文/張克

亟盼預(yù)算法治理“三公”亂象

文/張克

又到一年兩會時。每年兩會代表熱議的三公經(jīng)費法治化依然是條漫漫長路。

政府部門過高的行政成本，一直為人們所詬病，由此公開“三公消費”也成為多年來社會各界的呼聲。

所謂“三公消費”，主要是指國家職權(quán)部門、政府的企事業(yè)單位等用公款支付的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費。

全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅曾經(jīng)在中央電視臺《新聞1+1》節(jié)目中透露：我國公款吃喝、公費出國、公車開支一年9000億。主持人柴靜很吃驚地問：“您再說一遍？”，王再次肯定說：“公款接待，公費出國考察，公車，也就是三公，一年9000億?！?/p>

雖然這一說法和數(shù)據(jù)也遭到質(zhì)疑，但以法律的途徑規(guī)制三公消費已然成為一項社會共識，《預(yù)算法》的修訂正承載著公眾對遏制畸高三公消費的重任。

我國目前的預(yù)算中并沒有“三公經(jīng)費”的科目，所以中央各個部門都是從總預(yù)算中將關(guān)于接待、出國、用車的經(jīng)費剝離出來。各個部門之間自然口徑不一，數(shù)據(jù)千差萬別。2011年有83個中央部門公布了三公經(jīng)費的2010年決算數(shù)和2011年預(yù)算數(shù)。按照國務(wù)院要求，98個中央部門本該在2011年6月底前交出答卷，從曬賬本的時間上，除了科技部在4月14日最先公開，其余公布的都在7月之后，嚴格來說都算“違令超時”，更何況仍有近2成是白卷。

這導(dǎo)致中央部門三公經(jīng)費的真實性存疑，部委公布的數(shù)據(jù)太籠統(tǒng)，又沒有公布相關(guān)財務(wù)規(guī)定，難以進行比較，比如三公開支最多國家稅務(wù)總局，三公經(jīng)費的中央財政撥款預(yù)決算數(shù)，包括國稅系統(tǒng)所屬各級行政、事業(yè)單位。截至去年年底，國稅系統(tǒng)共有3567個預(yù)算單位。這樣的預(yù)算模式是否合理，沒有人說得清。

現(xiàn)行《預(yù)算法》只賦予財政部公開全國的決算、預(yù)算以及全國三公經(jīng)費的權(quán)力，沒有賦予財政部公布每個部門的預(yù)算和三公經(jīng)費數(shù)據(jù)的權(quán)力。沒有法律依據(jù)，花錢的部門就可以想辦法不告訴公眾花錢的數(shù)目。

國務(wù)院多次召開關(guān)于治理三公經(jīng)費的會議，要求繼續(xù)壓縮中央部門三公經(jīng)費預(yù)算，并要求每年6月將中央本級三公經(jīng)費支出情況向社會公開。但是，公開之后，面對公眾的質(zhì)疑與政府部門的尷尬，如何監(jiān)督就成為一個有待破解的命題。

這個監(jiān)督命題，具體來說，包含幾個層面的內(nèi)容，即公開之后，誰來監(jiān)督，如何監(jiān)督，監(jiān)督后一旦發(fā)現(xiàn)問題，誰來處理以及如何處理。

依照我國現(xiàn)行的財政體制，監(jiān)督是多層次的，首先是全國人大的監(jiān)督，這是立法部門對政府部門的監(jiān)督。其次，還有來自政府相關(guān)部門的監(jiān)督，比如財政部、監(jiān)察部、審計署等，這些都是對“三公”監(jiān)督很重要的部門，此外涉及違紀的問題還有紀委監(jiān)督。同時，媒體在某種意義上也是一種監(jiān)督力量，是溝通政府與公眾的橋梁。當然，還有民眾的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督又包括兩個層面，一個是民眾的直接監(jiān)督，另一個層面則是民眾選出自己的人大代表由人大來監(jiān)督。

顯然，在現(xiàn)有的法律框架下，誰來監(jiān)督已不是問題，剩下的只是監(jiān)督后違規(guī)者的責(zé)任問題，而這個問題，則有待于我國預(yù)算法的修改以及預(yù)決算制度的健全。

目前，我國預(yù)算法修改的最重要問題，就是要按照現(xiàn)代的預(yù)算制度，將人大、政府及相關(guān)部門在預(yù)決算過程的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進行重新配置和劃分。

按照目前的預(yù)算法，人大不能直接修改政府的預(yù)算案，只能建議，也就是說，即使人大認為預(yù)算不合理，也只能要求政府部門來修改，而不能直接修改。

所以說，現(xiàn)行預(yù)算法基本上處于責(zé)任虛位的狀態(tài)，因此，下一步的法律修改有待明確政府部門的責(zé)任。

不僅如此，現(xiàn)行預(yù)算法框架下承認了預(yù)算收入，也承認了制度性收入和制度外收入，但是嚴格來說，所有收入都應(yīng)該列入預(yù)算，后兩者是在特殊歷史背景下產(chǎn)生的，在當時有其存在的合理性，但在目前卻很容易滋生收支方面的潛在問題，不應(yīng)該再有。

在當前我國財稅制改革的關(guān)鍵時期，在政府收支逐漸走向陽光、透明、公開的過程中，預(yù)算法的修改已然火燒眉毛、迫在眉睫。

遏制三公消費之風(fēng)，香港可為鏡鑒。

公車方面，香港擁有近17萬公務(wù)員，約有公務(wù)用車不超過7000輛。港府首長級以上官員大約1200人左右，占全體公務(wù)員不到1%，屬于港府的精英層。他們在公車使用上享有比較優(yōu)厚待遇，但絕大多數(shù)仍然不配專車。香港配有專車的最高級別官員約在20人左右，按照規(guī)定可配置貴賓車，在公車使用上不僅免費使用，并且不限用途，但仍受到嚴格的監(jiān)督。

再看公款消費，據(jù)香港民政事務(wù)局局長曾德成稱，香港當局發(fā)出的指引，公務(wù)午宴及晚宴每次的開支上限分別為每人350元港幣和每人450元港幣，公務(wù)應(yīng)酬的年度開支視個別政策局及部門的實際需要。政府人員安排應(yīng)酬時，方式需得體，也不應(yīng)予人奢侈的印象。香港個人資料私隱公署為兩任前專員分別舉行的餞別晚宴，支出分別是人均750港元和650港元，審計署認為這不符合香港財政“適度和保守”原則，要求兩位前專員退還了款項。

香港特首曾蔭權(quán)在過去4年來的外出訪問開支僅花費不到百萬港元。這樣的一份特首外訪開支統(tǒng)計文件，只要媒體向香港特首辦公室索取，半天內(nèi)便可以拿到。4年來，曾蔭權(quán)外訪活動共40次，開支總金額為987086港元，其中機票費用為54萬港元，另有44.7萬港元為其他支出。更為有趣的是，該文件顯示曾蔭權(quán)曾自掏腰包“外訪”。2008年6月13日，他在前往美國休假期間，順道為香港駐舊金山經(jīng)濟貿(mào)易辦事處主辦的大型宣傳活動擔(dān)任主禮嘉賓，這次活動的機票錢是曾蔭權(quán)自己掏腰包的。