文/吳子國(guó) 趙艷萍

（河北科技師范學(xué)院 河北·秦皇島）

近年來(lái)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等方面公共服務(wù)待遇的差別引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失不僅加劇了城鄉(xiāng)收入差距，也在相當(dāng)程度上抑制了農(nóng)村居民消費(fèi)和國(guó)內(nèi)需求的有效放大；不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)發(fā)展和民生改善，而且還阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)容

公共服務(wù)均等化就是要讓全體社會(huì)成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，以促進(jìn)社會(huì)公平正義，使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，實(shí)質(zhì)在于政府要為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

根據(jù)河北省目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，以農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的階段性為依據(jù)，課題組認(rèn)為，河北省要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，從現(xiàn)階段而言，主要內(nèi)容應(yīng)包括基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、公共醫(yī)療和基礎(chǔ)教育四個(gè)方面。

二、河北省城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等現(xiàn)狀

我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行城市偏向型公共服務(wù)供給政策，城市的公共服務(wù)由政府提供，而農(nóng)村的公共品供給基本上是“自力更生為主、國(guó)家支持為輔”，甚至主要靠農(nóng)民自己解決。“管城市不管農(nóng)村”的公共服務(wù)供給政策，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距日益拉大。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施。由于城鄉(xiāng)二元制度的影響，城鄉(xiāng)間在公共服務(wù)供給方面存在較大差距，國(guó)家把大量的財(cái)政資金集中投向城市，用于經(jīng)營(yíng)性投資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施有強(qiáng)有力的制度保證。相對(duì)于城市而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源渠道狹窄，農(nóng)業(yè)投資相對(duì)不足，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，主要靠集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶自行解決，農(nóng)村的交通、通訊、自來(lái)水、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及文化、體育、娛樂(lè)、休閑等生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍不足。城市里到處是寬敞的馬路、立交橋、高速公路，農(nóng)村卻仍有許多不通公路的山村；城市居民免費(fèi)享受公路資源，農(nóng)村公路建設(shè)需農(nóng)民集資；城市道路覆蓋率100%，農(nóng)村公路等級(jí)偏低，抗災(zāi)能力弱，通行能力差；農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，嚴(yán)重老化，少數(shù)行政村不通公路，有部分村未通水泥路，道路交通狀況惡劣。此外，水、電、煤、氣等和生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施差距更大。

從2009年河北省城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資中可以看出城鄉(xiāng)間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入上的差距。（表1）

（二）社會(huì)保障。我國(guó)城鎮(zhèn)已普遍建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，最低生活保障、災(zāi)害救助、社會(huì)互助、流浪乞討人員救助等社會(huì)福利制度，住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉價(jià)住房等住房保障制度以及優(yōu)撫安置等，基本涵蓋了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目，社會(huì)保障體系已基本齊全，職工退休可以領(lǐng)到退休金，失業(yè)職工可以領(lǐng)到失業(yè)救濟(jì)金，“三無(wú)”人員可以領(lǐng)到城鎮(zhèn)居民最低生活保障金。而農(nóng)村社會(huì)保障僅包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度、五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助等社會(huì)救濟(jì)制度，而失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房保障等制度尚未建立。

以社會(huì)保險(xiǎn)為例：河北省政府2011年出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，到2012年將基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。截至2011年末，全省參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到1，059.34萬(wàn)人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入559.98億元。與此同時(shí)，其他保險(xiǎn)參保擴(kuò)面和基金征繳收入也保持了較快增長(zhǎng)：全省參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為1，556.86萬(wàn)人，醫(yī)療保險(xiǎn)基金征繳收入170.13億元；城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為498.70萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳收入31.15億元；工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為640.64萬(wàn)人，參保人員中，農(nóng)民工155.98萬(wàn)人，工傷保險(xiǎn)基金征繳收入18.67億元；城鎮(zhèn)職工參加生育保險(xiǎn)人數(shù)593.10萬(wàn)人，生育保險(xiǎn)基金征繳收入5.72億元。

相對(duì)于城鎮(zhèn)而言，早在2009年11月，河北省政府就出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，第一批試點(diǎn)為全省10%的縣（市、區(qū)），以后按照國(guó)家部署逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。但是，截至2011年2月10日，全省l8個(gè)試點(diǎn)縣（市）共有175.1萬(wàn)人登記參保，收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)5.31億元，適齡人員（不含在校學(xué)生、現(xiàn)役軍人）參保率51.2%。

從以上的數(shù)字比較中可以看出，河北省城鄉(xiāng)間社會(huì)保障差距較明顯，農(nóng)村的社會(huì)保障工作仍然是任重道遠(yuǎn)。

（三）公共醫(yī)療。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共衛(wèi)生事業(yè)中，公共衛(wèi)生資源的分配、公共醫(yī)療制度、勞保制度等與戶籍制度一樣呈現(xiàn)“二元性”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源的配置嚴(yán)重失衡。政府的衛(wèi)生費(fèi)用投入和機(jī)構(gòu)設(shè)置大多集中在城市。2009年河北省城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資中，衛(wèi)生一項(xiàng)投資城、鄉(xiāng)總額為97億元，人均138元，其中城市人均為299.5元，農(nóng)村人均為12.48元，城市為農(nóng)村的24倍。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，城市優(yōu)先建立了具有先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備的大型醫(yī)院和遍布社區(qū)的社區(qū)醫(yī)院，而農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和衛(wèi)生室則因財(cái)政投入不足普遍存在著醫(yī)務(wù)人員流失、醫(yī)療設(shè)施差等問(wèn)題。2010年末，河北省城、鄉(xiāng)每萬(wàn)人口擁有的衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員分別是87.4人和13.4人，每萬(wàn)人口擁有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為74.1張和14.2張，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療資源配置嚴(yán)重失衡。

