閆劍宇

（鐵道部運(yùn)輸局工務(wù)部 主任科員，北京 100844）

鐵路生產(chǎn)辦公房屋是服務(wù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是鐵路多元化經(jīng)營(yíng)的重要資產(chǎn)，是鐵路改革發(fā)展的重要資本[1]。產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是鐵路生產(chǎn)辦公房屋管理不可或缺的組成部分，如何做好這項(xiàng)工作，以適應(yīng)鐵路多元化經(jīng)營(yíng)的需要，避免此項(xiàng)工作成為制約鐵路投融資體制改革的瓶頸，是鐵路房建管理部門(mén)必須面對(duì)的一個(gè)重要課題。

1 鐵路生產(chǎn)辦公房屋的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理與權(quán)利屬性

鐵路生產(chǎn)辦公房屋，是指鐵路生產(chǎn)房屋和鐵路辦公房屋。鐵道部《鐵路房屋建筑物大修維修規(guī)則》（鐵運(yùn)〔1999〕146號(hào)）規(guī)定，鐵路生產(chǎn)房屋是指與鐵路客貨運(yùn)輸直接有關(guān)的各種房屋和為運(yùn)輸服務(wù)的各種設(shè)備制造、修理、加工等直接有關(guān)的各種房屋，及為上述活動(dòng)存放設(shè)備、材料及物品的各種房屋。鐵路辦公房屋是指站段級(jí)及其以上單位用于辦公的各種房屋。

鐵路生產(chǎn)辦公房屋的產(chǎn)權(quán)管理，是指依法辦理鐵路生產(chǎn)辦公房屋的所有權(quán)登記的全過(guò)程；鐵路生產(chǎn)辦公房屋的產(chǎn)籍管理，是指對(duì)鐵路生產(chǎn)辦公房屋的產(chǎn)權(quán)檔案、地籍圖紙、賬冊(cè)、表卡、證件歸檔、統(tǒng)計(jì)及利用等管理活動(dòng)。

鐵路生產(chǎn)辦公房屋的產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式是依法領(lǐng)取的《房屋所有權(quán)證》。房屋所有權(quán)證是鐵路生產(chǎn)辦公房屋的產(chǎn)權(quán)證明文件，表明該房屋的產(chǎn)權(quán)主體是誰(shuí)，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容及其權(quán)利范圍等基本問(wèn)題。

從法律概念上講，鐵路生產(chǎn)辦公房屋作為不動(dòng)產(chǎn)，屬物權(quán)。而作為物權(quán)中的不動(dòng)產(chǎn)，依法登記是其法定公示手段。《物權(quán)法》第九條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。這表明，原則上不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法定公示手段，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的生效要件，也是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依法獲得承認(rèn)和保護(hù)的依據(jù)。建設(shè)部《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定到房屋所在地的人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱登記機(jī)關(guān))申請(qǐng)房屋權(quán)屬登記，領(lǐng)取房屋權(quán)屬證書(shū)。房屋權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對(duì)房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證。也就是說(shuō)，房屋所有權(quán)證是城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)的唯一合法憑證，必須依法向在登記房屋所在地的人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)申領(lǐng)。這些規(guī)定表明，房屋產(chǎn)權(quán)必須以登記為基礎(chǔ)，及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)登記，是產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理的重要活動(dòng)。

從鐵路改革與發(fā)展來(lái)看，鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理也是鐵路投融資體制改革和鐵路多元化經(jīng)營(yíng)的需要。無(wú)論是國(guó)家鐵路投融資體制改革，還是鐵路多元化經(jīng)營(yíng)，鐵路投資主體多元化最基本的要求就是產(chǎn)權(quán)清晰，而作為鐵路重要國(guó)有資產(chǎn)的生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)清晰的標(biāo)準(zhǔn)就是產(chǎn)權(quán)人依法持有《房屋所有權(quán)證》?？梢哉f(shuō)，鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是鐵路投融資體制改革和鐵路多元化經(jīng)營(yíng)中一項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作。

2 全路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 鐵路生產(chǎn)辦公房屋數(shù)量多，分布廣

截至2011年底，全路生產(chǎn)辦公房屋面積為 8 301.3萬(wàn)m2，遍布于全國(guó)31個(gè)省 （市、自治區(qū)）。既有位于大中小城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，也有位于城市規(guī)劃區(qū)外鄉(xiāng)村及山區(qū)的。

經(jīng)過(guò)初步調(diào)查，房建技術(shù)臺(tái)賬上的數(shù)量和固定資產(chǎn)上的房屋資產(chǎn)數(shù)量不一致，房屋所有權(quán)證與實(shí)際房屋資產(chǎn)也存在許多不一致，產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理難以滿足鐵路多元化經(jīng)營(yíng)對(duì)日常數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的需要。

