采寫/張克

“預(yù)算的實(shí)質(zhì)是要控制政府的行為”

采寫/張克

專訪北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授

專家訪談

劉劍文：北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，世界稅法協(xié)會(huì)（ITLA）主席、曾擔(dān)任全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委托項(xiàng)目《中華人民共和國(guó)稅收基本法》起草組組長(zhǎng)，為第十屆全國(guó)人大常委會(huì)委員主講《我國(guó)的稅收法律制度》專題講座。

檢察風(fēng)云：預(yù)算之于一個(gè)國(guó)家的重要性何在？

劉劍文：我認(rèn)為歸根結(jié)底，預(yù)算制度是一個(gè)國(guó)家對(duì)外的形象，是國(guó)家軟實(shí)力的體現(xiàn)。它涉及干群的關(guān)系，涉及分配的問(wèn)題，涉及社會(huì)的方方面面。一個(gè)民主的國(guó)家，一個(gè)法治的國(guó)家，預(yù)算制度一定是非常發(fā)達(dá)的。一個(gè)不受預(yù)算制約的政府是一個(gè)危險(xiǎn)的政府，是一個(gè)不安全的政府。我們的國(guó)家、我們的政府也特別關(guān)注預(yù)算問(wèn)題，和諧政府需要有預(yù)算法的體現(xiàn)。預(yù)算制度的發(fā)展使西方再也沒(méi)有走上集權(quán)之路。英國(guó)大憲章以后，國(guó)王將預(yù)算權(quán)力交給了議會(huì)，賦予了議會(huì)對(duì)預(yù)算收支的監(jiān)督權(quán)。預(yù)算法就是要控制權(quán)力的濫用。我們現(xiàn)在存在的問(wèn)題就是政府權(quán)力過(guò)大，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算法重要性的認(rèn)識(shí)。

檢察風(fēng)云：預(yù)算法修改之路已經(jīng)走過(guò)了十年，我們究竟需要一部怎樣的預(yù)算法？

劉劍文：預(yù)算法有兩大類型，這與我們對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)有關(guān)系，一種是國(guó)家預(yù)算，一種是公共預(yù)算。

國(guó)家預(yù)算是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的，而公共預(yù)算是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的。國(guó)家預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的積極性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)外的國(guó)防、對(duì)內(nèi)的建設(shè)問(wèn)題。而公共預(yù)算更多的是強(qiáng)調(diào)民生問(wèn)題，像教育、醫(yī)療、環(huán)保。我們對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修改究竟采取哪種方式，其中的關(guān)鍵是理念問(wèn)題。預(yù)算法既是政府治理社會(huì)，同時(shí)也是社會(huì)治理政府，其中國(guó)家預(yù)算更強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家治理社會(huì)，而公共預(yù)算則更強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理政府，預(yù)算法應(yīng)是兩者的有機(jī)結(jié)合。國(guó)家預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算的階級(jí)性，公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公共性，亦即是取眾人之長(zhǎng)、為眾人辦事。

由此，國(guó)家預(yù)算與公共預(yù)算在最終目的上是不一樣的，公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是公共預(yù)算社會(huì)利益最大化；在實(shí)現(xiàn)手段上也是不一樣的，公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是民主財(cái)政、法治財(cái)政。因此，在修改《預(yù)算法》前，明確我們究竟需要怎樣的預(yù)算法至關(guān)重要。十屆、十一屆人大常委會(huì)都將《預(yù)算法》的修改納入計(jì)劃，但是修訂進(jìn)程卻一拖再拖，究其原因是因?yàn)轭A(yù)算法直接控制、監(jiān)督、管理著政府的行為，核心是監(jiān)督政府，因而主要阻力來(lái)自于政府。