（四）基礎(chǔ)教育。（表2）從表2可以看出，河北省農(nóng)村普通中、小學(xué)預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)均高于全省平均水平，同時(shí)，河北省農(nóng)村普通中、小學(xué)預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)也高于全國(guó)及全國(guó)農(nóng)村平均水平，但預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)低于全國(guó)及全國(guó)農(nóng)村平均水平。說(shuō)明河北省實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革后，農(nóng)村義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)保障水平有了大幅度提高，但與全國(guó)相比，基礎(chǔ)條件相對(duì)較差。

表1 河北省城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資比較（2009年）（單位：萬(wàn)元）

表2 河北省與全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況一覽表（單位：元）

雖然河北省對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)投入均相對(duì)較大，但因農(nóng)村基礎(chǔ)教育歷史欠賬太多、條件艱苦等原因，仍然存在很多問(wèn)題。一是教育設(shè)施差，農(nóng)村學(xué)校的校舍、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、教學(xué)儀器設(shè)備等狀況仍較落后；二是師資力量薄弱，表現(xiàn)在：教師絕對(duì)數(shù)量不足，雖然生師比達(dá)標(biāo)，但這種生師比只有在學(xué)生數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模時(shí)才是科學(xué)的；教師隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)和職稱(chēng)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村教師隊(duì)伍呈現(xiàn)“老的老、小的小”的狀況，中堅(jiān)力量教師大量流失；農(nóng)村學(xué)校擁有中高級(jí)技術(shù)職務(wù)的教師比例明顯偏低。

三、河北省城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的原因分析

（一）宏觀因素——河北省發(fā)展戰(zhàn)略。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了較大的發(fā)展，但相比較而言，城市發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村，河北省的情況也是如此。近幾年來(lái)，河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了較大的發(fā)展，特別是2007年，河北省GDP總量達(dá)1.39萬(wàn)億元，排名躍居全國(guó)第6位，為全省逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供了很好的契機(jī)。但為了搶抓機(jī)遇，改變城市區(qū)臟、亂、差現(xiàn)象，河北省委、省政府在2008年年初提出開(kāi)展城鎮(zhèn)面貌“三年大變樣”活動(dòng)，后來(lái)逐步形成了城市區(qū)“一年一大步，三年大變樣”的發(fā)展戰(zhàn)略，這樣就從一定程度上延續(xù)了城市偏向型公共服務(wù)供給模式，延緩了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

（二）中觀因素——河北省財(cái)力狀況。河北省是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，在農(nóng)村公共服務(wù)方面歷史欠賬太多。2007年河北省GDP總量達(dá)1.39萬(wàn)億元，排名躍居全國(guó)第6位，人均 19，363 元（3，000美元左右），人均GDP在全國(guó)排第11位，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以建立具有一定福利水平的社會(huì)保障制度，即可以開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的發(fā)展戰(zhàn)略。但河北省委、省政府在2008年年初提出了“三年大變樣”發(fā)展戰(zhàn)略，從2009年河北省全社會(huì)固定資產(chǎn)投資流向也可以看出，投資主要是面向城市區(qū)，且城鄉(xiāng)間差距明顯。因河北省財(cái)力有限，一定程度上延緩了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

到2011年底，河北省GDP總量達(dá)2.4萬(wàn)億元，仍排名全國(guó)第6位，且“三年大變樣”的目標(biāo)已經(jīng)基本達(dá)到，時(shí)間節(jié)點(diǎn)已到，因此適時(shí)提出城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略目標(biāo)是完全可行的。

（三）微觀因素——河北省城鄉(xiāng)居民收入差距。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，河北省城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，影響了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給。改革開(kāi)放后，河北省傾向于促進(jìn)城市的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程日益擴(kuò)大，城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展速度較快，城市居民的收入也在不斷提高，生活水平也不斷改善，對(duì)于公共服務(wù)的供給需求也不斷增長(zhǎng)。2009年河北城鎮(zhèn)居民收入繼續(xù)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入14，718.3元，人均消費(fèi)支出9，678.8元。然而，農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展緩慢，尤其是在偏遠(yuǎn)落后的山區(qū)地帶，受制于自然和人文條件的影響，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢，生活水平較低，2009年河北省農(nóng)村人均純收入5，149.7元，人均生活費(fèi)支出3，349.7元。由此可知，河北省城市居民的人均可支配收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民的人均純收入。此外，由于農(nóng)村公共服務(wù)供給采用“自給自足”的供給模式，人均純收入低使得農(nóng)民愿意支付公共服務(wù)部分成本的可能性就較低，在很大程度上又限制了農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

[1]蘇銀增，楊景祥，孫世芳.河北經(jīng)濟(jì)年鑒（2010）[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.9.

[2]河北省2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).http：//www.ce.cn/macro/more/201103/09/t20110309_22283871.shtml.