2.2 鐵路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證率低

目前全路生產(chǎn)辦公房屋領(lǐng)證率較低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年6月，平均領(lǐng)證率31.32%，有的單位確權(quán)領(lǐng)證工作基本沒(méi)有開(kāi)展，詳情見(jiàn)表1。由于歷史原因和行業(yè)管理特點(diǎn)，鐵路生產(chǎn)辦公房屋歷來(lái)未向地方政府辦理確權(quán)手續(xù)，且許多鐵路生產(chǎn)辦公房屋是根據(jù)鐵路運(yùn)輸需要，自行下達(dá)計(jì)劃、自行建設(shè)，竣工后自行組織驗(yàn)收，因而規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)普遍缺失，加之歷史遺留問(wèn)題和糾紛的普遍存在，難以滿足房屋確權(quán)辦證要求。

表1 全路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證一覽表(截至2012年6月)

2.3 目前鐵路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證存在很大的困難

按照建設(shè)部 《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定，新建房屋，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在房屋竣工后的3個(gè)月內(nèi)向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)房屋所有權(quán)初始登記，并應(yīng)當(dāng)提交用地證明文件或者土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗(yàn)收資料以及其他有關(guān)證明文件。鐵路有許多房屋建造年久，房屋現(xiàn)有歸檔資料不齊全，特別是2000年以前建造的房屋建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證不完整，基礎(chǔ)資料整理有困難。與此同時(shí)，國(guó)家確權(quán)領(lǐng)證政策性、程序性要求嚴(yán)格，手續(xù)繁雜，牽涉部門(mén)多，涉及地方政府許多部門(mén)的行政監(jiān)督、審查、許可程序。另外由于鐵路點(diǎn)多線長(zhǎng)，生產(chǎn)辦公房屋沿線分布，辦理房屋權(quán)屬登記需現(xiàn)場(chǎng)對(duì)房屋進(jìn)行測(cè)繪，工作量相當(dāng)大，辦理費(fèi)用高，房屋確權(quán)領(lǐng)證存在極大的困難。

2.4 產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理較為分散，產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料偶有丟失現(xiàn)象

目前，全路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理模式不一，檔案資料管理也較為零亂，甚至原始證件包括房屋所有權(quán)證、原始征地拆遷、竣工驗(yàn)收等資料存放分散無(wú)序，有的存放在鐵路局檔案室，有的存放在房管所，有的存放在房建段，還有的存放在使用單位。經(jīng)過(guò)撤銷(xiāo)分局、撤并站段、主輔分離，原來(lái)的管理人員退休、離職，調(diào)動(dòng)頻繁，產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料丟失現(xiàn)象偶有發(fā)生。

3 做好鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理的建議

3.1 理順體制，明確職責(zé)，建立健全規(guī)章制度

1）貫徹落實(shí)鐵道部《關(guān)于推進(jìn)鐵路多元化經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（鐵辦〔2011〕48 號(hào)）文件精神，進(jìn)一步理順管理體制，明確定位鐵路房建系統(tǒng)為鐵路多元化經(jīng)營(yíng)的重要組成部分，組建的房產(chǎn)建筑段等房產(chǎn)基層段，作為路局運(yùn)輸輔助單位。

2）明確鐵路局土地房產(chǎn)處作為鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍業(yè)務(wù)主管部門(mén)的職責(zé)，房屋所有權(quán)證原件及確權(quán)領(lǐng)證的原始資料必須由鐵路局集中統(tǒng)一管理，存放鐵路局檔案室、土地房產(chǎn)處或者鐵路局房管所。必要時(shí)，土地房產(chǎn)處可委托房管所、房建段承擔(dān)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍輔助性、技術(shù)性管理工作。

3）盡快制定《鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理辦法》，對(duì)鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍進(jìn)行專門(mén)規(guī)定，以便鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理有章可循、有法可依。

3.2 以產(chǎn)權(quán)登記為核心，一并抓好產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理工作

產(chǎn)權(quán)登記是房屋產(chǎn)權(quán)管理的一項(xiàng)最基本工作，也是產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理最重要、最核心的工作?！斗课菟袡?quán)證》是產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料中最重要的內(nèi)容。首先要對(duì)既有房屋進(jìn)行徹底清查，摸清底數(shù)。建立產(chǎn)權(quán)登記簿，對(duì)照房建臺(tái)賬和單位固定資產(chǎn)賬簿進(jìn)行核對(duì)，對(duì)不一致的房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，核查結(jié)果據(jù)實(shí)登賬。其次，不僅要抓好已領(lǐng)證的產(chǎn)權(quán)管理，也要抓好尚未領(lǐng)證的產(chǎn)籍管理工作。

