具有較強的比較優(yōu)勢。因此，BOT作為一種新的公共服務(wù)方式在世界各國得到了較快的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：BOT模式；公共需求；公共服務(wù)；收益

中圖分類號：D523 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）21-0025-02

一、由來及應(yīng)用：BOT的歷史追溯

BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”。它以政府和私人機構(gòu)之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)自籌資金來建設(shè)某一公共工程,負責(zé)該工程的經(jīng)營與管理，并提供相應(yīng)公共產(chǎn)品與服務(wù)，當(dāng)特許期限結(jié)束時，私營機構(gòu)按事先約定將該公共項目無償移交給政府部門。一般情況下，當(dāng)政府決定同意以BOT模式發(fā)展某一公共項目時，通常會邀請一些私營企業(yè)投標(biāo)，當(dāng)某私營組織中標(biāo)獲得特許權(quán)后，該組織便會籌措資金，按照公共要求進行設(shè)計并建設(shè)該項目，在特許權(quán)規(guī)定的年限內(nèi)運營該項目，回收成本并獲取收益。通過這樣的平臺，使得公、私部門在互惠互利的基礎(chǔ)上就該公共項目的資源、風(fēng)險和利益進行合作，其實質(zhì)是一種“伙伴關(guān)系”。

BOT在其誕生以后經(jīng)歷了一段默默無聞的時期，直到20世紀(jì)70年代后，由于世界性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快，要求政府加快改造和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程，于是，世界各國為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，紛紛將BOT捧到經(jīng)濟舞臺上，都寄希望采用BOT模式來加快本國公共項目建設(shè)，改善本國的投資環(huán)境，以期望本國公共服務(wù)的正量增進。

二、期望與收益：公共服務(wù)增量改革的必然訴求

（一）有利于緩和公共服務(wù)所需的資金缺口，減輕財政負擔(dān)

由于公共服務(wù)主要涵蓋在能源、交通、通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國在這些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展嚴(yán)重不足，據(jù)國家建設(shè)部城建司透露，“十五”期間，全國僅城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就大約需要投資一萬億元，就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一項而言，中央和地方兩級政府投資只有2 000億元～3 000億元，還有約7 000億元～8 000億元的缺口，面臨如此巨大的資金缺口，一味地依賴政府，勢必會增加公共財政的壓力，加之，現(xiàn)階段我國財政更多屬于經(jīng)濟建設(shè)型財政，而非服務(wù)財政，所以，在公共財政有限的情況下，要跟上公共服務(wù)持續(xù)增加的節(jié)拍，就必須找到公共財政以外的力量才能從根本上解決問題。

值得慶幸的是，基礎(chǔ)領(lǐng)域市場化改革框架已基本形成。使我國原來高度集中的投融資體制逐漸地發(fā)生了積極變化，開辟了多種經(jīng)濟成分的多種投資渠道，即打破了單一的全民所有制單位財政撥款渠道，有力地調(diào)動了各方面的投資積極性和籌措建設(shè)資金的廣泛性，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源由政府財政撥款占絕大部分轉(zhuǎn)為政府政策性資金撥款、商業(yè)銀行貸款、項目單位自有資金、政策性銀行貸款、發(fā)行債券、發(fā)行股票、利用外資等多種方式。同時，已初步形成中央政府、地方政府和企業(yè)集團、私人等多元投資主體并存的管理模式，促使非公有資金有機會進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從而使其參與到公共服務(wù)的建設(shè)中來，事實證明，民間資本已具備了投資基礎(chǔ)設(shè)施的實力，據(jù)統(tǒng)計，“80年代以來，全社會固定資產(chǎn)投資累計完成267萬億元，其中，民間投資87萬億元，占33％。在“九五”期間全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加量中，私營、集體企業(yè)占22.7％”[1]?！霸谝恍┟耖g投資比較發(fā)達的省、市，民間投資對經(jīng)濟增長的貢獻更大一些。1982年以來，浙江省民間投資以年均28.6％的速度增長，民間投資總量占全社會固定資產(chǎn)投資的比例達60％以上，超過全國同期平均數(shù)的20個百分點，民間投資已是三分天下有其二，這是浙江省經(jīng)濟高速發(fā)展的重要原因”[2]。

