中國地震局震災(zāi)應(yīng)急救援司

近日，新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)實(shí)施，引起了社會的廣泛關(guān)注，中國地震局有關(guān)專家對其中的一些熱點(diǎn)問題進(jìn)行了解讀。

一、此次《國家地震應(yīng)急預(yù)案》修訂的背景

我國是世界上地震活動最強(qiáng)烈、地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，黨中央、國務(wù)院歷來高度重視抗震救災(zāi)工作。1976年唐山大地震之后，我們在總結(jié)抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開展了地震應(yīng)急對策研究，1988年開始在地震重點(diǎn)危險區(qū)開展地震應(yīng)急預(yù)案編制工作，1991年國務(wù)院印發(fā)了《國內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》，這是我國第一部突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。1996年、2000年、2005年分別進(jìn)行了3次修訂。

此次頒布的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》是第4次修訂，與前幾次修訂相比有以下幾方面背景。首先，國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)中“一案三制”建設(shè)取得了重要進(jìn)展，應(yīng)急管理體制、機(jī)制基本建立，制定了國家總體應(yīng)急預(yù)案，特別是2007年、2008年相繼頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》和修訂后的《防震減災(zāi)法》，新的形勢對地震應(yīng)急救援工作提出了新的要求，需要在地震應(yīng)急預(yù)案得到貫徹落實(shí)。其次，自上次預(yù)案實(shí)施以來，我國先后發(fā)生多次地震，特別是發(fā)生了四川汶川和青海玉樹特別重大地震災(zāi)害，是對原預(yù)案直接、全面的檢驗(yàn)，國外也發(fā)生多次重大地震災(zāi)害，啟示十分深刻，經(jīng)驗(yàn)尤為寶貴，這是前幾次修訂時不曾遇到的。第三，2005年以后，我國全面開展突發(fā)事件應(yīng)急管理和預(yù)案的制定工作，各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案理論、技術(shù)研究得到快速發(fā)展，為地震應(yīng)急預(yù)案的修訂提供了有益借鑒。

二、國家地震應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)地震事件中的作用

地震應(yīng)急預(yù)案是地震應(yīng)急準(zhǔn)備的綱要，是政府和社會在地震突發(fā)時由常態(tài)向非常態(tài)轉(zhuǎn)換的應(yīng)急機(jī)制，是各級政府實(shí)施抗震救災(zāi)行動的計劃。汶川、玉樹等特大地震災(zāi)害發(fā)生后第一時間，國務(wù)院、災(zāi)區(qū)各級人民政府及其有關(guān)部門快速反應(yīng)，按照各級地震應(yīng)急預(yù)案，立即啟動地震應(yīng)急響應(yīng)，迅速由常態(tài)轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)，成立了各級抗震救災(zāi)指揮部，統(tǒng)一部署和指揮搶險救援、傷員救治、受災(zāi)群眾轉(zhuǎn)移安置、緊急調(diào)運(yùn)救災(zāi)物資、應(yīng)急恢復(fù)等各項(xiàng)應(yīng)急任務(wù)，全國人民萬眾一心、眾志成城，科學(xué)依法統(tǒng)一，有力有序有效地投入抗震救災(zāi)工作，奪取了抗震救災(zāi)斗爭的偉大勝利。同時，作為全國地震應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》對各地地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)起到了重要指導(dǎo)作用。

三、我國地震應(yīng)急預(yù)案體系的構(gòu)成和建設(shè)現(xiàn)狀

2005年國務(wù)院下發(fā)《國家地震應(yīng)急預(yù)案》后，有力地促進(jìn)了全國地震應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)。地方各級人民政府修訂了地震專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，縣以上各級人民政府有關(guān)部門修訂或編制了部門地震應(yīng)急預(yù)案。全國重要交通、水利、電力、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所的經(jīng)營管理單位，以及可能發(fā)生次生災(zāi)害的核電、礦山、危險物品等生產(chǎn)經(jīng)營單位修訂或編制了各類地震應(yīng)急預(yù)案。以《國家地震應(yīng)急預(yù)案》為核心，條塊結(jié)合、結(jié)構(gòu)完整、獨(dú)具特色的全國地震應(yīng)急預(yù)案體系已基本建立。

四、新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》是如何定位的？這次預(yù)案修訂有哪些新的內(nèi)容

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》是國務(wù)院組織制定的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，按國家有關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)全國抗震救災(zāi)工作，是指導(dǎo)全國地震應(yīng)急預(yù)案制定的總綱。對于依法科學(xué)統(tǒng)一、有力有序有效開展抗震救災(zāi)工作具有指導(dǎo)意義。

預(yù)案調(diào)整的主要內(nèi)容包括:

（一）預(yù)案對國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的組成與職責(zé)作出了重要修訂。在總結(jié)汶川、玉樹地震抗震救災(zāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮到未來發(fā)生特大地震災(zāi)害的風(fēng)險，增加了國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的相關(guān)設(shè)置:必要時，成立國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部；在地震災(zāi)區(qū)成立現(xiàn)場指揮機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

