□高軍俠 □黨宏斌（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院）

1.現(xiàn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策分析

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā) （Agricultural Comprehensive Development，ACD）是指中央政府為保護、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，設(shè)立專項資金對農(nóng)業(yè)資源進行綜合開發(fā)利用的活動。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為一項長期事業(yè)，已建立了從中央到省、到項目地、項目縣一整套比較完整穩(wěn)定的行政組織管理體系。國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室大力推進改革創(chuàng)新，研究制定了一套比較完備的規(guī)章制度（圖1）。

圖1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)制度框架圖

在綜合管理制度上，新出臺的《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（2011年），對土地治理項目、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的自籌資金以及中央財政資金有償無償?shù)韧度敕绞阶隽诵抻?，出臺了《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的若干意見》（2002年），明確了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的目標任務(wù)、扶持范圍和建設(shè)內(nèi)容、遵循的原則、投入機制、投入政策、資金管理等基本問題。在《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》（2003年)中，提出嚴格控制開發(fā)范圍，突出開發(fā)重點、進一步改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策的指導(dǎo)思想和基本原則以及資金投入政策等內(nèi)容，對不斷提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的成效，具有十分重要的意義。除此之外，還制定了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)招投標管理暫行辦法》（2001年）、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣管理辦法》（2006年）等，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的建設(shè)提供了制度保障。

在資金管理上，先后出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理的若干意見》（2002年、2003年），健全制度，切實加強和規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理，提高了資金使用效益。針對農(nóng)民籌資投勞的程序、籌集、使用、管理域監(jiān)督等方面，通過《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理規(guī)定（試行）》（2005年），進一步完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞政策，加強籌資投勞管理，調(diào)動農(nóng)民籌資投勞的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民開展直接受益的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》（2008年）中，對中央財政資金用于土地治理、經(jīng)營項目投入比例、中央財政資金與地方財政資金配套比例、中央財政資金無償、有償投入比例、部門項目資金投入比例，做出了明確的規(guī)定，使資金安排配套方面有章可循。

在項目管理上，《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)標準》（2004年）、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細則》（2005年）、《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理工作的通知》等，分別就農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重點、中低產(chǎn)田改造建設(shè)標準、項目審批及驗收等方面做出了明確的規(guī)定。在農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)過程中，先后出臺了《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)意見》和《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水改造項目全面推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會實施方案》。

在外資項目類，頒布了《利用世界銀行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)三期項目管理辦法》（2006年）、《利用世界銀行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)三期項目提款報賬暫行辦法》（2006年）等。對資金投入、使用范圍等方面均有了具體的管理措施，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)外資項目在實施過程中引進了許多先進的管理理念、管理方法，為我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策制度的完善和改革提供可鑒之處。

河南省編制了 《河南加快中低產(chǎn)田改造推進糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)實現(xiàn)增產(chǎn)75億公斤商品糧能力的總體規(guī)劃》，并在《規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，河南省委、省政府組織編制了《河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2008-2020年）》，提出了到2020年新增150億公斤糧食生產(chǎn)能力的目標，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在其中承擔了大量任務(wù)，起著重要的支撐作用。在國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室出臺了 《河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2009-2020年）》，為河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設(shè)起到了很好的指導(dǎo)作用。2011年11月25日，《河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》通過了河南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議表決。這是河南農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)一個新的里程碑，標志著河南農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進入了依法行政的新階段，必將為加快推進河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，保障國家糧食安全，增加農(nóng)民收入，保護農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)事業(yè)健康發(fā)展提供可靠的法律保障。

2.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應(yīng)氣候變化的政策建議

在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應(yīng)氣候變化問題上，可以通過有效的適應(yīng)對策包括自然的趨利避害以及人為防治、減緩或適應(yīng)氣候變化所采取的一系列對策措施，來降低氣候變化所帶來的不利影響，增強農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的適應(yīng)能力。同時，政府及項目管理者應(yīng)制定政策與規(guī)劃來有計劃地增強農(nóng)業(yè)的適應(yīng)能力，抵消負面影響，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為適應(yīng)氣候變化，建議農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策可作如下調(diào)整：

一是強化能力建設(shè)，實現(xiàn)適應(yīng)氣候變化理念在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中的主流化

適應(yīng)氣候變化是一項新工作，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化是一項長期而艱巨的任務(wù)。因此，今后的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目將把適應(yīng)氣候變化研究當做一項長期的目標來抓，并及時修正完善現(xiàn)有適應(yīng)性措施，積極探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應(yīng)氣候變化的新途徑，在此過程中有必要逐漸建立健全一整套的適應(yīng)氣候變化政策，支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)采取適應(yīng)氣候變化的措施，來切實指導(dǎo)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的建設(shè)，以便進一步提高適應(yīng)氣候變化能力以及采取適應(yīng)氣候變化的綜合行動。