（二）有利于滿足城鎮(zhèn)化對公共設(shè)施的需求，促進城市化進程

城市化在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)變動過程。在這一過程中，農(nóng)業(yè)人口比重逐漸下降，工業(yè)和服務(wù)人口比重逐步上升，人口和產(chǎn)業(yè)向城市集中，生產(chǎn)方式、交換方式和生活方式向規(guī)?；?、市場化、社會化方向轉(zhuǎn)化。建設(shè)現(xiàn)代化城市離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其管理。聯(lián)合國曾建議“發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例應(yīng)占全社會固定資產(chǎn)投資的9%～15％”[3]。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資遠遠沒有達到這一目標(biāo)。1998年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資僅占全社會固定資產(chǎn)投資的4.6％。與此同時，我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期。1998年以來，城鎮(zhèn)化率每年提高1.4個百分點，每年新增城鎮(zhèn)人口約2 000萬人。目前，我國城鎮(zhèn)化率達到40%左右，而國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率在30%～70%之間是基礎(chǔ)設(shè)施加速增長階段。近年來，雖然城市基礎(chǔ)設(shè)施投資各項資金來源的結(jié)構(gòu)已發(fā)生明顯變化，社會投入資金不斷增加，但是其中主要是銀行貸款和利用外資，個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、集體經(jīng)濟的投入占的比重依然很小。而促進民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不僅可以增加城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，而且可以增加就業(yè)，增加居民收入，可以保護和改善城市環(huán)境，既有利于城市居民生活水平的提高，又有利于社會穩(wěn)定。

（三）有利于形成競爭機制，提高政府工作效率

各國大量的實踐證明，在政府既是所有者又是管理者和經(jīng)營者的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一般都由政府或一家或幾家國有公司壟斷經(jīng)營，缺乏競爭的壓力與動力，不僅本身經(jīng)營成本高、效益差、價格高，而且由于投資少，供給不足，滿足不了日益增長的社會需要，而民間資本的進入可以有效改變這種弊端。政府與民間投資者之間通過談判，達成契約，規(guī)范雙方的責(zé)任和權(quán)利，政府就會集中精力“掌舵”，可以將主要精力集中于研究分析環(huán)境的變化，適時制定并調(diào)整經(jīng)濟政策，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行，促進社會的持續(xù)發(fā)展方面，而不是集中在基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的日常管理方面。而對于具體的“劃槳”主體而言，則可以通過市場化的資源配置方式事先公共項目的優(yōu)化供給。

BOT這種新型的投融資方式，是對基礎(chǔ)領(lǐng)域進行市場化改革的必然結(jié)果，政府放松市場準(zhǔn)入限制，使得大量民間資本投資興辦基礎(chǔ)設(shè)施，公共部門和私營部門聯(lián)合起來提供公共服務(wù)，私營部門中存在諸多可以激勵公共部門改進服務(wù)的地方，能最大限度地利用私營部門的技能，來作為對公共部門現(xiàn)有技能的必要補充，同時為項目交付和運營落實明確的問責(zé)制和風(fēng)險轉(zhuǎn)移。因為這種合作關(guān)系在資助和交付公眾所需的服務(wù)方面，其性質(zhì)不同于私有或公有，而是優(yōu)于二者中的任意一個，這種公私合作伙伴關(guān)系結(jié)構(gòu)可以避開包含重要利益沖突的極端私有化的不足，也可以解決公共部門因壟斷造成的業(yè)績不佳和效率低下等方面的困擾，它明確政府應(yīng)該做的和不應(yīng)該做的，有利于政府做好應(yīng)做的事情，提高政府工作效率最終達到優(yōu)化公共服務(wù)的目的。