（二）預(yù)案規(guī)定國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)下設(shè)10個工作組:搶險救援組，群眾生活保障組，醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫組，基礎(chǔ)設(shè)施保障和生產(chǎn)恢復(fù)組，地震監(jiān)測和次生災(zāi)害防范處置組，社會治安組，救災(zāi)捐贈與涉外、涉港澳臺事務(wù)組，國外救援隊伍協(xié)調(diào)事務(wù)組，地震災(zāi)害調(diào)查及災(zāi)情損失評估組，信息發(fā)布及宣傳報道組。

（三）預(yù)案規(guī)定了統(tǒng)一的地震應(yīng)急四級響應(yīng)機(jī)制，明確了各級政府在四級響應(yīng)中的應(yīng)急職責(zé)與相互關(guān)系。按照實(shí)際發(fā)生災(zāi)害程度將地震災(zāi)害分為特別重大、重大、較大、一般四級，并將地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)相應(yīng)分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級。

（四）預(yù)案確定了11項(xiàng)地震應(yīng)急措施:搜救人員，開展醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫，安置受災(zāi)群眾，搶修基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)地震現(xiàn)場監(jiān)測，防御次生災(zāi)害，維護(hù)社會治安，開展社會動員，加強(qiáng)涉外事務(wù)管理，發(fā)布信息，開展地震災(zāi)害調(diào)查與災(zāi)害損失評估，并對各項(xiàng)應(yīng)急措施的內(nèi)容作出具體規(guī)定。

五、新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》確定了哪些工作原則？如何理解

抗震救災(zāi)工作堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地聯(lián)動，分級負(fù)責(zé)、屬地為主，資源共享、快速反應(yīng)的工作原則。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是指在突發(fā)地震事件應(yīng)對處置中，必須堅持由各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，對應(yīng)對處置工作實(shí)行統(tǒng)一指揮。各有關(guān)部門都要在抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展各項(xiàng)應(yīng)對處置工作。

“軍地聯(lián)動”是指要充分發(fā)揮解放軍、武警部隊在抗震救災(zāi)中的主力軍和突擊隊作用，加強(qiáng)軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成強(qiáng)大的抗震救災(zāi)合力。

“分級負(fù)責(zé)”是指根據(jù)地震災(zāi)害事件的級別和影響范圍，確定地震應(yīng)急工作由不同層級的政府負(fù)責(zé):特別重大地震災(zāi)害事件應(yīng)對工作由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；重大、較大和一般地震災(zāi)害事件應(yīng)對工作分別由省級、市級和縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

“屬地為主”是指明確地方政府是預(yù)防發(fā)生、立即應(yīng)對突發(fā)地震災(zāi)害的第一責(zé)任人，承擔(dān)指揮實(shí)施處置本行政區(qū)抗震救災(zāi)工作的職責(zé)。如出現(xiàn)本級政府無法應(yīng)對的情況時，應(yīng)當(dāng)立即請求上級政府支援。屬地管理為主不排除上級政府及其有關(guān)部門對其工作的指導(dǎo)，也不能免除事發(fā)地部門的協(xié)同義務(wù)。

“資源共享”是指應(yīng)對地震災(zāi)害，尤其是特大地震災(zāi)害，必須充分調(diào)動和發(fā)揮一切可利用的人力、物力、財力等資源，全社會共同應(yīng)對突發(fā)地震事件。

“快速反應(yīng)”是指地震災(zāi)害發(fā)生后，需要政府、部門、軍隊及社會公眾在非常有限的時間內(nèi)迅速做出果斷的反應(yīng)，動用各種資源，采取行動，最大限度減輕災(zāi)害損失。

六、新修訂的預(yù)案強(qiáng)調(diào)“立即自動”啟動應(yīng)急響應(yīng)，請對此作出說明，應(yīng)急結(jié)束的前提條件是什么

預(yù)案規(guī)定“地震災(zāi)害發(fā)生后，地方人民政府和有關(guān)部門立即自動按照職責(zé)分工和相關(guān)預(yù)案開展前期處置工作”，這是地震應(yīng)急的一項(xiàng)重要原則。由于地震災(zāi)害的發(fā)生具有突發(fā)性和毀滅性，造成被廢墟壓埋人員的生命岌岌可危；地震誘發(fā)的各種次生災(zāi)害接踵而至，災(zāi)區(qū)社會秩序面臨失穩(wěn)，因此地震應(yīng)急刻不容緩。這就要求地震發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市各級人民政府及其有關(guān)部門，必須采取不同于正常工作程序的非常方式；可以不需請示、不等上級政府指示、不等外部支援，立即自動啟動應(yīng)急響應(yīng)，按照職責(zé)分工和相關(guān)預(yù)案開展前期處置工作；一要組織受災(zāi)群眾開展自救互救；二要組織當(dāng)?shù)氐母黝惥仍犖殚_展搜索與營救；三要安置災(zāi)民、穩(wěn)定社會。同時，邊實(shí)施邊向上級政府報告災(zāi)情，根據(jù)受災(zāi)的實(shí)際需求請求上級政府援助。