預(yù)算是政府的錢袋子，還是納稅人的錢袋子？我認(rèn)為這個(gè)錢袋子應(yīng)當(dāng)是多元的錢袋子。在預(yù)算的收入、預(yù)算的支出、預(yù)算的管理這三個(gè)方面我們都要體現(xiàn)民主、體現(xiàn)法治。在預(yù)算收入方面如何體現(xiàn)合法、合憲；在預(yù)算支出方面如何體現(xiàn)支出的公開(kāi)、公平、公正；在預(yù)算管理方面，如何貫徹有規(guī)、有序，這是我們要達(dá)到的目的，要強(qiáng)調(diào)納稅人對(duì)政府的監(jiān)督、強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公開(kāi)、強(qiáng)調(diào)人民對(duì)政府的監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，制定時(shí)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型才剛剛開(kāi)始。1994年全國(guó)的稅收收入只有5千億，到2010年已經(jīng)超過(guò)了8萬(wàn)億，國(guó)家收入的背后是千千萬(wàn)萬(wàn)的納稅人，該收入應(yīng)如何有效控制？在當(dāng)今日益突出的社會(huì)矛盾中，存在的一個(gè)重要問(wèn)題就是收入分配不公，收入差距過(guò)大，官員腐敗問(wèn)題嚴(yán)重。所以說(shuō)，《預(yù)算法》的修改亦應(yīng)當(dāng)關(guān)注這樣的現(xiàn)實(shí)。

檢察風(fēng)云：我國(guó)目前的預(yù)算法以及預(yù)算制度存在哪些不足？

劉劍文：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)只有兩項(xiàng)工程是提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過(guò)的，一是1956年黃河規(guī)劃和三門峽水電站建設(shè)項(xiàng)目；二是1992年三峽工程建設(shè)項(xiàng)目。而南水北調(diào)工程其投資總額達(dá)3500億元，建設(shè)工期30年；國(guó)家大劇院50億元的預(yù)算，都未提交全國(guó)人大審議批準(zhǔn)。這不能不說(shuō)是對(duì)公民在重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)方面的剝奪。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財(cái)政問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是微觀的、透明的、具體的，對(duì)納稅人和所有公民鄭重負(fù)責(zé)的，而不只是理論上的、宏觀的、抽象的。

此外，根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，我國(guó)復(fù)式預(yù)算體系包括政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。但十余年過(guò)去了，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算始終未曾建立，雖然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制已經(jīng)在中央層面展開(kāi)，但圍繞著預(yù)算編制權(quán)和審批程序以及銜接問(wèn)題的爭(zhēng)議，實(shí)際上也反映在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與收益問(wèn)題上，究竟公民享有多少知情權(quán)和決定權(quán)。而頻頻發(fā)生的社?；鹋灿?、擠占案件，實(shí)際上也反映了社?；鹦姓芾砗屯顿Y運(yùn)營(yíng)缺乏民主化的制度缺陷。相比較預(yù)算作為對(duì)政府行政行為的事前監(jiān)督，審計(jì)則作為一種事后監(jiān)督彌補(bǔ)前者一的不足，但審計(jì)也只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮一定的作用。

檢察風(fēng)云：在發(fā)達(dá)國(guó)家，立法機(jī)構(gòu)往往對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行激烈的博弈，公眾也給予高度關(guān)注。應(yīng)如何理解公共財(cái)政與預(yù)算之間的關(guān)系？

劉劍文：從預(yù)算與財(cái)政的關(guān)系看，預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制或基本制度框架。預(yù)算是制度意義上的財(cái)政。滿足公共需要是財(cái)政最根本的目的，這需要建立一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。而財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的公共性，決定著財(cái)政對(duì)于公共需要的滿足程度、財(cái)政活動(dòng)范圍是否合適以及財(cái)政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財(cái)政制度或運(yùn)行機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家如何運(yùn)用公共權(quán)力，依據(jù)何種規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行資源配置。正是公共權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則決定了不同的財(cái)政制度。由公共財(cái)政法治性所決定，預(yù)算必須遵循法定原則。與此同時(shí)，只有當(dāng)政府預(yù)算以法律方式通過(guò)并以法律加以約束，預(yù)算才能夠起到約束政府財(cái)政收支活動(dòng)的作用。因此，預(yù)算制度的產(chǎn)生反映了公共財(cái)政的社會(huì)需要。