河南省GEF項目在示范區(qū)選擇時充分考慮到氣候的代表性，農(nóng)業(yè)灌溉類型和種植結(jié)構(gòu)的代表性，以及環(huán)境條件（如地形、河道形態(tài)、土壤條件等）對水利措施的影響程度等因素，有益探索了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應(yīng)氣候變化的措施、途徑和模式，各級項目管理人員和項目區(qū)群眾將適應(yīng)當前氣候變化狀況及未來氣候變化趨勢作為導(dǎo)向，既重視項目建設(shè)內(nèi)容的近期時效性，又考慮項目建設(shè)內(nèi)容的遠期適應(yīng)性，將適應(yīng)氣候變化作為主要的工作方向。通過認真分析農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)有建設(shè)內(nèi)容及技術(shù)措施，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作中已有的但未被意識到的適應(yīng)氣候變化措施被充分地挖掘出來，形成了較系統(tǒng)的適應(yīng)氣候變化的技術(shù)工作路線及工作思路，使得項目達到了預(yù)期的效果。同時，GEF項目給項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活帶來了明顯變化，符合當?shù)貙嶋H的適應(yīng)性措施為有效利用氣候變暖條件、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減災(zāi)防災(zāi)提供了更多選擇，為河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應(yīng)氣候變化提供了較為成功的實踐經(jīng)驗。因此，應(yīng)對GEF項目的組織規(guī)劃、建設(shè)、管理、資金分配等方面進行科學(xué)系統(tǒng)全面的總結(jié)，使其形成政策制度并對今后的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目起到參考和借鑒作用，將適應(yīng)氣候變化納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)常規(guī)工作，逐步實現(xiàn)適應(yīng)氣候變化理念在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中的主流化。

二是要創(chuàng)新管理機制，加強機構(gòu)間合作

作為我國糧食主產(chǎn)區(qū)，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力特別是糧食生產(chǎn)能力，帶動農(nóng)民增收，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)做出了積極貢獻。這與國家、省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，相關(guān)部門通力協(xié)作密不可分。因此，應(yīng)始終把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為做好財政支持“三農(nóng)”工作的重要抓手，在安排支農(nóng)支出預(yù)算，落實地方配套資金等方面，都把農(nóng)發(fā)工作作為重點來安排和考慮。地方各級黨委政府應(yīng)認真貫徹國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方針政策，積極探索，開拓創(chuàng)新，把改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件，建設(shè)糧食核心產(chǎn)區(qū)擺在經(jīng)濟工作的重中之重，狠抓落實，強力推進。各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之間，不斷完善協(xié)調(diào)配合的工作機制，不斷改進工作方法，加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，共同研究農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重大事項。

與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)密切相關(guān)的機構(gòu)涉及水利、農(nóng)業(yè)、交通、電力等部門。例如各種水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管護和使用以及農(nóng)業(yè)高效用水，都需要水利部門密切合作；而農(nóng)業(yè)保險，則可以與同屬于財政廳的河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司討論由其制定與實施；對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，則要與環(huán)境保護部門加強合作。

三是順應(yīng)形勢需求，調(diào)整立項方向及扶持重點

中國不僅是世界上農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，各類自然災(zāi)害連年不斷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)，而且也是一個人均耕地資源占有少、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟不發(fā)達、適應(yīng)能力非常有限的國家。如何在氣候變化的北京下，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有效減少病蟲害的流行和雜草蔓延，降低生產(chǎn)成本，防止?jié)撛诨哪龃筅厔荩_保中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，對中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提高氣候變化適應(yīng)能力和抵御氣候災(zāi)害能力提出了長期的挑戰(zhàn)。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為政府支持和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一項戰(zhàn)略性舉措，項目的成功將對周邊地區(qū)起到巨大的科技示范和輻射帶動作用，甚至為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和走向起到莫大的作用。

適應(yīng)氣候變化在我國可持續(xù)發(fā)展中占有極其重要的地位，特別反映在農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)氣候變化和增強適應(yīng)氣候變化的能力正處于試驗和嘗試階段，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在政策上應(yīng)順應(yīng)形勢需求，在項目立項方向上積極引導(dǎo)適應(yīng)氣候變化項目的研究開發(fā)和技術(shù)示范。在考慮和設(shè)計農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目時，把氣候變化及其影響考慮在內(nèi)，在如何適應(yīng)氣候變化方面做出相對應(yīng)的工作部署。同時，基于世行三期項目與GEF項目的成功結(jié)合經(jīng)驗，對正在建設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，建議進行項目對應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化的缺陷分析，把氣候變化適應(yīng)性措施考慮到其中；對區(qū)域性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)氣候變化研究提供機會和條件，豐富和積累研究成果，為氣候變化條件下長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供科學(xué)基礎(chǔ)。