應(yīng)急結(jié)束的前提條件是:在搶險救災(zāi)工作基本結(jié)束、緊急轉(zhuǎn)移和安置工作基本完成、地震次生災(zāi)害的后果基本消除，以及交通、電力、通信和供水等基本搶修搶通、災(zāi)區(qū)生活秩序基本恢復(fù)后，由啟動應(yīng)急響應(yīng)的原機(jī)關(guān)決定終止應(yīng)急響應(yīng)。

七、新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》對地震應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制作出怎樣具體規(guī)定

應(yīng)對特別重大地震災(zāi)害啟動Ⅰ級響應(yīng)，由災(zāi)區(qū)所在省級抗震救災(zāi)指揮部領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)區(qū)地震應(yīng)急工作，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國抗震救災(zāi)工作。

應(yīng)對重大地震災(zāi)害啟動Ⅱ級響應(yīng)，由災(zāi)區(qū)所在省級抗震救災(zāi)指揮部領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)區(qū)地震應(yīng)急工作，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)情況組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位開展國家地震應(yīng)急工作。

應(yīng)對較大、一般地震災(zāi)害啟動Ⅲ級、Ⅳ級響應(yīng)，在災(zāi)區(qū)所在省、市級抗震救災(zāi)指揮部的支持下，由災(zāi)區(qū)所在市、縣級抗震救災(zāi)指揮部領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)區(qū)地震應(yīng)急工作，地震局等國家有關(guān)部門和單位根據(jù)災(zāi)區(qū)需求協(xié)助做好抗震救災(zāi)工作。

八、地震部門在本預(yù)案中承擔(dān)了什么職責(zé)

在國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)中，中國地震局承擔(dān)國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部日常工作。

在國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)工作組的組成中，中國地震局牽頭“地震監(jiān)測和次生災(zāi)害防范處置組”，聯(lián)合牽頭“國外救援隊伍協(xié)調(diào)事務(wù)組”、“地震災(zāi)害調(diào)查及災(zāi)情損失評估組”，參加“搶險救援組”、“信息發(fā)布及宣傳報道組”。

在震情速報方面，中國地震局快速完成地震發(fā)生時間、地點(diǎn)、震級、震源深度等速報參數(shù)的測定，上報國務(wù)院；同時通報有關(guān)部門，并及時續(xù)報有關(guān)情況。

在國家應(yīng)急處置中，中國地震局向國務(wù)院提出實(shí)施國家地震應(yīng)急響應(yīng)和需采取應(yīng)急措施的建議，為國務(wù)院決定應(yīng)急啟動提供科學(xué)依據(jù)。

在應(yīng)對較大和一般地震災(zāi)害中，中國地震局負(fù)責(zé)會同國家有關(guān)部門和單位，根據(jù)災(zāi)區(qū)需求協(xié)助做好抗震救災(zāi)工作。

在地震監(jiān)測預(yù)報方面，中國地震局負(fù)責(zé)收集和管理全國各類地震觀測數(shù)據(jù)，提出地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和年度防震減災(zāi)工作意見。各級地震工作主管部門和機(jī)構(gòu)加強(qiáng)震情跟蹤監(jiān)測、預(yù)測預(yù)報和群測群防工作，及時對地震預(yù)測意見和可能與地震有關(guān)的異?，F(xiàn)象進(jìn)行綜合分析研判。

九、地震部門貫徹落實(shí)《國家地震應(yīng)急預(yù)案》的主要措施有哪些

主要包括五個方面:

一是中國地震局會同有關(guān)部門制訂本預(yù)案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。預(yù)案實(shí)施后，地震局會同有關(guān)部門組織預(yù)案宣傳、培訓(xùn)和演練，并根據(jù)實(shí)際情況，適時組織修訂完善本預(yù)案。

二是加強(qiáng)抗震救災(zāi)指揮體系建設(shè)，健全指揮調(diào)度、協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、社會動員等工作機(jī)制。

三是加強(qiáng)應(yīng)急專家隊伍建設(shè)和應(yīng)急救援技術(shù)研究，為應(yīng)急指揮輔助決策提供支撐和保障。

四是加強(qiáng)國家和省級地震災(zāi)害緊急救援隊伍建設(shè)，建立救援隊伍綜合考評體系，推進(jìn)救援隊標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，指導(dǎo)地震應(yīng)急救援志愿者隊伍建設(shè)。

五是積極推進(jìn)社會動員機(jī)制和地震應(yīng)急避難場所建設(shè)，開展應(yīng)急知識宣傳普及教育，提高全社會防震避險和自救互救能力。