1）產(chǎn)權(quán)管理是產(chǎn)籍管理的基礎(chǔ)。在房屋權(quán)屬管理中，首先開(kāi)展的是產(chǎn)權(quán)申報(bào)登記、房地測(cè)繪等產(chǎn)權(quán)管理工作，過(guò)程中積累的資料檔案即為產(chǎn)籍資料，因而產(chǎn)籍管理是在產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

2）產(chǎn)籍管理為產(chǎn)權(quán)管理提供依據(jù)和手段。產(chǎn)籍資料記錄了各種產(chǎn)權(quán)的來(lái)源和演變情況，具有檔案性質(zhì)，它來(lái)源于產(chǎn)權(quán)管理，又服務(wù)于產(chǎn)權(quán)管理。確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、處理產(chǎn)權(quán)糾紛等產(chǎn)權(quán)管理工作時(shí)，都必須查詢和取證于產(chǎn)籍資料。若沒(méi)有詳盡的產(chǎn)籍資料，產(chǎn)權(quán)管理就很難進(jìn)行。

3）產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理互相依存、互相配合。產(chǎn)權(quán)管理是對(duì)房屋權(quán)屬及其變化的管理，產(chǎn)籍管理是對(duì)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料檔案的管理，二者對(duì)象不同，工作程序、方法不同，但是它們之間有著密不可分的聯(lián)系。搞好產(chǎn)權(quán)管理即為產(chǎn)籍管理奠定了基礎(chǔ)，而良好的產(chǎn)籍管理又可保障產(chǎn)權(quán)管理工作順利開(kāi)展，因此，必須同時(shí)抓好產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)籍管理。

3.3 從源頭控制，把好新建房屋登記領(lǐng)證關(guān)

房屋登記領(lǐng)證的各種規(guī)劃許可、施工許可等手續(xù)和批復(fù)都是在建設(shè)過(guò)程中申領(lǐng)的，這些是辦理房屋權(quán)屬登記的必要手續(xù)。如果待驗(yàn)收完成移交運(yùn)營(yíng)后，再行補(bǔ)辦這些手續(xù)，往往時(shí)過(guò)境遷，甚至成為不可能完成的任務(wù)。即使能夠想辦法彌補(bǔ)，不僅要補(bǔ)交各種費(fèi)用，還有可能繳納高額的罰款。結(jié)合鐵路實(shí)際，一般由建設(shè)單位牽頭辦理房屋所有權(quán)證登記申領(lǐng)，因其具有其他單位不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

1）建設(shè)單位牽頭辦理房屋確權(quán)領(lǐng)證有專業(yè)技術(shù)力量保障。設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)力量完全可以應(yīng)對(duì)地方政府房地產(chǎn)主管部門(mén)的各項(xiàng)專業(yè)技術(shù)審核，建設(shè)單位對(duì)于工程有著全面了解和掌握，對(duì)于規(guī)劃、施工、質(zhì)量監(jiān)督等方面所提出的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，完全可以牽頭相關(guān)部門(mén)給予明確答復(fù)。

2）建設(shè)單位牽頭辦理房屋確權(quán)領(lǐng)證有著協(xié)調(diào)地方政府及其主管部門(mén)的優(yōu)勢(shì)。鐵路新線建設(shè)不是鐵路部門(mén)一家的事情，涉及地方政府及其各個(gè)部門(mén)；另一方面，地方政府也比較支持鐵路新線的建設(shè)，有的地方政府不僅完全承擔(dān)征地拆遷任務(wù)，還為擴(kuò)大投資規(guī)模出資。所以，在建設(shè)期間，路地雙方關(guān)系比較融洽，房屋確權(quán)領(lǐng)證的稅費(fèi)也比較容易獲得減免。

對(duì)于新建鐵路（含合資鐵路）建設(shè)項(xiàng)目中的鐵路生產(chǎn)辦公房屋，在靜態(tài)驗(yàn)收或者初步驗(yàn)收時(shí)，須具備領(lǐng)取房屋產(chǎn)權(quán)登記的條件。在正式驗(yàn)收時(shí)，須已領(lǐng)取房屋所有權(quán)證。鐵路房建部門(mén)對(duì)于缺少房屋產(chǎn)權(quán)登記必備資料的或者尚未領(lǐng)取房屋所有權(quán)證的，應(yīng)不予簽字接管驗(yàn)收。

3.4 逐步解決既有鐵路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證問(wèn)題

既有鐵路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證問(wèn)題往往是歷史遺留問(wèn)題，資料缺失補(bǔ)充難。針對(duì)此項(xiàng)工作的難點(diǎn)和問(wèn)題，要加大力度，打破常規(guī)，克服困難，合力攻堅(jiān)。

1）進(jìn)行分類梳理，分步實(shí)施，先易后難，因地制宜?？梢韵仁袇^(qū)后沿線，首先對(duì)三等站及以上站區(qū)或地區(qū)的生產(chǎn)、辦公房屋進(jìn)行登記辦理，其次對(duì)其他站區(qū)的房屋進(jìn)行登記。