預(yù)算制度作為現(xiàn)代憲政國(guó)家的財(cái)政體系的核心制度，與生俱來(lái)地追求民主、法治等基本價(jià)值。從歷史上看，公共財(cái)政的產(chǎn)生與預(yù)算制度的產(chǎn)生是同一個(gè)歷史過(guò)程，預(yù)算制度孕育造就了公共財(cái)政?，F(xiàn)代意義的政府預(yù)算代議機(jī)構(gòu)控制是控制政府行為的工具，它的產(chǎn)生和發(fā)展與議會(huì)政治的產(chǎn)生和發(fā)展、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展也是同一歷史過(guò)程。納稅人通過(guò)代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府的制衡機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)付諸實(shí)施。預(yù)算制度不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制，且形成指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵害。在制度和運(yùn)行機(jī)制上，預(yù)算若由納稅人的代議機(jī)關(guān)控制，此時(shí)的財(cái)政必定是公共決策、公開(kāi)透明的財(cái)政。

其實(shí)，建立公共財(cái)政的基本框架，就是要構(gòu)造公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，即現(xiàn)代預(yù)算制度。對(duì)于公共財(cái)政而言，是先有預(yù)算，后有財(cái)政活動(dòng)。財(cái)政活動(dòng)不允許超出預(yù)算邊界。改革后的預(yù)算制度，政府的諸多行為將置于公眾的視野之下，對(duì)于建設(shè)一個(gè)廉潔、高效的政府起到了重要的推動(dòng)作用；同時(shí)，在和諧社會(huì)的理念下，有利于緩和政府與納稅人之間的對(duì)立關(guān)系，為政府行為獲得更多的納稅人支持，有助于政府政策的貫徹和執(zhí)行。

檢察風(fēng)云：普遍存在的預(yù)算外資金多年來(lái)遭受詬病，應(yīng)如何評(píng)價(jià)？在制度設(shè)計(jì)上是否有必要將預(yù)算外資金納入預(yù)算范圍，從而保證公共資源不被濫用？

劉劍文：客觀地說(shuō)，預(yù)算外資金制度作為對(duì)一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政體制的補(bǔ)充，有其存在的合理性，起到了一定的積極作用。

預(yù)算外資金的正面效應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，極大地調(diào)動(dòng)了地方、部門和企事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，緩解了預(yù)算資金的供求矛盾，一定程度地減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)；第二，預(yù)算外資金?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)有力地保障了各種專項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家重點(diǎn)支出；第三，減少了統(tǒng)收統(tǒng)支體制下“上繳下?lián)堋钡姆爆嵤掷m(xù)，簡(jiǎn)化了財(cái)政管理；第四，中國(guó)財(cái)政體制中長(zhǎng)期存在的“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”決定了預(yù)算外資金的取得有助于維持地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

馬寅初先生曾說(shuō)，“一個(gè)制度，尤其是財(cái)政制度，凡能適應(yīng)環(huán)境之需要者，就是好制度”。要回答是否應(yīng)該對(duì)預(yù)算外資金制度進(jìn)行改革以及改革走向何方這一問(wèn)題，首先必須思考的是預(yù)算外資金是否能夠適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境，并能實(shí)現(xiàn)利大于弊的效果。