在扶持重點上，糧食主產(chǎn)區(qū)依然是扶持重點，重點大規(guī)模推進中低產(chǎn)田改造過程中，一方面可結(jié)合地方特點，集中資金，規(guī)模開發(fā)，強化糧食主產(chǎn)區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)環(huán)境的保護緊密結(jié)合起來，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，從而增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，極大程度地提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的實效。另一方面，在氣候變化敏感區(qū)或者脆弱區(qū)，從農(nóng)業(yè)、水力等方面重點開展主要糧食作物的適應(yīng)性措施研究。

四是關(guān)注地區(qū)性政策調(diào)整

我國地理地形差異大，農(nóng)業(yè)政策制定要強化針對性。同時由于氣候變化對地區(qū)影響的差異，農(nóng)業(yè)適應(yīng)行為更多表現(xiàn)出 “局部”特征，提高農(nóng)業(yè)適應(yīng)能力，采取的適應(yīng)性措施各具地方特色，因此農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策在國家宏觀政策的引導(dǎo)下，在省、地方層面應(yīng)制定出保障適應(yīng)性對策的微觀、細化、具體的政策條例。例如在優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力上，對一個地區(qū)進行優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整時，可借鑒國外的選擇性擴大，對具備競爭力的優(yōu)勢作物從高產(chǎn)、抗風(fēng)險能力等方面給予政策保障和資金扶持。如在年均降水量較大的旱作區(qū)--駐馬店的項目縣，在水資源有保障的、地勢低洼易澇區(qū)，通過資金扶持和政策傾斜，加強農(nóng)民培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)民進行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大水稻種植面積。同時，把旱作的工程設(shè)計改為水田的工程設(shè)計。

在高標準農(nóng)田建設(shè)中，應(yīng)制定出符合各地實際的高標準農(nóng)田投資和建設(shè)標準，以及出臺相應(yīng)的高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、竣工驗收、資金投入比例以及建成后項目管理等具體的監(jiān)管辦法等。

五是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；潭?/p>

目前，我國農(nóng)村地區(qū)主要實行的是以農(nóng)戶家庭為單位的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)營，規(guī)模小，生產(chǎn)方式落后，效益低下，農(nóng)業(yè)機械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用,但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。這種超小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營，不論在應(yīng)用科學(xué)技術(shù)方面，還是在提高生產(chǎn)效率方面，都存在不可回避的問題。韓國在20世紀70年代后期使主要食物基本自給后，就開始引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化和規(guī)?；较虬l(fā)展。我國應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，使我國現(xiàn)有的各種農(nóng)業(yè)組織真正發(fā)揮作用，把分散的農(nóng)戶聯(lián)合起來，變個體的、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為適度規(guī)模生產(chǎn)，以提高勞動生產(chǎn)率。河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的基礎(chǔ)上，在具備規(guī)模經(jīng)營條件的局部地區(qū)，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴大經(jīng)營規(guī)模，通過集中連片、規(guī)模開發(fā)，達到了集約化、標準化、產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化、科技化的要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟，來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，增強糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品競爭力，提高農(nóng)民的收入。

六是充分運用 WTO中的“綠箱”政策，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力

進入21世紀以來，適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)談判的要求，世界各國特別是美國、日本、歐盟率先進行了國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，以改過去孤立的農(nóng)業(yè)保護體系，轉(zhuǎn)而走向主動而全面的農(nóng)業(yè)支持。從烏拉圭《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的內(nèi)容來看，“黃箱政策(yellow box policy)”即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保護政策的主體與中心，作為主要減讓對象為WTO所禁止或限制，“藍箱政策(bluebox policy)”作為過渡性的農(nóng)業(yè)保護政策設(shè)計，從長遠的發(fā)展觀點來看，也屬于WTO逐步限制與取消的對象；只有作為農(nóng)業(yè)支持政策體系的“綠箱政策(green box policy)”才符合WTO的基本宗旨而被廣泛倡導(dǎo)與運用。目前,我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅相當于第二產(chǎn)業(yè)的1/8、第三產(chǎn)業(yè)的1/4左右。在資源日益減少、環(huán)境壓力越來越大以及面臨國際國內(nèi)市場雙重挑戰(zhàn)的情況下，傳統(tǒng)封閉式的被動式農(nóng)業(yè)保護政策體系顯然無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，其內(nèi)在矛盾與制度缺陷在WTO規(guī)則的不斷沖擊下暴露無遺。鑒于此，開放式的、積極主動的農(nóng)業(yè)支持政策的確立便是大勢所趨，而我國目前只使用了6項，還有5項沒有啟用。利用“綠箱”政策支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)的空間還比較大。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的支持政策在制定過程中應(yīng)充分利用“綠箱政策”，如加大科研投入、自然災(zāi)害預(yù)警服務(wù)和救濟補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼、農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓(xùn)、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)、地區(qū)發(fā)展補貼以及繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、持續(xù)農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)提供政策支持。