2）針對(duì)資料缺失的情況，一方面可以組織相關(guān)人員到地方政府、鐵路局檔案部門(mén)及有關(guān)單位查找、復(fù)印房產(chǎn)權(quán)屬來(lái)源資料，以此滿足權(quán)屬來(lái)源資料審查的要求；對(duì)于確實(shí)查無(wú)資料的，可由鐵路部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)專業(yè)人員分別向省市縣地方政府主管部門(mén)進(jìn)行專題匯報(bào)，介紹鐵路房產(chǎn)的歷史沿革，對(duì)鐵路土地房產(chǎn)管理情況進(jìn)行解釋，溝通協(xié)調(diào)，說(shuō)明資料缺失的原因。積極爭(zhēng)取地方政府支持，按照“尊重歷史、特事特辦”的原則，由路局出具權(quán)屬來(lái)源證明，以此解決部分地區(qū)權(quán)屬來(lái)源舉證的難題。

3）充分發(fā)揮鐵路車(chē)務(wù)、車(chē)站對(duì)外窗口單位的作用，積極協(xié)調(diào)地方政府及其有關(guān)主管部門(mén)，依托路地良好關(guān)系，獲得支持。

4）把握好城市規(guī)劃、城市拆遷、設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等時(shí)機(jī)，推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)鐵路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證工作。此外，城市房屋總登記、房產(chǎn)大調(diào)查期間，對(duì)資料審查手續(xù)不太苛刻，也容易確權(quán)領(lǐng)證。

3.5 做好產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍日常管理，確?！皽?zhǔn)”、“全”、“新”

做好產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍日常管理，特別是翻建、改建、擴(kuò)建的鐵路生產(chǎn)辦公房屋包括文化、教育、衛(wèi)生、宿舍等其他房屋，應(yīng)在工程竣工后，及時(shí)辦理房屋所有權(quán)登記或房屋現(xiàn)狀變更登記手續(xù)，保持“準(zhǔn)”、“全”、“新”。

“準(zhǔn)”，即資料的可靠性，內(nèi)容與數(shù)據(jù)都與實(shí)際情況相符，真實(shí)無(wú)誤地記錄房屋所有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，房屋狀況、占用土地使用狀態(tài)等內(nèi)容要求。產(chǎn)權(quán)來(lái)源清楚、證件手續(xù)齊備、符合法律法規(guī)及有關(guān)政策要求，圖、檔、卡、冊(cè)內(nèi)容一致。

“全”，即資料的完整性，一是所轄空間范圍房屋都有產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料，既不重復(fù)，又無(wú)一遺漏；二是在時(shí)間范圍上產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料應(yīng)是反映房屋產(chǎn)權(quán)沿革及狀況，由始至今的變化過(guò)程的完整記錄，具有連貫性；三是每幢房屋或每間房屋都有成套的資料，所需的各種圖冊(cè)、證件證明及附件都配套齊全，具有系統(tǒng)性。

“新”，即資料的現(xiàn)時(shí)性，產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料能反映當(dāng)期產(chǎn)權(quán)關(guān)系、房屋狀況的最新資料，具有及時(shí)性和現(xiàn)時(shí)性。

3.6 利用先進(jìn)技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)管理數(shù)字化、網(wǎng)路化

做好產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理工作，應(yīng)綜合應(yīng)用現(xiàn)代的管理科學(xué)，采用先進(jìn)的技術(shù)手段和先進(jìn)設(shè)備，建立電子信息化管理系統(tǒng)，對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍信息進(jìn)行科學(xué)加工、分類、處理、查詢、保存和傳遞，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，達(dá)到鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理現(xiàn)代化。

4 結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)鐵路生產(chǎn)辦公房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理基礎(chǔ)差的現(xiàn)狀，尤其是確權(quán)領(lǐng)證更是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，我們應(yīng)該加強(qiáng)這項(xiàng)工作，而不能再允許繼續(xù)產(chǎn)生新的此類遺留問(wèn)題。鐵路生產(chǎn)辦公房屋確權(quán)領(lǐng)證工作如果從源頭上失控，留下的不僅是遺憾，而且會(huì)給鐵路改革發(fā)展造成難以彌補(bǔ)的損失。應(yīng)該從源頭上著手控制，夯實(shí)基礎(chǔ)，以適應(yīng)鐵路改革多元化經(jīng)營(yíng)的需要，避免此項(xiàng)工作成為制約鐵路投融資體制改革的瓶頸。

[1]張千里.轉(zhuǎn)機(jī)制 闖市場(chǎng) 大力推進(jìn)多元化經(jīng)營(yíng)[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2011（3）：7-10