毋庸置疑，將預(yù)算外資金納入預(yù)算法界定的預(yù)算范圍是大勢(shì)所趨，盡管預(yù)算外資金制度在特定時(shí)期有其合理和可取之處，但其在中國(guó)建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及公共財(cái)政體制的背景下，弊端日益凸顯。同時(shí)，將全部政府收支納入政府預(yù)算，是當(dāng)今各國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)也是立足于中國(guó)基本國(guó)情的選擇。但是制度的改革往往“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，預(yù)算外資金制度往往與其現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善程度、財(cái)政管理制度的水平乃至觀念上的認(rèn)知相關(guān)。片面地只從預(yù)算外資金具體規(guī)制措施入手，改革往往達(dá)不到預(yù)期的效果。中國(guó)預(yù)算外資金的形成是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等綜合因素長(zhǎng)期作用的結(jié)果。因此，預(yù)算范圍外資金規(guī)范化過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、法律以及治理的合理性進(jìn)行判斷；其次，應(yīng)通過(guò)法律建立合理的治理框架，憑借法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性保證改革的順利展開(kāi)。此外，為充分發(fā)揮法律效力，我們應(yīng)當(dāng)注意到預(yù)算外資金制度的規(guī)制必然觸動(dòng)原有的利益格局，如何在相關(guān)利益主體間（如財(cái)政部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門、中央與地方之間、公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間）實(shí)現(xiàn)利益的平衡以保證改革的可操作性值得深思。

檢察風(fēng)云：對(duì)于《預(yù)算法》修改以及中國(guó)預(yù)算管理制度的完善有何建議？

劉劍文：第一，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治化。要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的法治化，就必須以政府預(yù)算的法治化為基本途徑和手段。在民主國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府制約的主要機(jī)制是控制預(yù)算。政府的任何一項(xiàng)活動(dòng)都需要相應(yīng)的財(cái)政支出，預(yù)算恰好以計(jì)劃形式對(duì)每一筆政府支出作了直接的規(guī)定和安排，直接和具體的規(guī)定約束著政府行為。而議會(huì)對(duì)預(yù)算草案逐條逐款的審議修訂和通過(guò)的過(guò)程，就是市場(chǎng)和公民對(duì)政府各項(xiàng)具體施政活動(dòng)的審議與批準(zhǔn)過(guò)程。社會(huì)公眾和議會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督，意味著市場(chǎng)對(duì)政府行政狀況的檢查監(jiān)督。預(yù)算就成為政府依法行政的直接依據(jù)和基本途徑。在預(yù)算制度的規(guī)范與約束下，國(guó)家財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了納稅人手中，納稅人通過(guò)議會(huì)掌握了政府及政府財(cái)政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第二，合理配置人大預(yù)算權(quán)。雖然我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒(méi)有明確人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對(duì)預(yù)算審批的制衡權(quán)。從預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，政府對(duì)人大審批通過(guò)的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。這就要求在修改預(yù)算法時(shí)明確規(guī)定人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)以及政府相應(yīng)的制衡權(quán)，在預(yù)算的編制和審議中擴(kuò)大民主的范圍，增強(qiáng)人民代表審議的作用。

第三，堅(jiān)持預(yù)算法定原則。在預(yù)算法的制定與實(shí)施時(shí)要全面貫徹預(yù)算法定原則，包括預(yù)算主體權(quán)利(權(quán)力)法定、預(yù)算主體義務(wù)法定、預(yù)算程序法定和預(yù)算責(zé)任法定；完善預(yù)算制度，保障憲法，控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展等功能的有效發(fā)揮。此外，要強(qiáng)化全民的國(guó)家預(yù)算法律意識(shí)。

第四，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。在我國(guó)，為強(qiáng)化人大對(duì)政府監(jiān)督職能，有必要推進(jìn)政府預(yù)算報(bào)告制度改革。預(yù)算案要反映大多數(shù)人的意愿，實(shí)現(xiàn)公共支出與合理稅收負(fù)擔(dān)均衡，最重要的在于必須為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障，同時(shí)，也要加強(qiáng)社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)國(guó)家預(yù)算的監(jiān)督。通過(guò)建立起人大、審計(jì)、公眾、媒體等全面的監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的防腐功能。