（四）有利于加強公共部門管理，重塑公共文化

在以前的政府管理過程中，由于公共部門組織的邊界比較頑固，克服起來也比較困難，導(dǎo)致那些在公共部門鏈條中較低階層不會分享部長和高級官員的“利己主義”熱情，各級政府部門主要通過對人、財、物的層級控制，實行自上而下的強勢管理，因此，公共機構(gòu)中自然就逐步形成了凡事對上不對下，缺乏責(zé)任感、缺乏主動性、缺乏團結(jié)的官僚通病，從整體上不利于優(yōu)良公共文化的形成，因此，要想從整體上提高公共服務(wù)的供給水平，就必須找到其動力提升源泉，克服其部門層級、部門之間的嚴(yán)實壁壘。之所以BOT模式從開始引進國內(nèi)便給予了重望，就在于利用私營部門組織的靈活性和滲透性比公共部門更大的特點，希望讓公共工程的各參與者結(jié)成同盟，通過將公共價值、信任和團隊合作設(shè)為合同的中心內(nèi)容來形成一種伙伴式的管理模式，藉此在實現(xiàn)各自目標(biāo)的同時，能不斷改善公共服務(wù)的供給水平，亦能逐步形成一種共同的工作氛圍，重塑團結(jié)、協(xié)作、健康的公共文化。而BOT工作模式倡導(dǎo)的“協(xié)同化”理念，強調(diào)將私營部門的苦干精神運用到公共服務(wù)中去，強調(diào)公、私部門間形成正式化的共同目標(biāo)，共同探索解決公共問題的激勵方法，正是基于這種對對方價值的共同理解，更多參與者對商定的整套規(guī)則共同進行管理，才不至于合同的參與方——項目業(yè)主、設(shè)計人和承包商陷入敵對境地，事實上，一個成功的合作關(guān)系的標(biāo)志是公開、創(chuàng)新、公平、分擔(dān)風(fēng)險以及通過解決問題來消除矛盾。所以，公共機構(gòu)想要達到成功合作的目標(biāo)，就必須戰(zhàn)勝傳統(tǒng)的官僚架構(gòu)，就必須形成一種重大的文化轉(zhuǎn)變，進而逐步重塑公共價值文化。

（五）有利于推進政府公共服務(wù)民主化的進程，增強公共利益

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的BOT運作模式過程中，涉及設(shè)計方、發(fā)包方、承建商、運營商等眾多主體，在實際操作中涉及產(chǎn)權(quán)界定、委托——代理關(guān)系、招標(biāo)投標(biāo)、投資管理等諸多領(lǐng)域，無一不需要法律的保護，無一不需要嚴(yán)格按照規(guī)則章程來行事，它既要求整個過程的程序民主，也要求眾多環(huán)節(jié)的實體民主，才能達到增進公共利益的目的。正是這種嚴(yán)格按規(guī)章行事的理念，才為相關(guān)法律的形成提供了比較全面的實踐試驗和案例支持，才促進了財政經(jīng)濟相關(guān)法律的制定，才促進了市場法規(guī)和行政法規(guī)的細化和實際化，也為提高市場經(jīng)濟相關(guān)法律的實際運用效果創(chuàng)造了條件。隨著愈來愈多的民間資本通過BOT方式進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府權(quán)力也將不斷“下放”和“外移”，這種“下放”和“外移”實際上是政府向社會、民間的“權(quán)力返還”。這種“權(quán)力返還”不僅有助于減輕政府對公共服務(wù)“大包大攬”的沉重負擔(dān)和“無限責(zé)任”，而且有助于公共領(lǐng)域的民主理財，正所謂“集體行動并不意味著政府行動”。即以市場化方式運作公共工程，將公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供相分離，政府不直接當(dāng)一線主體，而是由市場主體出資、生產(chǎn)與經(jīng)營，政府把關(guān)與掌舵即可。同時，為了保證社會公眾的公共利益，政府還有必要將公共產(chǎn)品和服務(wù)的信息進行公開，讓社會公眾不僅參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的決策中，而且最大化地調(diào)動整個社會的各種資源來實現(xiàn)不同層次的公共需求，這其實也是一個泛政治民主化的過程。它既增強了非政府組織對公共服務(wù)的責(zé)任感和參與程度，又有利于公共利益的最大化實現(xiàn)。

參考文獻:

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[3]世界銀行.1994年世界發(fā)展報告：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1994：25.